企业法人破产清算相关程序的不足与完善

1、企业法人破产清算相关程序的不足与完善海南昌宇律师事务所 彭诗俊摘要中华人民共和国破产法虽然较中华人民共和国破产法（试行）有了很大的进步，但在企业法人破产清算相关程序设计方面，仍存在着许多不足。本文从企业法人破产清算的法务实践出发，对债权申报的形式和内容，债权审查的期限和债务人在特殊情况下的权利行使，破产企业职工的安置和权益保护，第一次债权人会议的表决权，对债权表记载的债权持有异议的债权人的权利保护，债权的核查，管理人处分债务人财产的程序和处分“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”的标准，对债务人的债权的清收，债务人的有关人员应履行的法律义务和应承担的法律责任，债权补充申报等进行了分析，并

2、提出相应对策，以引发立法机构和法律人的共同思考，有待于立法机关或最高人民法院在制定破产法实施细则，或制定破产法司法解释时予以规范和调整，使企业法人破产清算的法律、法规更加完善，使企业法人的破产程序更加科学，使参与企业法人破产清算各方当事人的权利、义务更加明确，使管理人的工作更加具有可操作性。关键词 法人 破产 程序 完善中华人民共和国企业破产法（以下简称破产法）作为一部解决债务人破产后债务清偿的法律制度，对债务人的破产、重整原因或破产、重整界限，破产债权的范围，债务人财产的范围，各类破产债权的受偿顺序以及同一程序债权的受偿原则，破产程序终结后未得到清偿的债权应如何处理等制定了比较完善的程序性规

3、定，与中华人民共和国企业破产法（试行）(以下简称破产法<试行>)相比，有了很大的进步，但在相关程序制定上还存在许多不足，不能满足企业法人破产清算工作的实际需要。因此，有待于立法机构在制定破产法实施细则，或最高人民法院在制定司法解释时予以规范和完善。一、债权申报的形式和内容。企业法人破产后，债权人申报债权的相关内容，之前散见于破产法（试行）第九条，最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法>（试行）若干问题的意见第四条、第十七条，以及最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第二十一条、第二十二条之中。破产法施行后，破产法（试行）随之被废止。破产法（试行）和最

4、高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法>（试行）若干问题的意见中关于债权申报的相关规定不应再继续适用。最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第二十一条、第二十二条虽然对债权申报作出了比较明确的规定，但该司法解释是“为正确适用中华人民共和国企业破产法（试行）、中华人民共和国民事诉讼法，规范对企业破产案件的审理，结合人民法院审理企业破产案件的实际情况”而制定。在破产法(试行)已经被废止，中华人民共和国民事诉讼法第十九章“企业法人破产还债程序”已于2007年10月28日被全国人大常委会修订时删除，最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定已经失去了继续作为人民法院受

5、理企业法人破产后债权申报法律适用的基础。破产法第二十三条规定：“管理人依据本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督”，这从另一方面排除了债权申报对最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定的适用。但是，在企业破产清算法务实践中，由于最高人民法院并未宣布废止关于审理企业破产案件若干问题的规定，这就给管理人在债权申报法律适用上带来困惑和债权申报掌握标准的不一。人民法院在受理债权人或债务人破产申请之后，债权人如何申报债权？在企业法人破产清算法务实践中缺乏一个统一的标准。破产法第四十九条对此只作了简单的规定。笔者从查阅到的人民法院受理企业法人破产，申报债权公告中，

6、对债权人申报债务的要求并不具体。债权人如果仅仅按照破产法的规定，或按照人民法院受理企业法人破产公告的要求申报债权，其申报内容显然不能满足管理人对债权审核的实际需要。如果管理人根据自己的经验和理解，对债权人提出补充申报要求，亦会给破产清算工作带来工作成本的增加和工作效率的降低。即使适用最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第二十一条、第二十二条的规定，债权申报也不足以满足管理人登记、确认债权的要求。因此，建议立法机构或最高人民法院对债权申报的形式和内容予以规范，对最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定的法律效力予以明确。依据破产法的规定和笔者参加企业法人破产清算的实践，笔者认为：

7、人民法院在向已知债权人发出债权申报通知并向未知债权人发出的债权申报期限公告时，应要求债权人向管理人提交书面债权申报书，并列明下列内容：1、债权人名称或者姓名、住所、开户银行和帐号；2、申报债权数额和有无财产担保，以及是否放弃该财产担保，并提交债权清单，附上各类证据复印件；3、证明债权人身份的材料，法人企业须提交合法有效的工商营业执照副本复印件和法定代表人身份证明；自然人应提交居民身份证复印件；4、代理申报人应当提交委托人合法有效的身份证明和授权委托书；5、申报的债权是连带债权的，应予以说明；6、联系人、联系地址和联系电话，以及其他必要的情况。7、债权人在债权申报书上签名、盖章。债权人在向管理人

8、提交证件及各类证据、票据复印件时，应提供原件交管理人核对。管理人核对无误后应在债权表中予以注明。二、债权审查的期限和债务人在特殊情况下的权利行使问题。债权审查是破产债权确认前的重要一环，也是破产债权能否实现的一个前提条件。破产债权经法定程序确认，债权人才真正取得破产程序当事人地位，才享有法律规定的参加破产程序、接受破产财产分配的权利。但是，破产法并未设定债权的审查期限。依据破产法第四十五条、第五十七条、第五十八条、第六十二条的规定，第一次债权人会议在债权申报期限届满之日起十五天内召开；债权申报期限最长不超过三个月；管理人在收到申报材料后应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表；该债权表

9、应当提交第一次债权人会议核查；债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认；债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。按照破产法的上述规定，意味着管理人必须在三个月零十五天内既要完成对债权人申报债权的登记，还要完成对其申报债权的审查，并编制出债权表供债权人会议核查，再交由人民法院对无异议的债权通过裁定予以确认。管理人能否在三个月零十五天内完成对申报债权的登记、审查、并编制出债权表，很大程度上处决于债权人申报债权提交材料的及时性和完整性、破产企业债权的大小、以及是否有涉外债权等等。破产法虽然没有规定管理人审查债权的程序，但管理人通常会要求中介

10、机构对债权人申报的债权出具专业意见，以帮助其完成债权审查。在笔者参与的企业法人破产清算实践中，管理人要求会计师事务所先就债权人申报的债权金额出具审计结论，再由律师事务所从法律上对债权人申报的债权从主体资格、诉讼时效、利息计算截止时间、担保物权优先受偿金额等方面出具法律意见，以供管理人参考。按照破产法的规定，如果债权人在债权申报的最后期限才将材料补充完整，或债务人为信托投资公司，债权类型较多，或申报债权中有涉外债权，管理人要在债权申报期限届满后十五天内完成对债权的审查并编制出债权表，几乎是一件不可能完成的任务。这种程序设计脱离了破产清算工作的实际需要。因此，在债权人申报债权期限届满之后，第一次债

11、权人会议召开之前，应该根据破产企业清算的复杂程度、债务大小等，设定一个合理的债权审查时间区间，由人民法院根据破产企业的实际情况，合理确定债权审查期限，以确保管理人和中介机构有比较充裕的时间去履行职责，使对记载的债权持有异议的债权人或债务人能够及时向人民法院提起诉讼来主张权利，使无异议的债权在第一次债权人会议核查后及时得到人民法院的确认，以提高破产清算工作的效率。 需要注意的是，依据破产法第二十五条的规定，代表债务人参加诉讼、仲裁或其他法律程序，是管理人的职责之一。那么，依据破产法第五十八条第三款的规定，债务人对管理人编制的债权表记载的债权有异议时，由谁代表债务人行使权利？由谁代表债务人向受理破

12、产申请的人民法院提起诉讼？立法机构或最高人民法院应对此作出相应规定，以保护债务人的合法权利。三、破产企业职工的安置和权益保护。在破产法第八条第三款当中，只规定了债务人提出破产申请的，应当提交职工安置预案，但对于职工由谁负责安置，职工安置方案由谁制定，职工安置费用如何解决，职工安置方案由谁审批，职工安置方案由谁组织实施，职工安置费用在破产财产中的清偿顺序，以及依照破产法第一百一十三条和第一百三十二条规定仍不足以支付职工安置费用的解决途径等等，破产法没有做出任何规定。因此，有必要对破产企业职工的安置和权益保护予以明确。破产企业的职工安置，在法律上应能够优先债权人受偿，以体现破产企业对职工的补偿，体

13、现社会的公平和正义，以维护社会稳定。管理人应全面负责破产企业职工的安置工作，包括职工安置方案的制定、职工安置方案的组织实施等。职工安置方案应由债权人会议批准，由人民法院裁定确认。在破产企业职工安置中，一个不能回避的问题，就是当破产财产不足以支付职工安置费用时，如何解决？企业法人之所以破产，源于不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力，其主要资产，一般都成为担保物权，担保物权权利人对该特定财产享有优先受偿的权利。除政策性破产之外，如果按照破产法第一百一十三条和第一百三十二条的规定仍不足以支付职工安置费用时，应在立法上考虑职工安置费用的优先支付问题，以保障破产企业职工的合法权益

14、。在保证企业职工合法权益的同时，还应该防止将职工利益保护扩大化。据笔者所知：一些破产企业在职工安置中存在违法补偿、侵害债权人权益的问题。企业法人被人民法院宣告破产之后，由于资产变现需要一个过程，导致管理人不能及时为企业职工补缴社保费用，企业职工无法自人民法院宣告企业破产之次月起领取失业救济金，因此向管理人要求支付企业破产清算期间的生活费。一些管理人为了安抚企业职工，分别向企业职工支付了时间长度不一的生活费，作为对职工的补偿。笔者认为：企业法人被人民法院宣告破产之后，企业与职工的劳动合同已经终止；管理人延迟补缴社保费用，对职工利益并未构成实质性影响。管理人向企业职工发放破产清算期间的生活费，不仅

15、于法无据，而且侵害了债权人的合法权益。因此，管理人不应向企业职工发放破产清算期间的生活费（注释1）。在法院系统举办的企业破产法（草案）研讨会上，“有的法院提出，破产清算期间职工的生活费和医疗费应该怎么解决，建议予以明确” （注释2），但立法机构没有采纳。立法机构或最高人民法院有必要对此作出明确规定。四、第一次债权人会议的表决权问题。破产法第五十九条第一款规定：“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。”第二款规定：“债权尚未确定的债权人，除人民法院能够为其行使表决权而临时确定债权额的外，不得行使表决权。”该规定不仅前后矛盾，而且逻辑混乱。债权须经管理人审查、第一

16、次债权人会议核查无异议后才能由人民法院裁定最终确定。在召开第一次债权人会议之前，何来债权已经确定的债权人？破产法第五十九条第一款既然规定“依法申报债权的债权人”有权参加债权人会议，享有表决权，就不能在第二款又对其权利进行限制。只有具备依法向管理人申报债权，管理人审查后对债权人申报的债权不予记载或部分不予记载，债权人或债务人因此向人民法院提起诉讼，或代替债务人清偿债务后享有求偿权但还没有被人民法院确认的情形，才需要人民法院为该债权申报人临时确定债权额，以便于其行驶表决权。对此，应在制定破产法实施细则或司法解释时予以明确。五、关于对债权表记载的债权持有异议的债权人的权利保护问题。破产法第五十八条第

17、三款规定：“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼”。在企业法人破产清算法务实践中，往往出现因债权人提交的证据不完整、不充分或者有瑕疵而出现对债权人申报债权的不予确认或部分不予确认的情况。破产法第五十九条第二款虽然规定了该部分债权人的司法救济途径和行使表决权的临时解决方式，但也导致了未被人民法院临时确定债权额的债权人不能在第一次债权人会议上行使自己的权利。尤其在破产法既未规定一审终审，也未规定其上诉权的情况下，如果适用二审终审制，虽然有利于对债权人合法权利的保护，但势必会在一段较长时间内影响该债权人正常行使权利。破产法第六十四条规定：“债权人会议的决议，

18、由出席会议的有表决权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上。”如果出现未确认或部分未予确认的债权最终在第一次债权人会议之后得到确认并在已确认债权中占有相当的比例，或者被人民法院临时确定债权额但最终未被确认的债权在表决的债权中占有相当的比例，不仅会影响到第一次债权人会议决议的效力，而且会导致该债权人不能正常行使表决权，或超越债权持有比例行使表决权。因此，在第一次债权人会议召开时未被人民法院临时确定债权额，或虽被人民法院临时确定债权额，但该债权额有可能不被确认或部分不被确认的债权人，建议立法机构在制定破产法实施细则或最高人民法院制定司法解释时考虑对其权利的合理保

19、护。六、关于债权的核查问题。破产法第五十八条第一款规定：“依照本法第五十七条规定编制的债权表，应当提交第一次债权人会议核查。”；第六十一条把债权核查作为债权人会议的一项职权，但没有规定核查的内容和程序。中华人民共和国企业破产法释义将第五十八条第一款释义为：“在第一次债权人会议上，债务人对于债权人申报的债权的真实性，债权人相互之间对于所申报的债权的真实性，可以相互质询和辩驳，以确定所申报的债权的真实性（注释3）。” 如果按照中华人民共和国企业破产法释义的解释，这样的安排在破产法法务实践中是行不通的。如果债权人众多，如果债务人对某些债权人申报的债权，或某些债权人对其他债权人申报的债权持有异议而相互

20、辩驳，那么，第一次债权人会议将成为一个马拉松会议，势必造成效率低下，久拖不决。按照破产清算的制度设计，第一次债权人会议对债权人申报的债权应该是只作形式上的核查。因此，在第一次债权人会议召开之前，管理人应主动将登记的债权向债权人、债务人征询意见，无异议的，交第一次债权人会议核查，由人民法院裁定确认；有异议的，由异议人向人民法院提起诉讼来进行确认。因此，有必要对债权核查的方式和内容予以明确，以提高破产清算工作的效率。七、 关于管理人处分债务人财产的程序和处分“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”的标准问题。破产法第二十五条第六项规定：管理人负责：“管理和处分债务人的财产”；第六十九条第十项规

21、定：管理人应当将“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”及时报告给债权人委员会，未设立债权人委员会的，管理人应当及时报告人民法院。从企业法人破产后的财产性质而言，管理人并不具有对债务人财产的处分权。破产法授权债务人处分债务人财产，虽然在一定程度上提高了破产清算的效率，但由于破产法第六十九条未对管理人向债权人会议或人民法院报告的时间，以及“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”的标准作出界定，导致管理人在处分债务人财产时缺乏制度性约束，有可能造成对债务人、债权人权益的损害。因此，有必要对管理人实施破产法第六十九条所列举行为时向债权人会议或人民法院报告的时间和核准程序，对管理人处分债务人财

22、产的范围，以及处分“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”的标准作出明确规定，以规范管理人处分债务人财产的行为，保护债权人的合法权益。八、关于对债务人的债权的清收问题。破产法未对债务人的债权清收作出规定。最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第七十七条、第七十八分别规定了停止债权清收的两种情形，建议立法机构或最高人民法院对此重新予以明确，并将债权金额较小，清收成本大于债权金额的情形列入停止清收的范围，以提高企业破产清算的效率。九、关于债务人的有关人员应履行的法律义务和应承担的法律责任问题。（一）、关于对住所地的认定。破产法第十五条第一款第四项规定：债务人的有关人员“未经人民法院许可

23、，不得离开住所地。” 从立法的本意来看，这个住所地应该是指债务人的住所地，即债务人的有关人员不得离开债务人所在地。但对于债务人的有关人员来说，是不得离开债务人这一法人企业的住所地，还是不得离开债务人有关人员个人的住所地？该法条并没有做出明确的规定，容易引发歧义，或被误解为不得离开债务人的有关人员的住所地，或被有关人员作为离开债务人住所地的借口。在笔者参加的企业法人破产清算法务实践中，债务人的原法定代表人在破产企业所在地没有住房，企业被人民法院宣告破产之后，一直居住在千里之外的外地，给破产清算相关债权、债务的确认带来不便。因此，建议将此项规定修改为“(四)未经人民法院许可，不得离开债务人住所地”

24、，以避免出现因理解上的歧义而导致法条在具体适用上的失效。（二）、关于对有关人员的认定。破产法第十五条第二款规定：“前款所称有关人员，是指企业的法定代表人；经人民法院决定，可以包括企业的财务管理人员和其他经营管理人员。”在破产企业有关人员所要承担的五项义务中，法定义务人只有该企业的法定代表人，企业的财务管理人员和其他经营管理人员，须经人民法院决定，才能成为义务承担人。这项规定极不合理。一个企业的法定代表人，尤其是稍具规模企业的法定代表人，很难说清楚企业的财产状况、财务账册和其他资料。笔者在参与破产企业资产调查中发现：债务人曾购买第三方企业的一个房地产项目，第三方将公司印鉴、营业执照等交给债务人，

25、债务人以第三方名义进行开发、经营，并由第三方派出人员具体负责该项目的管理。要查清该项目的资产状况，非第三方派出人员配合不能完成。由此带来的问题是：此人既非债务人派出的经营管理人员，又非以债务人名义进行经营，管理人该如何向人民法院申请将其列为“有关人员”？从企业法人破产清算的实际出发，债务人的原法定代表人、财务负责人、项目经营管理人员均应列为法定义务人，无须由人民法院决定；对债务人开发项目中第三方公司的派出人员，管理人可以该项目由债务人开发为由，申请人民法院决定，将其列为有关人员名单之中，由其承担相关法定义务。（三）、关于债务人的有关人员应承担的法律责任。1、破产程序终结之前担任其他企业董事、监

26、事、高级管理人员应承担的法律责任。破产法第十五条第一款第五项规定：债务人的有关人员“不得新任其他企业的董事、监事、高级管理人员”；第一百二十五条第二款规定：“有前款规定情形的人员，自破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员”。任何一部法律，为了保证其能够得到正确实施，都带有某种强制性，如果违反，就必须承担相应的法律责任。但是，在破产法中，只有原则性要求，并无违反破产法相关规定而必须承担的法律责任。这样一种似是而非的规定，在企业法人破产清算法务实践中没有任何实际意义。因此，立法中应明确规定原破产企业董事、监事、高级管理人员应承担的法律责任，以示惩戒。2、违反忠实义务、勤

27、勉义务致使所在企业破产的，其董事、监事、高级管理人员不仅要承担民事责任，还应该承担刑事责任。破产法第一百二十五条第一款只规定了依法承担民事责任。如果破产企业的法定代表人或其他内部控制人伪造交易，转移公司财产，构成对公司财产的侵占，还应该追究其刑事责任。中华人民共和国民法通则第一百三十四条规定了承担民事责任的主要方式有：停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉等。在现有企业法人破产清算法务实践中，人民法院指定的管理人，一般由破产企业的上级主管单位推荐，其与破产企业有着千丝万缕的联系。笔者参加的企业法人破产清算，管理人的

28、主要负责人和工作人员，都来自该破产企业的上级主管单位，且管理人的负责人曾担任过破产企业的主要领导，即使该破产企业原董事、监事、或者高级管理人员违反了忠实义务和勤勉义务，致使所在企业破产，一般很难有人去追究他们的民事责任，更没有人去追究其刑事责任。因此，立法中应明确规定：“违反忠实义务、勤勉义务致使所在企业破产的，其董事、监事、高级管理人员应该依法承担民事责任或刑事责任”，并对责任追究、责任承担作出明确规定。3、债务人具有与刑法第一百六十二条规定相类似行为的，应依法追究其刑事责任。中华人民共和国刑法第一百六十二条规定：“公司、企业进行清算时，隐匿财产，对资产负债表或者财产清单作虚伪记载或者在未清偿债务前分配公司、企业财产，严重损害债权人或者其他人利益的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。”这是刑法规定的妨害清算罪。破产清算是企业清算的一种方式。当债务人具有与刑法第一百六十二条规定相类似行为的，依据破产法第一百二十八条的规定：“债务人的法定代表人和其他直接责任人员依法承担赔偿责任”；依据中华人民共和国刑法第一百六十二条的规定，却要“处五