“小产权墓”现状分析

1、“小产权墓”现状分析又是一年清明时，在全国大力整治“小产权房”之际，一种与之性质相似的“小产权墓”正在农村集体土地上滋生蔓延。据媒体报道显示：在北京、山东、辽宁等多地大城市周边的农村公益性墓园已成为面向城市居民热销的“小产权墓”。这些“小产权墓”占用的是农村集体土地，有的甚至未经批准直接占用耕地修建墓地进行销售，这将直接影响正常的土地管理秩序，威胁到国家粮食安全和耕地保护红线。同时，非本村集体经济组织成员购买“小产权墓”不受任何法律保护，一旦遇有土地征收，无法享受相应补偿政策，纠纷由此产生，影响社会稳定更是有违“让逝者安息”的初衷。近期，国土资源部法律评价工程重点实验室就“小产权墓”现状进行了

2、专项研究，对“小产权墓”产生原因、法律属性、危害情况进行了详细梳理，并给出了对策建议。 现状：违法情形多样治理阻力较大 我国殡葬用地从性质上可以分为经营性墓地和农村公益性墓地。两者服务对象分别为城镇居民和农村村民。经营性墓地，是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地；农村公益性墓地，是为农村村民提供骨灰或遗体安葬服务的公共墓地，不对外、不允许开展经营活动。农村土地归农村集体经济组织所有，使用公益性墓地应当是归属于本村村民专有权利。根据土地管理法的规定，村民对土地只有在合法范围内使用或者流转的权利，任何个人在未经土地管理部门批准的情况下，不得擅自改变土地性质。根据殡葬管理条例第九条的

3、规定，任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。建造和销售“小产权墓”，违法占用农村耕地或其他土地修建墓地，将农村公益性墓地向非本村村民出售，直接违反了土地管理法和殡葬管理条例。 通过对北京及周边城市的走访发现，当前“小产权墓”违法情形包括三类：一是违法占用农村耕地或其他土地修建墓地对外出售，违反土地管理法和殡葬管理条例；二是将农村的公益性墓地向非本村村民出售，违反殡葬管理条例；三是在农村的公益性墓地建立或恢复宗族墓地并出售，违反殡葬管理条例。这三种情况在违法实践中都很普遍并且相互交叉。 在概念上，“小产权墓”同“小产权房”一样，都不属

4、于规范的法律术语和概念，是人们在实践中形成的一种约定俗成的叫法。实际上，墓地的产权性质在实践中还存在争议，目前没有法律法规对此进行规定。对于城市公墓，其土地所有权属于国家，有观点认为消费者购买的是有一定期限的使用权，有观点认为是永续性质的使用权，有观点认为使用权归民政部门，消费者购买墓地属于租赁。“小产权墓”在实践中主要是指将农村公益性墓地向非本村村民出售的墓地和非法占用耕地或其他土地修建出售的墓地。 实际上，“小产权房”问题和“小产权墓”问题存在很多共同点。第一，从性质上两者都属于违法行为，建造、出售“小产权房”违反土地管理法、城乡规划法和刑法，建造、出售“小产权墓”违反土地管理法、殡葬管理

5、条例和刑法；第二，从危害上来看，“小产权房”和“小产权墓”的修建和销售都不利于耕地保护和土地节约集约利用，扰乱了正常的土地管理和相关市场秩序；第三，“小产权房”和“小产权墓”的建设和销售中都存在暴利，其中一般都伴有执法机关监管执法失位和工作人员玩忽职守的情况；第四，对“小产权房”和“小产权墓”管理难度都很大，不管是生者居住的“小产权房”还是安葬死者的“小产权墓”，一旦形成规模，在整治过程中都将遭遇极大阻力。 两者的不同点包括：第一，从分布上，“小产权房”分布较广，大中小城市都有出现，通过调研笔者发现“小产权墓”在大中型城市比较严重。第二，在监管部门和责任主体上，“小产权房”主要由国土部门负责，

6、“小产权墓”问题主要由民政部门负责，在涉及非法占地和破坏耕地时属于国土部门和民政部门共同监管范围。第三，在问题发展阶段和被重视程度上，“小产权房”治理面临的形式非常严峻，在一段时期内甚至有泛滥的趋势，全社会上下对此都非常重视，多年来中央政府和国土部门一直积极采取措施加以整治，“小产权墓”相比与“小产权房”在规模和范围上还较为乐观，但有关部门对此的重视也明显弱于“小产权房”，整治力度比较小。 危害：扰乱管理秩序浪费土地资源 “小产权墓”的修建和出售对我国土地管理秩序和殡葬管理秩序有极大的危害： 首先，影响农村土地利用规划实施，不利于耕地保护、土地节约集约利用，不利于保障农民宅基地的用益物权。我国

7、土地利用实行用途管制和规划管理，对耕地实施最严格的保护制度，同时对农村宅基地应保尽保，土地供需存在一定的矛盾。如果有人抱着通过向城市居民出售公益性墓地盈利的目的申请修建公益墓地，将加大耕地保护和宅基地保障工作的难度，破坏我国土地管理工作的正常秩序，同时也将浪费大量土地资源。而如果不经批准直接占用耕地或其他土地修建公益性墓地销售的，则问题更加严重，直接导致耕地被乱占滥用，土地资源遭受巨大破坏，威胁国家粮食安全和耕地保护红线。 其次，不利于节约殡葬用地，革除殡葬陋俗。殡葬管理条例第十一条明确规定“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限”，但由于缺少监管，“小产权墓”往往通过修建超标墓、豪华墓作为噱头来

8、进行营销和炒作，造成大量土地浪费，引发殡葬攀比，不利于殡葬方式改革。 再其次，购买者权益容易遭损害，引发经济纠纷。非本村居民购买公益性墓地存在着很大的风险，不受任何法律保护，一旦国家对墓地进行征收，本地村民购买的墓地会享受到相应安置，而购买墓地的非本村村民，其权益将不受法律保障。在实践中，有的“小产权墓”的经营者在将墓地出售完毕后一走了之，墓园往往陷入无人管理、打扫的局面，购买者的权益将遭受侵害，且墓地容易对周边环境造成污染，产生经济纠纷。 成因：根源在市场刺激关键是执法不力 法规不完善，缺少实施细则和有效执法手段，是“小产权墓”治理难点。殡葬管理条例中仅用第十八条规定了擅自兴建殡葬设施的处罚

9、措施，即“擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款”。该条文没有规定取缔擅自兴建的殡葬设施的具体手段，对于将农村公益性墓地对外出售的违法行为，并没有规定处罚措施。由于缺少明确的实施细则和法律规定，执法人员在实践中经常遇到重重阻力和困难。此外，在相关法规中，缺少对公益性墓地界定和管理的具体细则和办法，也给管理部门的管理工作带来了一系列困难。 监管缺位、执法不力也直接加剧了“小产权墓”乱象。对于“小产权墓”，实践中民政部门主要是通过罚款来进行处罚，有关部门极少追究经营者的刑事责任，也很少追究管理人员的监管责

10、任，使得“小产权墓”经营者更加肆无忌惮。少数工作人员对“小产权墓”的建造销售行为“睁只眼、闭只眼”，在实践中未对“小产权墓”修建和销售形成有效震慑，客观上造成了“小产权墓”愈演愈烈的趋势。 经营性公墓面积供不应求，不能满足市民殡葬需求，则是“小产权墓”诱因之一。近些年来，地方政府将大量存量土地和新增建设用地指标用于拉动城市发展和基础设施建设用地需求上，经营性公墓用地供给量过小，经营性公墓获得批准难度较大。这直接导致了经营性公墓面积同城市居民需求存在较大缺口。有观点认为国土部门不批准公墓用地导致了这一现象，国土资源部曾回应称，只是规定在有耕地保护任务的地区，不再占用耕地修建公墓，可以使用建设用地

11、或没有开发的坡地修建公墓。没有耕地保护任务的地区，对公墓用地实行应保尽保。可见经营性公墓用地得不到充足保障，其原因还是在于地方政府忽略了民生需求、发展理念滞后。 现有城市公墓价格过高，给“小产权墓”非法经营者提供了“市场机会”。一方面，建设出售“小产权墓”有暴利可图。很多违规墓地的土地源自于村镇承包用地，每年每亩土地的承包费用仅千元左右，违规开发的暴利驱使着很多人铤而走险，这也是非法墓地之所以屡禁不止的重要原因之一。另一方面，经营性公墓价格昂贵，一部分市民在经济上负担不起，只能寻求价格相对低廉的“小产权墓”。 对此，国家发改委和民政部在2012年发布了关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指

12、导意见，要求对公益性公墓收费标准采取严格的政府定价管理，实行低收费政策，满足群众基本需求。但令人遗憾的是，在这一指导意见公布实施后，经营性公墓价格依然居高不下。 对策：加大殡葬用地供给严格墓地价格管理 “小产权墓”的产生和泛滥，除了监管上的问题，其根源在于现有殡葬管理方式不能满足群众殡葬需求，在土地供给上，经营性墓地面积太少，导致供不应求，市民甚至只能购买“期墓”；在价格管理上，经营性墓地收费畸高，殡葬业异变为暴利产业，一般市民根本承担不起购买墓地的高额支出。购买安葬先人的墓地，本该是百姓民生的基本需求品，已经沦为奢侈品。对此，应当进一步推行殡葬方式改革，加大殡葬用地供给，严格价格管理。国土部

13、门应当将保障殡葬用地上升到“尽心尽力维护群众权益”的高度，确保城市居民殡葬用地需求，做到应保尽保；民政管理部门应当切实采取有效措施，加强对辖区内经营性墓地的统一管理，从制度上实现节约殡葬用地，杜绝攀比等不良殡葬习俗。总之，有关部门有责任让经营性墓地价格降下来，让群众负担得起墓地，买得到墓地，切实保障人民基本民生需求。 对经营性公墓，收费标准应采取严格的政府定价管理，实行低收费政策，满足群众基本需求，对于管理经费的缺口应通过政府财经进行补贴。此外，政府应当进一步丰富殡葬用地的种类，开发针对城镇居民的公益性公墓，解决低收入群体殡葬需求。 对农村公益性墓地，审批监管和批后监管须加强。在实践中，利用修

14、建农村公益性墓地对外销售是“小产权墓”泛滥的重要途径。应当进一步严格审批程序，由省级民政机关统一辖区内农村公益性墓地申请和审批规则。严格控制公益性墓地占地规模，明确墓地规模控制在满足一定时期内（如20年）农村居民殡葬需求，后续根据实际需求申请扩建，以杜绝利用墓地多余面积对外销售。要加强对农村公益性墓地的批后监管，一旦发现超过审批规模修建，应立即叫停并拆除超建部分，恢复土地原貌；发现对外销售的，应核实墓地规划，追究相关当事人责任。 对现有的“小产权墓”应摸清现状，分类处置。通过摸底行动查清“小产权墓”泛滥的实际情况，确立重点监管和监测地区。对于已经产生的“小产权墓”，在遵守国家法律法规和尊重死者尊严的前提下，提出分类处理意见。对于已经安葬的城市居民遗体或骨灰，在和家属进行协商、征求意见的前提下安排将坟墓迁至城市公益墓地或骨灰堂；对于超过实际需求修建的公益性墓地，要坚决拆除超建面积；凡未办理用地审批手续的均列为非法公墓，坚决予以取缔，并依法严肃处理其非法占地行为。 执法方面，上级国土部门、民政部门、纪检