村庄规划如何实现建设用地“减量规划”

1、村庄规划如何实现建设用地“减量规划”以广州市番禺区村庄规划为例谭国昭摘 要：2013年 10月，国土资源部起草了节约集约利用土地规定（草案）（征求意见稿） ，明确提出国家对新增建设用地实行总量控制， 下级土地利用总体规划确定的新增建设用地总量不得突破上级土地利用总 体规划确定的控制指标。城市建设将面临更为严格土地指标限制，而在广袤的农村地区， 村镇建设用地的使 用更是受到了国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划等多方面因素的制约。目前，广州市大部分 农村地区的实际建设用地已超出土地利用总体规划所规定的规模，如何在“无地可用”的情况下保持农村地 区的可持续发展，是本文重点研究的问题。本文以

2、广州市番禺区农村的实际情况出发，探索农村土地高效利 用的途径与方法，作为土地紧缺下村庄规划的一种模式。关键词： 村庄规划；减量规划；规划落地；腾挪置换；盘活存量1. 引 言十八大对农村土地改革提出了重要的举措， 明确要求 “优化国土空间开发格局， 要按照 人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则控制开发强度，调整空间结构，促进 生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给 农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。 ”在国家宏观政策要求下， 广州市自 2013 年陆续开展了 1142 条行政村村庄规划， 要求以 管理有序、服务完善、

3、环境优美、文明祥和、永续发展、用地集约、富有活力、特色鲜明为 目标，以规划为抓手，以政策为支持，以现代调查为基础，以村民参与和“三规合一”为主 要方法，完成村庄规划编制工作，制定和完善村庄规划“落地”的保障政策及实施机制，强 化规划引领作用， 建设具有岭南特色的 “美丽乡村” ，在 123 功能布局规划的指导下， 实现新 型城市化战略下城乡统筹发展，建设人民幸福生活的美好家园。历经半年时间， 通过全面系统的现状摸查得知， 村庄的发展面临的最大问题就是 “无地389 平方公里， 土地利用总体规划到可用”。当前广州市农村居民点现状建设用地规模总计约 2020年给出的规模为197平方公里，现状已超建

4、达192平方公里。番禺区现状农村居民点用 地面积47.97平方公里，土地利用总体规划到 2020年给出的规模为28.80平方公里，现状已 超建达19.17平方公里，可见番禺区农村居民点超建面积的情况更为严峻。因此，影响村庄规划落地的主要困难是土地规模的缺口，建设用地的紧缺，难以满足农村新的正常合理的发展述求。如何在用地指标紧缺的条件下，既能满足村庄的实际发展述求， 落实新增项目用地，同时又不能突破农村居民点建设用地规模，是本次村庄规划面临的主要 问题。2、当前村庄发展述求以及规划面临的困难2.1村庄整体经济发展单一，土地利用效率低，留用地急需落地番禺区大多数村的经济收入以物业出租为主，其中物业

5、出租又以工业厂房出租为主，经济发展较为单一，产业发展结构失调；根据现状摸查数据统计，番禺区2012年村均集体经济项目用地12.44公顷，村均集体经济收入 1181万元，单位用地产出率约为 94.94万元/公顷， 远低于广州市土地产出率 611万元/公顷（2010年），可见土地利用效率低。另外，大量征地 返还的村庄留用地规模目前只停留在数字上，没有具体落实到用地上， 严重制约村经济发展。2.2新增分户用地需求大，村民住宅新建、改建需求迫切统计到2020年，番禺区新增分户需求为 28671户，同时由于征地等原因产生了大量的 历史欠房户，两者总计需要新增用地 194.25公顷，新增需求大。另外，根据

6、本次现状摸查统 计，番禺区2013年村民住宅总数为 325905栋，其中，有宅基地使用权利证的住宅有173861栋，有证村民住宅占住宅总数的比例约53%约有一半的村民住宅未纳入规范管理，可见番禺区村民住宅违法建设形势较严峻。表1番禺区编制村庄规划的行政村新增分户及用地一览表镇（街）名称行政村（个）新增分户、历史欠房户村留用地规模（公顷）规模（公顷）备注说明（新增分户 数、历史欠房户数）新造镇10.5190.000.00石壁街31.94319.009.50大石镇1411.111789.0022.08东环街814.281915.005.21南村镇57.92119.0012.59钟村镇21.7529

7、5.0018.65市桥街75.22913.000.00石碁镇1730.525108.0030.47石楼镇2129.104549.0019.75洛浦街611.261520.0019.17沙头街87.951154.007.26大龙街1218.443345.0032.31沙湾镇1221.992841.0028.44化龙镇1228.394009.0016.61桥南街13.87705.000.00合计126194.2528671.00222.042.3现状建设用地规模已超出规模根据现状摸查统计，参与本次村庄规划编制的番禺区129条行政村域范围内村庄建设用地为6451.27公顷，而现行土地利用总体规划（三

8、规合一三上成果）的用地规模只有6239.69公顷，现状建设用地规模已超过2020年的土规规模211.58公顷。图1 2012年番禺区农村居民点分布图图2 番禺区村庄建设用地与“三规合一”叠合分析图2.4农村人均建设用地与人均居住用地指标超标根据本次现状摸查统计，农村户均住宅基底面积128.39平方米，户均住宅建筑面积308.13平方米，均超出了广州市城乡规划技术规定（试行）中规定的住宅建筑基底面积80平方米，建筑面积280平方米的标准。人均农村居民点用地 120平方米，人均住宅建筑面 积117.21平方米，超出了建设部政策研究中心“全面建设小康社会居住目标研究”课题组对到2020年全面小康社会

9、居住目标确定的人均建筑面积为40平方米标准。表2番禺区各镇（街）村民住宅情况统计表镇（街）村民住宅 总数（栋）户均住宅基底面 积（平方米）人均住宅建 筑面积（平方 米）村民住宅 平均层数（层）泥砖房（栋）有宅基地使用 权权利证户数 （栋）市桥街8981123.59133.24335418洛浦街22229189.49178.652.108426钟村街14272109.3490.122.340-大龙街32042117.22290.912.17015312大石街28413153204309092东环街162368575309741桥南街1162360303.5058115沙头街1328080402.

10、11036320石壁街1880616912420-小谷围80802032化龙镇26039105951.6014061新造镇9086148.55108.11.80-南村镇275021091101.4837673990沙湾镇29755100303029160石碁镇34254221.36148.361.6866512194石楼镇2856869.4157.3330-全区325905128.39117.212.4125381738613、本次村庄规划重点解决的内容城乡统筹是中国新世纪以来发展主线之一，2010年中央一号文件，把加大统筹城乡发展力度作为重要主题，提出了统筹城乡发展

11、的新要求，并第一次明确了城乡统筹的概念。至 此，我国新世纪以来公布的 7个一号文件，始终贯彻着城乡统筹这一主线，基本思想在于缩 小城乡差距，提高农民收入水平和农村经济社会发展水平，体现了我国对城乡统筹的认识逐 步深入的过程。作为城乡中的“乡”，一直以来是作为“城”的无偿服务者、供给者，城市不断的扩张 直接导致乡村规模的不断萎缩，传统意义上的农村形态在番禺已经发生了改变，大面积集中 的农田已逐渐消退，农业生产已不是最主要的生产方式，取而代之的是城镇化的建设，高层 小区住宅、工厂、商业办公楼已逐步进入农村的范围内。传统意义上的集体用地被划分成若 干个片区，以村为主导的用于生产、生活的用地不断被城市

12、建设的需求所蚕食，村庄的发展 出路在哪里，如何协调村庄发展与城市发展的关系？是当前村庄规划编制中迫切需要解决的 重要问题。因此本轮番禺区村庄规划提出两个重点：其一是在 “无地可用”的前提条件下，盘活 农村现有建设用地存量，激活和释放土地潜力，通过多种方法解决新增建设用地需求（包括 落实用于提升村庄经济收入的留用地落地，以及新增分户、历史欠房户新增住宅用地需求） ； 其二是针对现状建设用地超建的问题，如何从不同时期提出规划应对的策略，以减少和缓和 目前土地利用所存在的问题和矛盾。4、通过腾挪置换，调整规划建设用地布局，落实村庄新增建设用地 需求依据土地利用总体规划， 将拟腾挪置换的非建设用地用作

13、村镇建设的建设用地 （以下简 称“调入地块” ）和拟腾挪置换的建设用地恢复为非建设用地（以下简称“调出地块” ），共同 构成建设用地腾挪置换，通过建设用地腾挪置换，实现耕地面积有增加、质量有提高、建设 用地布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动。4.1 基本原则腾挪遵循必须遵循以下基本原则，包括（1）建设用地腾挪置换不得涉及土规确定的基本农田；（2）各个村庄的规划管理范围内，土规中基本农田范围以外非建设用地可与建设用地 位置置换，置换后建设用地面积不得增加；（3）鼓励将生态廊道、道路防护绿带、滨水绿带、生态环境保护、防洪泄洪等规划控 制区域内的建设用地置换为非建设用地；（4）生态廊道、道

14、路防护绿带、滨水绿带、生态环境保护、防洪泄洪等规划控制区域 内的非建设用地不得置换为建设用地；（5）道路用地不得置换为其他用地；（6）城乡规划中面积大于5000m2的公共绿地在土规中可定义为非建设用地；（ 7）腾挪置换后，调出地块需与原非建设用地连片，连片面积应不少于2 公顷，否则被置换地块的用地面积应不少于 2 公顷；（8）涉及“三旧改造”、政府储备用地的，不得用于腾挪。4.2落实“固化现状”的3条界线，确保用地腾挪的可行性 村庄现状建设用地边界线固化村域内的现状建设用地面积和范围，即建议村庄内一切的建设安排（除特殊项目） 需在线内范围安排，防止建设用地无序蔓延和保护农耕地。 旧村现状住宅边

15、界线固化旧村现状住宅建设用地面积和范围，即建议旧村内的一切住宅建设安排（特别是涉及已有或已批村民宅基地进行单家独栋住宅建设）需在固化线内安排，固化线外的新增村民 住宅建设项目将一律通过集中建设“公寓式住宅”解决，防止旧村范围的无序蔓延，鼓励通 过“上楼”形式统一解决居住需求。同时，旧村固化线的划定，尊重了村庄建设现状，对应了日后实行“乡村规划建设许可证” 制度的范围，解决旧村村民住宅建设管理合法化的问题。图3石二村村庄固化界线现状图 土规2020年建设用地界线 固化土规2020年建设用地规模和范围，即通过现状与土规的对比，明晰现状符合或不符合土规的建设用地图斑，是进行建设用地腾挪置换的前提。4

16、.3叠加固化界线，对符合基本原则的几类规划建设用地进行腾挪置换以土规固化线的内容作为基础，通过与现状建设用地固化线、旧村固化线的叠加寻找可腾挪置换的用地，实行建设用地图斑的调入、调出，争取落实新增重点项目。(1)村庄现状建设用地边界线以外的规划建设用地该类用地一般位于现状建设用地与非建设用地之间，其特点是分布相对零散， 地块用地规模较小，现状未利用且难以进行新的建设。规划将村域内零散分布的该类用地进行整合并重新选址，用于落实新增建设用地的需求。(2)村庄现状建设用地边界线以内的规划建设用地该类用地主要为村域内大面积绿地、广场等现状没有建筑的用地，其特点是用地位于旧村现状住宅边界线以外，不涉及新

17、建、改建住宅用地。规划在该类用地范围上不新增建设,并将建设用地指标进行腾挪置换。图4石二村用地腾挪规划图：1 1 三|瞅靭1E.I I附谅恤 m mm辰理称題状（航拍圈注规全債螯紂知年土现III.称題状（航拍圈注规全債螯紂知年土现3®状为工业Pflifc土規申为理设用览称題状（航拍圈注规全債螯紂知年土现称題状（航拍圈注规全債螯紂知年土现祜城舸环制境车31 科I 山 42hiJ !-亠；首*的豆杓囲两博i两承2-55hc弧!状再IK性用琏控规申为世土険中为鶴血工丁用堆观秋为空雜土規中为童说用地称題状（航拍圈注规全債螯紂知年土现新水轨抖墓孫大北L両按0.了加检眾中沖道朮用堆土规申为谡用地

18、称題状（航拍圈注规全債螯紂知年土现斬水ttHW水轨帀场东曲赴.a0.15hi理状為空離揑躍申九曲JEH用地土垠中内谡用地称題状（航拍圈注规全債螯紂知年土现称題状（航拍圈注规全債螯紂知年土现图5石二村用地腾挪地块示意5、通过其他方式满足新增用地需求，并提升土地使用效率5.1通过利用已有土规规模的现状空地的方式通过固化界线进行叠加后，检索有土规建设用地指标而现状未进行建设的用地，如该部分用地与村庄发展方向一致，符合发展需求的，则可直接将新增建设用地选址在该类用地上。 规划应注重与控规相衔接，落实控规道路控制、设施配套、建设强度等要求。5.2通过盘活空心村、低效用地再利用的方式部分村庄存在空心村的情

19、况，建筑质量较差，居住条件也较差。规划对该类用地进行改 造，将新增建设用地选址在该类用地上，并将拆除的住户按相应比例在原址进行安置。5.3通过增加用地兼容性，提升容积率的方式部分村庄的集体用地范围内已基本建成，用于落实新增建设用地的范围较小，难以满足 新增总量。规划拟对该类用地增加用地兼容性，通过混合用地的方式兼顾住宅、公共服务设 施。同时，由于用地总量不足，以不突破控规的容积率上限为原则，根据实际情况适当提高 容积率，满足总建筑面积的需求。6、通过镇街、区层面统筹解决新增用地缺口全区参与村庄规划编制的 129 个行政村，新增村庄建设用地需求为 687.07 公顷，通过 用地腾挪置换，解决 1

20、69.60 公顷，占总需求 24.68%；通过利用已有土规规模的现状空地拟 解决的用地需求规模 351.78 公顷，占总需求 51.20%；通过现状改造等方式拟解决的用地需 求规模 66.88 公顷，占总需求 9.73%。通过以上方式共解决新增用地需求 588.26 公顷，占总 需求 85.62%，仍存在 98.81 公顷的缺口， 占总需求 14.38%。缺口用地无法在村集体用地范围 内解决，规划通过镇街、区层面统筹解决。在镇街层面，推行“一镇一社区”的方式，对于原村庄没有用地规模、难以建设新村解 决新增分户的村，以所在镇街为主体统一建设农村住宅社区，解决新增入户需求问题。建设 标准为按照用地

21、容积率 2.8 ,户均住宅面积160 m2,公建配套按住宅总面积 11%选址建议从 四方面考虑，包括利用政府储备地、利用国有用地、利用经济留用地、利用三旧改造。但同 时需要协调两方面的问题，包括须明确建设控制标准，用地容积率及户均住宅面积；须区政 府配套出台关于此类项目的用地、资金、报建、产权登记等方面的实施细则，使规划具有可 实施性。7、现状建设用地超建部分解决思路广州市各区正开展新一轮的功能片区土地利用规划修编工作，通过对发改部门的发展规划、建设部门的城乡规划以及国土部门的土地利用规划进行整合，力图增强土地利用规划的 科学性和可操作性，切实发挥土地利用规划的作用，加强土地管理具有重要意义。然而对于 村庄现状规模与土规规模的