完善我国财政转移支付制度的讨论(一)

1、完善我国财政转移支付制度的讨论 一摘要：我国现行的财政转移支付制度存在很多弊端，不能起到调整地 区间差距、均衡地区间根本公共产品和根本设施建设均等化的作用， 这与统筹开展的目标背离。因此，有必要对之进行改革，标准纵向转 移、建立横向转移，并强化转移支付资金的管理。关键词：财政转移支付制度；分税制；纵向转移；横向转移一、财政转移支付的内涵我国现行的政府间财政转移支付制度是在 1994 年实行的分税制财政体 制根底上建立起来的，它由四种转移支付的形式构成：一是过渡期财 政转移支付，其核心是地区收支均衡模式，该方法通过测算各地标准 收入和标准支出，决定财政资金分配。二是税收返还，返还额以 1993

2、年的税收收入为基数逐年递增， 具体测算方法是，以 1993 年为基期年， 对按照分税制规定中央从地方净上划的收入总额消费税 +75%的增值 税-中央下划收入，如数返还地方； 1994年以后，税收返还在 1993 年 基数上逐年递增，递增率按当年增值税和消费税平均增长率的30%确定。三是专项补助，主要用于特大自然灾害救济费以及不兴旺地区的 开展资金等。四是原体制补助和上解，中央政府财政部对局部省、自 治区实行定额补助，与此同时局部省市向中央按照一定的比例上解。 转移支付的实质是一种补助，具有矫正均衡功能。在分税制财政体制 下，转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均 等化公共产品

3、、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是 对乡镇政府而言，要完全担负起乡村公共产品供应的任务，上级财政 的转移支付便如 雪中送炭。要到达转移支付制度促进地区间根本公共 产品和根本设施建设均等化的根本目标，就要求对各地区的财政能力 和财政需要之间的差距进行调整。二、我国现行转移支付的弊端我国现行的财政转移支付制度，仍是一种过渡性的制度，带有较深的 旧体制的烙印。在当前的转移支付体系中，税收返还占据最大的份额， 但我国税收返还计算方法不尽合理，税收返还额确实定明显是以成认 各地区政府既得利益为特征的，采用的是基数法，这种基数法有利于 调动高财政收入地区的积极性，但是却固化了财政包干制下所形

4、成的 财力不均问题，容易导致 富者越富、穷者越穷的马太效应。按照这个 返还标准，东部兴旺地区得到了较多的税收返还，中西部不兴旺地区 那么返还较少，从而造成了地区间财力分配差距的扩大，转移支付的平 衡功能被削弱了，不兴旺地区从省级一定程度上将财政困难向下层层 转嫁，到乡镇一级那么无法再转嫁，只好成为改革后果的最终承受者。 此外，现行转移支付主要只表达在中央对省级政府的资金划拨，省以 下地方政府的相关制度几乎没有建立起来，这也使转移支付制度在缩 小政府间财力差距上的作用受到限制。从这两个角度看，转移支付制 度的不完善，也是造成我国乡镇财政困难的重要原因。与分税制改革前相比，均衡性转移支付从无到有，

5、比重不断提高，显 示中央财政的均衡性调控能力不断增强。但是，与公共产品均等化的 根本目标相比，均衡性转移支付的标准性程度和比重仍然偏低，从省 以下地方基层财政来看，大多数还缺乏标准、透明的转移支付方法， 相当一局部转移支付是通过纵向单一的专项补助形式进行的，专项转 移支付比重较大。 2000 年全国县级财政获得的上级财政转移支付 1181 亿元中，专项转移支付达 566 亿元，占 48%.虽然根据国际经验，专项 转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作 用、引导地方合理配置资源、推动地方经济开展等方面，具有使用方 向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划

6、 分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥。而 补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理标准的测算标准为依据， 拨款的随意性随时都在发生，最终导致一些县乡政府将过多的精力用 于跑关系要钱方面，依赖补助过日子。而另一些地方县乡政府那么由于 转移支付不公平，挖潜增收勤俭理财的积极性受到挫伤，从而使得县 乡财政困难状况不断加剧。而且，有限的转移支付资金还存在不到位和使用浪费现象。我国有五 级政府，从政府职能上看中央和省级政府具有收入再分配职能，而中 央与省级政府的收入再分配又无法直接针对乡镇财政进行，财力分配 权与转移支付权都高高在上，这就使得基层财政既无法从财政体制本 身的财力分配

7、上获取足够多的收入，也无法通过转移支付制度获取足 够多的收入。在多级政府的情况下，即使中央或省级政府有足够多的 转移支付规模，在各级政府 “财政自利 的影响下，也会造成更多的收入 “渗漏 ，资金往往在下拨过程中受到肢解。一笔专项资金拨下来之后， 省、市、县各级政府都要成立专门的机构来主持资金的运作，还要配 备专门人员、办公地点、交通工具和办公设备，结果最终到达乡镇政 府的资金所剩无几的地步。一些财政困难的乡镇政府，为了保证公务 员的开支和政府的其他支出需要，挪用专项资金的现象比拟多，从而 使资金的性质和用途发生变化。据调查， 1997-1999 年上半年，中央和 地方各级政府向全国 592 个

8、贫困县投入的总共 488 亿扶贫资金中，竟 有 4343 亿元的资金被不法挤占挪用。 6 纵观世界市场经济兴旺国家，对转移支付资金的管理都有一套比拟完 善的法律、法规，例如，美国对转移支付中的政府支出责任、收入划 分、转移支付规模、结算方法、甚至计算转移支付的一些技术性比例 等等都用法律形式明确规定。而我国对几千亿转移支付资金的管理， 却只有一个由财政部制定的行政色彩非常浓厚的部门规章性质的?过 渡期财政转移支付方法? ，缺乏科学确定转移支付的规定，支付的自由 性和随意性非常大。三、完善我国财政转移支付制度的建议 在转移支付的目标选择上，要因支付对象的不同和经济社会开展阶段 的不同选择不同的政策目标。从现实情况看，当前时期，我国建立规 范科学的转移支付制度的目标， 应以纵向平衡为主并与均等化相结合。 中央对地方特别是对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补主体税收 收入缺乏以提供根本公共产品时的财政收支缺口，而且要保证不同经 济开展水平县乡和不同收入阶层在享受根本公共产品方面到达均等。 在税制结构没有大的变动的情况下，仅靠乡镇政府自身，