实施国有资本经营预算要解决的几个关键问题

1、实施国有资本经营预算要解决的几个关键问题文宗瑜随着“资产资本化”和“资本社会化”的“两化”进程推进，国有企业及国有资产通过产权交易市场尤其证券市场实现了价值重新估值，各级政府层面归国家所有的国有资产额急剧放大。为了更好地发挥国有资本在市场经济条件下的作用，要求实施国有资本经营预算。国务院已经正式颁布关于试行国有资本经营预算的意见（国发200726号），意味着国有资本经营预算的开始实施。但是，由于多年来所形成的国有资产管理的思维定势、传统观念、习惯做法，各级政府及财政国资部门在国有资本经营预算管理工作中面临着许多问题，其中的关键问题解决不好，极容易使国有资本经营预算管理工作走入误区，多走弯路。因

2、此，只有打破国有资产保值增值的思维定势，转变片面追求国有资产保值增值的行为方式，站在政治经济社会体制全面改革及体制转型的高度，才能解决国有资本经营预算的关键问题，搞好国有资本经营预算管理工作。一、 国有资本经营预算的作用定位从国有资产管理到国有资本经营，再到国有资本经营预算，要求区分国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。国有资本在宏观层面的作用及具体要求应定位于发挥政府宏观调控的作用，尤其是中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大的“两大”国家，国有资本的宏观调控作用有利于全社会资源配置效率的提高，有利于解决中国改革攻坚阶段的深层次社会问题；国有资本在微观层次的作用及具体要求，应定位

3、于追求国有资产的保值增值，引导并强调国有企业及国有控股公司提高竞争力，尽力实现股东利益最大化。长期以来，国有资产管理的误区，表现为混淆了国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求，从而导致了国有资本的宏观调控作用的弱化。因此，国有资本经营预算要定位于发挥政府宏观调控作用。国有资产数额最大与国有经济比重最大的中国经济现状，以及自然资源稀缺与劳动资源过剩的中国国情，要求进行政府宏观调控手段的创新，探索金融、税收、财政等手段以外的新手段。国有资本经营预算作为政府宏观调控的一种衍生手段，能够更好地具体解决中国改革攻坚阶段的一些深层次社会经济问题。把国有资本经营预算定义为政府宏观调控的一种衍生手段，是

4、为了强化国有资本在宏观层面的作用，提升国有资本在宏观层面的具体要求。与国有资本微观层次保值增值的作用及具体要求相比，在宏观层面，国有资本要服务于构建和谐社会的目标和服务于公共财政职能的发挥。第一，国有资本应服务于构建和谐社会的目标。构建和谐社会的目标，要坚持以人为本，把广大人民的根本利益作为各项改革的出发点与落脚点。因此，必须重新思考与定位国有资本的作用，国有资本要在解决改革的深层次社会经济问题、维护社会稳定方面发挥作用，国有资本经营预算管理尤其是国有资本变现预算，可以把国有资本支持构建和谐社会的作用具体化、计划化;尤其是5 10年的国有资本中长期变现预算，即可以让政府知道有多少国有资本用来支

5、付政治经济社会体制全面改革的成本，也可以让社会公众在安居乐业中感受到国有资本作用的充分发挥。第二，国有资本应服务于公共财政职能的发挥。制定和实施公共财政政策，强化公共财政职能，必然会加大公共财政支出。多年来，财政一直在为经济体制改革支付成本，和谐社会的构建要求实行政治经济社会体制的全面改革，财政还要支付更大的成本。可以说，离开了财政对改革成本的支付，改革就无法推进和深入。财政为支持改革而支付成本的逐渐加大，必然会形成较大的公共财政缺口。公共财政缺口，既要通过财政收入增长来消化一部分，还要通过国有资本变现弥补一部分。用国有资本弥补部分公共财政缺口，可以有效及时防范公共财政风险。二、 国有资本经营

6、预算与公共财政预算的关系处理国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段难以独立发挥作用。在处理国有资本经营预算和公共财政预算关系时，要始终以构建公共财政预算为主导的独立与统一相结合的政府预算体系为目标，把国有资本经营预算作为公共财政预算的附加预算。这既有利于维护政府预算的统一性，又能够保证国有资本发挥比保值增值更大的作用。按照预算管理的收支对应原则和经济体制改革的指导思想，国有资本经营预算收入的一部分应该用于弥补公共财政预算的缺口，维持政府预算的平衡。以部分国有资本经营预算收入弥补公共财政缺口符合市场化改革方向。市场取向的经济体制改革客观上要求市场在经济发展和资源配置中发挥基础性作用，国有资本

7、除继续保持并加强在自然垄断行业、支柱产业和关系国计民生的重要产业中的主导地位，从而提高对国民经济的控制力之外，应该有计划、有步骤地从竞争领域中逐步退出，为民营经济的发展腾出空间。政府应该更加专注于为经济发展提供和谐的社会环境和有利的国际环境。这种改革的总体思路体现在公共财政预算和国有资本经营预算的关系上，一方面要通过把竞争性领域的国有资本进行变现的方式调整国有资本布局，变现收益作为国有资本经营预算收入；另一方面要把国有资本经营预算收入的一部分通过政府预算体系内的资金流通渠道转移到公共财政预算，从而最终完成国有资本从竞争性领域向公共产品领域的战略性转移。国有资本宏观层面作用的发挥，国有资本经营预

8、算的目标定位，决定了国有资本经营预算不可能独立于公共财政预算之外，国有资本经营预算应该能够支持公共财政职能的充分履行。从市场经济发展所要求的政府预算体系构建看，国有资本经营预算不可能独立编制及独立审批，要作为公共财政预算的附加预算提交人大审批。应着眼于公共财政预算、社保基金预算、国有资本经营预算的统一与平衡，来界定及处理国有资本经营预算与公共财政预算的关系。因此，在国有资本经营预算支出安排中，要保证一部分支出用作社保基金缺口、公共财政缺口的“双缺口”弥补，当然，当务之急是要优先实现对社保基金缺口的弥补。三、“双预算支出科目”的调整及对接国有资本经营预算在试点阶段具有较大的独立性，但是从长远发展

9、的要求看，必须纳入政府预算体系，实现与公共财政预算、社保基金预算的对接。在这种对接中，主要是预算科目的对接。在公共财政预算支出科目、国有资本经营预算支出科目中，存在着一些相同的科目，无论是从这次国务院所颁布的指导意见看，还是政治经济社会体制全面改革的要求看，都应逐渐对“双预算支出”中的相同科目进行调整及对接。着眼于国有资本经营预算管理工作的稳步推进，这些相同支出科目的调整及对接按以下思路操作。第一，在试点期或过渡期可允许两个预算支出中存在相同科目。改革开放以来，公共财政一直承担着改革成本尤其是国企改制成本支付、大型企业发展及产业升级扶植等方面的职能；与此相对应，公共财政预算支出的构成中也设置了

10、相关科目。从当前国有资本经营预算支出的构成看，也有关于国企改制成本、大型国企发展及产业竞争力扶植的相关科目。在国有资本经营预算的起步阶段，国有资本经营预算编制与公共财政预算编制的周期存在差异，除此以外，国有资本经营预算不允许赤字预算，坚持以收定支的原则，因此，双预算支出中的相同科目难以调整及对接。但是，各级政府及财政国资部门应明确国有资本经营预算的试点期或过渡期（以3个预算年度为宜），在试点期或过渡期结束，进行相同科目的调整及对接。第二，双预算支出中相同科目调整可以从各有侧重为起点。由于中国已进入到政治经济社会体制全面改革新阶段，改革深化中会出现许多新问题，这就要求公共财政预算支出、国有资本经

11、营预算支出的相关科目应各有侧重，分别关注并着眼解决不同的问题，例如关于国有企业改制成本、大型国企竞争力扶植的相关支出以国有资本经营预算支出为主，逐年减少公共财政预算支出中相关科目的数额，经2 3个预算年度的过渡，在公共财政预算支出中取消此类科目。第三，通过两个预算周期的协调一致实现双预算支出科目的完全对接。国有资本经营预算在试点的基础上，通过总结经验教训而不断完善，其中一个完善的要求就是实现国有资本经营预算与公共财政预算周期的一致，甚至每个年度国有资本经营预算的周期要略为提前，以便纳入政府预算体系而根据公共财政预算的要求进行调整。在两个预算周期协调一致的条件下，实行双预算支出中相同科目的完全对接。为了继续坚持国有资本经营预算以收定支的原则，财政国资部门应尝试编制国有资本经营的中长期预算，通过中长期预算的编制及预测，保证国有资本经营