城乡居民基本医疗保险制度融合的做法和经验

1、城乡居民基本医疗保险制度融合的做法和经验* *市人力资源社会保障局【摘要】2003年和2007年起先后试点实施的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度,标志着我国社会医疗保险制度实现了制度层面的全覆盖。从近几年的实践看,在各级政府尤其是卫生部门、人力资源和社会保障部门的努力下,这两项制度运行正常,覆盖面日益扩大,保障水平逐步提高,为实现全民健康保险奠定了基础。然而,由于这两项制度分属不同的部门经办管理,制度之间缺乏衔接与协调,出现两个参保群体间待遇攀比、重复参保等现象,造成财政重复补助、重复建设和社会资源浪费。通过对现行制度的有机融合,从城乡分割的三元制度变成城乡融合的二元制度,再发展

2、成区域性的统一国民医疗保险制度,确保人人享有较充分的基本医疗保障,最终建立起全国统一的国民健康保险制度,确保实现人人“享有健康”的目标,不断提高国民健康水平。【关键词】新型农村合作医疗城镇居民基本医疗制度融合Abstract: In 2003 and 2007 has a pilot implementation of the new rural cooperative medical care system and a basic medical insurance system for urban residents, marks the social medical insurance

3、system of our country to realize the full coverage system. From the practice in the past few years, governments at all levels especially the health department, Department of human resources and social security efforts, these two systems operating normally, the coverage is expanding, gradually increa

4、se the level of security, laid the foundation for the realization of national health insurance. However, because these two systems belong to different department management, lack of ohesion and coordination system between the two participating groups, treatment comparisons, repeated insurance etc. p

5、henomenon, resulting in financial subsidies, repeated repeated construction and waste of social resources. Through the organicintegration of the existing system, the system of urban and rural integration into two yuan from three yuan in the system of urban and rural segmentation, and then developed

6、into a regional unified national medical insurance system, to ensure universal access to basic health care fully, and finally set up the national health insurance system of national unity, ensure the realization of "health for all". The target, continuous improvement of the national health

7、.Key Words: New Rural Co-operative Medical System Urban residents basic medical treatment System integration一、新农合与城居医保制度整合的必要性城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程,是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合,互为资源,互为市场,互相服务,逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成

8、城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。国际经验表明,城乡一体化包括社会事业一体化,理所当然包括社会医疗保障制度的一体化。作为医疗保险的主体,社会医疗保险亦称基本医疗保险指的是以满足城镇职工和城乡居民的基本医疗为目的、政府举办并强制推行或政府主导自愿参加,覆盖城镇职工和城乡居民,由政府、单位和职工(居民共同出资并相对封闭运行的保险品种。经过对计划经济时期公费医疗、劳保医疗以及合作医疗制度的改革改造,我国现行基本医疗保险制度的基本态势表现为“三分”。即、一是制度分设,即根据参保人的身份、地域以及筹资考量,我国除了部分人群依然施行公费医疗外,先后主要设立了城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城

9、镇居民基本医疗保险等三种制度;二是管理体制分治,三种制度从管理体制设计与实际运行看,全国大多数地区是,城镇职工和城镇居民的医疗保险由劳动与社会保障部门所属的医疗保险专管机构即医保中心具体负责基金运营和管理。新型农村合作医疗则各地卫生行政部门的新农合经办机构即农合办具体负责基金运营和管理。各种制度封闭运行,参保基数受到限制;三是管理经办资源分散,即政府的管理经办资源分散在卫生行政部门以及劳动和社会保障部门。“三分”制度缺陷日渐凸显:制度碎片化难以衔接;制度漏洞难以修补与多重参保难以避免;逆向选择难以克服;管理成本高效率确难以提高。借鉴国际经验,认清基本医疗保险制度城乡一体化的大趋势,通过组建基本

10、医疗保险有限责任公司以实现政事分开;改革基本医疗保险基金的筹集方式和供需双方的支付方式;建立社会医疗救助和大病医疗救助基金等,是最终建立一体化的基本医疗保险制度的必由之路。(一制度整合符合社会医疗保障体系的发展方向随着工业化和城市化的趋势,社会医疗保障制度如果继续按照人群分设,必然引起待遇攀比与群体矛盾,诱发投机行为和道德风险,既影响社会公平,又给管理工作增加难度,还造成资源浪费。因此,中国社会保障改革与发展战略研究报告的结论是,“我国医疗保障制度建设与发展的目标是,通过对现行制度的有机整合,从城乡分割的三元制度变成城乡融合的二元制度,再发展成区域性的统一国民医疗保险制度,确保人人享有较充分的

11、基本医疗保障,最终建立起全国统一的国民健康保险制度,确保实现人人“享有健康”的目标,不断提高国民健康水平。”目前的基本医疗保障体系由职工医保(即城镇职工基本医疗保险、城居医保、新农合和医疗救助组成,简称“三险一助”或“3+1”模式。未来的发展趋势是从“3+1”模式发展成为“2+1”模式,再发展到“1+1”模式。这里的“2+1”是指职工医保+城乡居民医保+医疗救助,其中城乡居民医保是指将新农合与城居医保整合之后的社会医疗保险制度,在这一模式下,凡有工作单位的劳动者强制参加职工医保,其他劳动者和社会成员参加城乡居民医保。“1+ 1”是指全民医疗保险+医疗救助,这一模式下,全体社会成员均参加统一的社

12、会医疗保险制度,再辅之以医疗救助。因此,新农合与城居医保制度整合符合社会医疗保障体系的发展方向。(二制度整合有利于降低制度运行成本目前,由于新农合与城居医保分属卫生部门和人力资源社会保障部门,不仅在政策层面增加了协调成本,而且造成重复建设和社会资源浪费。在新农合和城居医保的经办机构,各自建立自己的服务队伍、服务系统和服务标准;在医院等医疗卫生服务机构,也要分别建立一套系统与之匹配,结算制度、技术标准和网络服务系统都要单独搞一套。如果这两套能够合起来,则将大大降低制度运行的成本。尤其是在城市化程度较低的地方,县级统筹的城居医保制度运行成本高、基金风险大,不宜单独建立制度(三制度整合有利于管理并实

13、现医疗保障目标随着工业化和城市化的进程,农村户籍居民总数下降,且农村家庭成员的医疗保障身份趋于复杂化。虽然,按照现行制度规定,凡农村户籍人口均可以参加新农合,但是实践中其边界不够清晰。一个农村家庭中,务农或自由职业者,明确可以参加新农合;若家中有人在企事业单位工作,按照规定应该参加职工医保;家中孩子若在城镇学校读书,按照各地的做法,可以参加城居医保。这就导致基础信息不统一,覆盖对象交叉,因而出现了重复参保、财政重叠补助的现象。(四构建城乡一体化社会保障体系的需要由于城乡社会和经济存在二元结构,城乡社会保障制度长期以来也是相互独立的。农村的社会保障制度在保障水平、管理体制以及保障模式选择方面和城

14、市存在很大的差别,二元的社会保障制度一方面体现的是社会对不同群体和身份的区别对待,是一种社会不公的表现;另一方面是效率方面的损失,社会保障资源的分配不合理,没有充分发挥社会保障对于每个公民的最大效应。只有构建城乡统一的社会保障体系,才能实现社会的公平公义,实现人民共享经济发展的成果,构建和谐社会。探索城乡一体化的医疗保险制度是顺应城乡一体化发展趋势,构建城乡一体化社会保障体系的重要组成部分,社会保险体系的完善需要健全的医疗保障体系作为支撑,基本医疗保险制度的城乡一体化探索在健全医疗保险体系的同时可以有效促进社会保障体系城乡一体化的整体进程。这就需要构建一个统一的基本医疗博爱县制度,建立一个统一

15、的管理机构,设定多以医疗保险的缴费标准,分步骤的实施不同时期的任务目标,在加快实现基本医疗保险制度城乡一体化的过程中促进医疗保障体系的建设,最终实现城乡统一的社会保障体系。二、新农合与城居医保制度整合的可行性(一医疗政策设计原理及医疗保险制度运行基础1、新农合与城居医保是性质完全相同的社会医疗保险制度现行城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作医疗制度设计的原理一致,且它们所承保的医疗风险基本一样。前者是政府直接经办的一项社会医疗保险制度,采用城镇居民自愿参保、财政补助的方式。现行新型农村合作医疗制度也是如此,虽然名称中没有出现“保险”二字,但技术上采用了保险原理,因而其本质是一项保险制度;虽然

16、以“合作”冠名,但实际上是政府推动、财政支付大部分保费并对基金承担最后责任,这是典型的社会医疗保险项目。因此,新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度。2、截至2008年底,全国参加城镇居民基本医疗保险人数为11826万人,参加新型农村合作医疗制度人数达到8.15亿人,参加率为91.5%,在覆盖面扩大的基础上,保障水平逐步提高。以浙江省为例,作为最早实施新农合和城居医保制度的省份,无论是实际覆盖率和保障水平,还是管理规范性和服务水平均处于全国前列,并创造了一系列先进的经验。2008年底,有3094万人参加新农合,占全省农村户籍人数的94%;有365万人参加城居医保,参保率达到71%

17、。这两项制度的实施,有力地减轻了城乡居民的医疗负担,极大地将低了因病致贫、因病返贫的风险。由于从中真正得到了实惠,老百姓对于新农合和城居医保的信赖度日益提高,这两项社会医疗保险制度的吸引力不断增强。(二试点地区的实践提供实现基本医疗保险城乡一体化的经验基础1、成都市自2003年以来就开始进行了统筹城乡发展,实现城乡一体化的探索。在统筹城乡社会保障方面。在原有城镇医保的基础上建立了针对农民工、农民、城镇居民等不同人群的一系列基本医疗保险制度,实现了基本医疗保险制度的全覆盖。2007年被确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市,通过制度创新,蒋现有多元并存的基本医疗保险制度碎片整合成相对统一的

18、、城乡融合的二元制度,再通过制度的重新安排和政策的优化设计,逐步形成区域性一体化的市民基本医疗保险制度,建立起“一元制度,分档选择”的一体化基本医疗保险制度模式,成都市采取的同质制度整合与异质制度衔接“两步走”的发展战略和值得各地区在进行制度设计时借鉴。2、2007年,杭州市将分散分散岑在的城镇职工医保、城镇居民医保、新农合和医疗困难救助制度统一整合为基本医疗保障制度。同时,为了防范基金风险,从基本医疗保险费的总筹资额中提取一定的调剂基金,用于各类基本医疗保险基金之间的调剂。珠海市将原来参加新农合的农民和被征地农民全部转入城乡统一的城乡居民基本医疗保险制度。同年 7 月，东莞市按照统一制度、统

19、一标准、统 一管理、 统一基金调剂的原则建立了城乡一体的社会基本医疗保险制度，全市居 民不分职业和户籍平等缴费，同等享受医保待遇。 各个试点地区结合了本地实际进行了基本医疗保险制度城乡一体化的探索， 尽管各个地区的社会经济条件不同， 构建的基本医疗保险城乡一体化的发展模式 不同。但其实都提高本地基本医疗保障的保障性和公平性。 三 、通过政策调整逐步统一三项基本医疗保险制度 结合各省各个地区经济和基本医疗保险制度发展情况， 探索将三项基本医疗 保险制度在政策标准、经办管理、筹资和补偿方面逐步统一，具体措施可以结合 一体化路径设计进行，从而有效保障城乡居民基本医疗保险制度融合。 （一）制定统一的基

20、本医疗保险政策 要实现基本医疗保险制度的城乡融合，首先要体现在政策导向上，要打破三 项基本医疗保险制度分头管理，各自为政、城乡有别的分割局面，就要在政策方 面进行整合和统一。 尽管三者在分担人群健康风险的理论基础上是一致的，但是 由于三者所依据的政策措施不同，其在业务上的博弈、在服务上的竞争和管理中 的冲突不利于健康保障目标的实现。 所以需要逐步明确同意三项基本医疗保险政 策， 具体政策的制定和出台需要结合结合当地的经济情况和三项基本医疗保险制 度的发展，在经济、政策等条件都允许的情况下可以按照一体化路径设计，首先 将城镇居民医保和新农合两者进行整合， 制定城乡统一的居民基本医疗保险政策 标准

21、， 并随着各项制度的内部调整，最终将三项基本医疗保险制度统一于同一政 策体系之中，从而实现各地区的国民基本医疗保险提供政策方面的指导。 （二）统一归口管理和经办医疗保险 探索构建城乡一体化的基本医疗保险制度， 需要将分散管理和经办业务的三 项基本医疗保险制度归口统一管理，打破人群分割、职业变化、身份转变和地域 界限的种种障碍， 可以尝试先将三项制度的管理体制统一，建立城乡一体化的医 疗保障信息网络平台， 逐步整合基本医疗保险经办管理资源。医疗保险的基本管 理机构和监管机制应在借鉴先进地区的经验，按照大部委制的思路，整合现有各 自分散的管理资源， 将多种管理体制及隶属不同部门的基金管理机构合并调整为 政府统一的专业的管理体制与机构。 （三）统一的筹资标准和支付标准 由于城镇职工、城镇居民、和新农合参保人员在经济收入方面存在的差异， 各个地区应该设立不同的缴费标准。 但是从健康责任分担的原理和健康平等的理 念出发， 要逐步提高基本医疗保险的保障性和共济性就要在短期内保持三项基本 医疗保险制度的公平性， 长期则要