制度逆向安排引致的城乡收入差距及其调整(一)

1、制度逆向安排引致的城乡收入差距及其调整 一内容提要我国城乡收入差距有进一步扩大的趋势。究其原因，是我国 的经济资源分配制度、交换制度、再分配制度等与缩小城乡收入差距 的目标还不相适应。制度的逆向安排，成为我国城乡收入差距扩大的 深层次原因。要缩小城乡收入差距，须打破这一逆向制度安排，重点 开展有利于农村劳动力转移的中小企业，进一步提高农民的话语权。 关键词制度，逆向安排，城乡收入差距，话语权 依据?中国统计年鉴?的数据计算， 1978 年我国城市居民家庭人均可 支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比为 2.51，1983 年降至 1.82， 此后，城乡居民收入之间的差距总体上呈现出持续扩大的趋势

2、， 1992 年到达 2.58，超过了 1978年，2002 年到达了 3.10，突破了 3 倍，2003 年到达了 3.23 倍。如果考虑到城乡居民数据中的不可比因素，以及平 均数对实际收入差距的掩盖作用，目前我国城乡居民之间的实际收入 差距，要大于上述数据显示的结果。理论研究和兴旺国家的经验说明，在经济开展过程中尤其是在工业化 初期，会出现城乡收入差距的扩大，并且城乡居民之间的收入差距也 会随着经济的进一步开展和国家再分配政策的调节而得到控制。但在 我国，这种状况表现得不太明显。对于我国城乡收入差距较大的原因，学者们进行了多方面的探讨，政 府也为缩小城乡之间的收入差距作出了巨大的努力。 尤

3、其是进入 21 世 纪后，为提高农民收入，缩小城乡收入差距，政府采取了强有力的措 施，农民也获得了实惠。但随着缩小城乡收入差距政策的不断推出， 力度不断加大，政府旨在缩小城乡收入差距的政策并没有取得预期的 效果，这说明，我国的城乡收入差距有可能还存在某些分配政策难以 解决的深层次原因。这个深层原因就是影响城乡居民收入水平的相关 制度安排。在解决城乡收入差距方面，兴旺国家一个成功的经验是通 过一系列制度设计，使处于弱势地位的农村、农民在经济开展上得到 支持，在交换中受到保护，在再分配中受到照顾。由于这些制度安排 与缩小城乡收入差距的目标相一致，这一系列制度安排和其他的相关 政策措施，在缩小城乡收

4、入差距上发挥了显著作用。我国也有一系列 与城乡居民收入相关的制度安排，但这些制度安排与缩小城乡收入差 距的目标还不相适应，制度的逆向安排不仅导致我国城乡收入差距扩 大，并且造成旨在缩小城乡收入差距的分配政策效果不明显。 一、影响城乡居民收入水平的制度安排 影响城乡居民收入水平的制度可以分为三个层次： 经济资源分配制度、 交换制度、再分配制度。一 影响城乡居民收入水平的经济资源分配制度、 交换制度、再分配制 度 从根本上说，城乡之间的收入差距是由城乡之间在经济增长、经济发 展上的不一致造成的，而城乡的经济增长；经济开展与它们面临的基 础设施条件、拥有的人力资源、可获得的开展资金等经济资源密切相

5、关。从这种意义上说，经济资源分配制度是决定城乡居民收入水平的 最根底制度，收入水平的差距，说到底是拥有的经济资源的差距，城 乡在经济资源分配上的不平等是城乡收入差距的最根本原因。经济资源分配制度主要包括根底设施的供应制度、公共产品如教育的 供应制度、资金的供应制度等。这类制度安排的目的是实现城乡经济 的协调稳定开展，使城乡具有均等的开展时机。在工业化和城市化过 程中，农村、农业处于相对弱势地位，农村、农业在经济资源利用效 率上与城市和工业存在差异是肯定的，在资源的争夺中，农村处于不 利地位，如果在形式上平等地安排上述制度，农村和农业的开展速度 将大大慢于城市和工业，导致城乡居民在初次分配领域收

6、入差距的过 分悬殊，增大再分配调节的难度。因而，为了使城乡居民能够尽量公 平地分享工业化、城市化的成果，要求在进行上述制度设计时，实行 某种偏向农村的制度安排，使城乡居民在分享经济增长成果的起点上 保持相对公平，使农村、农民获得最起码的与城市、市民在经济开展 上的竞争力。城乡之间的交换关系也是影响城乡居民收入水平的重要制度安排。不 同的人交换能力不同，不同的商品在市场上的地位不同，即使拥有相 同的经济资源和生产能力，通过市场交换获得的收入也往往不同，因 为，在市场交换中会发生财富的转移。在此把在交换领域产生的收入 差距放在第二个层次。农业的弱质性、农民的分散性等决定了在城乡交换关系中，农业、农

7、 民处于弱势地位。城乡居民因为在市场竞争中的地位不同， 在 平等的 自由交换的城乡交换关系下，发生的通常是不利于农民的交换。要使 农业、农民的利益不因为 “平等的 市场交换而受到较大损害， 就要求在 进行城乡交换制度设计时，充分考虑到农业、农民在城乡竞争、城乡 交换中所处的相对劣势地位，实行适度的保护农业和农民的价格制度 安排，以防止因城乡之间的交换扩大城乡收入差距。在经济资源分配制度和城乡交换关系上实行偏向农村的制度安排，是 为了实现在初次分配中把城乡收入差距控制在一定范围内，为再分配 政策的实施和效果的发挥创造条件。通过生产和市场交换形成的城乡居民收入是初次分配的收入，初次分 配导致的收入

8、差异需要通过再分配制度调节，因此，在影响城乡收入 水平的三个层次的制度中，再分配制度是最后的环节，再分配制度调 节的方向、力度取决于初次分配的状况，通过再分配制度调节形成的 收入差距是最终的差距。调节城乡收入差距的再分配制度，其目的是纠正初次分配造成的不公 平。面向社会全体人员的公共医疗卫生制度、对低收入者的社会保障 制度、政府间的转移支付制度等都具有再分配的功能。实现社会公平 是再分配制度的主要目标，只有向低收入人群、向低收入地区倾斜的 再分配制度才符合再分配制度本身的要求。就城市和农村而言，农村 是低收入地区，就农民和市民而言，农民是低收入人群，因而，合理 的再分配制度一定是使农民得到 “

9、净补贴 的再分配制度。 二兴旺国家向农民倾斜的制度安排实行适度向农村、农民倾斜的制度安排是实现社会公平的要求。已经 实行工业化的国家，在上述制度安排时，根本表达了这一原那么。 在经济资源分配制度的安排上，兴旺国家普遍实施了向农业、农村倾 斜的政策。从1973年开始，挪威政府实施向农业部门倾斜的投资政策。 1977-1985年，每年向农业投资维持在 79 亿-93亿克朗，而向其他产业 的总投资仅 20 亿-40亿克朗。韩国是后发国家实施工业化成功的典范， 在经济开展中也曾出现了工农、城乡开展严重失调问题。为解决这一 问题，韩国政府在财政预算中大幅度增加了对农村开发费用的投资。 1971-1978

10、年财政预算中，农村开发费用增加 7.8 倍，中央和地方财政 投资合计增加 82 倍，为增加农民收入创造良好的环境。 在城乡交换制度安排上，兴旺国家普遍通过建立价格支持制度和收入 支付制度等稳定和提高农民收入。 在价格支持方面，美国 1933 年的?农 业调整法?提出了支持价格政策， 1973 年出台的目标价格以及 1996 年依据?联邦农业完善与改革法? 对价格和收入支持政策进行了调整。 政策的重点始终是调控农产品价格，稳定和提高农民收入。欧盟的前 身欧共体1962年制定并实施共同农业政策，直到1992年基于 WTO农 业协议才对共同农业政策进行改革。在 30 年的时间内，由目标价格、 门槛价

11、格和干预价格等手段构成了价格支持体系，一方面在欧盟内部 确保了农民出售农产品能获得稳定的价格收入，另一方面也抵御了欧 盟外部农产品的竞争压力。在 WTO农业协议框架下，大多数兴旺国家 又将对农民的支持和保护政策的重点转向了收入支付。 欧盟 1992年开 始将对农业的价格支持调整为直接收入补贴，目标就是对因目标价格 降低所减少的农民收入，通过直接补贴方式予以弥补。韩国自 1998 年 起，主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支 付等 3 种形式对农民直接补贴。各国在工业化过程中为增加农民收入，平抑城乡收入差距实施了倾向 于农村的制度安排，对农业和农民予以高度重视。二、逆向制度安

12、排及其对城乡收入差距的影响 我国与城乡收入差距相关的制度安排大多形成于 20 世纪 50 年代，改 革开放后，尤其是 20世纪 90年代以来，我国为了平抑城乡收入差距， 对 20 世纪 50 年代形成的制度安排作出了一定的调整，但这种制度安 排的整体框架并没有从根本上被打破。与其他国家主要通过照顾弱者 以平抑城乡收入差距的制度安排相比，我国制度安排对农村的倾斜不 足，其结果是扩大了城乡收入差距。这种与缩小城乡收入差距的目标 不相适应的制度安排可称为逆向制度安排。一经济资源分配制度在城乡之间的逆向安排 在此从国家对城乡根底设施的投资规模、根底教育资源的分配和资金 在城乡之间的流动等三个方面分析我

13、国的经济资源在城乡之间的分配 状况。我国根本建设投资与固定资产投资在城乡之间差距较大。长期以来， 农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中 的比例，前者仅仅是后者的 1213，与农业在国民经济中的地位与 作用不相称。 p1 根据?中国农业统计年鉴?和?中国统计年鉴?的数 据，作为一个农业人口占绝大多数的国家，我国农业支出占国家财政 支出的比重在多数年份缺乏 10%，并且存在下降趋势。在改革开放前 和改革开放初期，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重呈不规 那么变化，最高的年份为 13.4%1978年 ，最低的年份仅为 5.1%1952年。 20 世纪 80 年代中期以来，

14、国家财政用于农业的支出占财政支出的比重 相对稳定，最高的年份为 10.7%1998年，最低的年份为 7.1%2003年。 令人担忧的是，国家财政用于农业的支出占财政支出、的比重不仅持 续偏低，且进入 21 世纪后，又出现了下降的趋势。 1985-2004 年间， 国家财政用于农业的支出占财政支出的比重低于 8%的年份共有 5 年， 包括 2000-2003年连续 4 年。 国家财政在根本建设投资与固定资产投资上存在的城乡差异，不仅造 成了城乡居民在生活环境、享受的公共效劳等生活水平上的差异，也 使城乡居民拥有完全不同的开展时机和开展环境。 在工业化的进程中， 农村和农业无论是自我积累、自我开展

15、能力，还是吸引和消化外来资 金能力，以及适应外部环境变化的能力，都远不如城市和工业。正因 如此，全球绝大多数国家均实行了向农村、农业、农民倾斜的政策。 但我国在全社会共同创造的经济资源使用上，城市居民却比农村居民 拥有更多的时机和使用权。 教育是最重要的人力投资，也是农民能够获取较高收入的根本保障。 我国根底教育的资源分配制度有两个特点，即多元化的投资体制和 “地 方负责、分级管理 的体制。这一制度安排有助于多方筹集资金、激发 地方政府投资教育的积极性，改善教育供应缺乏的状况。但这一制度 安排在我国财政体制存在横向不平衡和纵向不平衡的情况下，也暴露 了一些问题，如由于预算内拨款的数量取决于当地

16、的经济开展水平， 导致农村县区生均预算内教育事业性经费支出远低于城市市区。 2003 年，直辖市市区、城市市区、农村县区的小学、初中、高中的生均预 算内教育事业性经费分别为 3844.22 元、 3785.85 元、 4736051 元； 1337.08元、1527.91元、1874.76 元；1040.97 元、1100.52 元、1335.63 元。越是县、乡两级财力薄弱、根底教育预算内经费供应匮乏的农村 地区，通过其他渠道筹集资金的难度越大，最终导致中小学的教育经 费被转嫁到农村居民身上，使一些农村孩子因学费而辍学。 在工业化和城市化的过程中，存在着资金从农村流向城市、从农业流 向非农产

17、业的趋势， 资金的这种流动趋向于扩大城乡居民的收入差距。 为了缩小城乡收入差距，就要求金融制度的安排应有助于防止农村资 金的外流。但我国的金融制度没有充分考虑农业、农村在吸引资金方 面的先天缺乏， 金融制度安排不仅没有起到限制农村资金外流的作用， 反而对农村资金的外流起了助推作用。 1988 年以来，农业银行、建设 银行、工商银行以及中国银行共撤并 3.1 万个县及以下机构， 上收了贷 款权限。同时，商业银行信贷业务重点转向城市，对农村的放贷也限 于大型根底设施，国债配套资金和生态建设等大型工程，对农户的农 业生产和中小企业的金融效劳处于萎缩状态，造成农村资金通过商业 银行外流较为严重。邮政储蓄利用网点多、深入乡村