调节收入分配差距的财税政策分析-

1、调节收入分配差距的财税政策分析茆晓颖内容提要近年来,我国居民收入差距呈现扩大化的趋势,并已在一定程度上影响到了经济社会的稳定发展,成为社会关注的热点问题。财税政策不是市场经济条件下调节收入分配的唯一手段,却是政府调节收入分配的最重要的工具之一。但是现行财税政策在调节收入分配方面存在诸多缺陷。从财政收入(税收政策和财政支出政策两方面出发,探讨建立全面、综合、系统的财税调节机制,是现阶段缩小我国收入分配差距的有效选择。关键词居民收入差距税收政策财政支出政策随着市场经济体制改革的不断深入,我国经济呈现出强劲的发展态势,在经济高速增长、综合国力不断增强的同时伴随着激励机制和分配制度的变迁,其结果是居民

2、个人收入分配格局的演变和收入差距的变化。根据国家统计局的测算,近20多年来,我国居民可支配收入持续增长,但同时居民收入差距也呈逐年扩大趋势。目前,我国居民收入差距扩大主要表现在社会财富向少数人集中的速度加快,城镇内部居民间、农村内部居民间、城乡居民间收入差距扩大,不同地区之间、不同所有制部门之间、不同劳动要素之间、不同行业之间收入差距扩大。居民收入差距扩大、贫富差距悬殊日益严重的现象是我国经济体制改革、市场经济发展过程中的突出问题,引起了强烈的社会反响。如果居民收入差距不断扩大的势头得不到遏制,财富和收入高度集中,以至于居民收入分配达到高度不平等的状态,社会稳定会不可避免地受到威胁,经济发展最

3、终也会受到阻遏。因此,把收入分配的差距控制在一个合理的、社会可承受的范围内,是顺利实现全面建设小康社会目标的重要保证。由于收入分配问题的涉及面较广,本文着重从财税政策方面对这些问题加以梳理、研究,并试图提出实现收入差距合理化的财税政策选择。现行财税政策的制度缺陷虽然市场机制在居民收入分配过程中发挥基础作用,保证了资源配置的效率,但同时由于每一个参与市场交换的主体在拥有资源存量、才智、机遇等方面存在差异,而市场机制在发挥收入分配功能时非但没有缩小这种差异,反而不断扩大上述差异,使得居民收入的最终分配格局难以满足社会公平与稳定目标的需要。因此,从这种意义上说,市场机制的内在缺陷带来了社会发展的不稳

4、定因素,政府必须通过制定并实施相应的财税政策给予调节。遗憾的是,从调节收入分配角度来看,我国现行的财税政策还存在诸多缺陷,实施力度和实施效果均未能尽如人意。(一现行税收政策存在的问题第一,个人所得税调控机制不健全。以收入水平为基础的个人所得税较之于其它税种,在发挥收入再分配功能上具有无与伦比的优势。但是,现行的个人所得税没有起到“自动稳定器”的作用。从税收规模上看,个人所得税占税收总额的比重还相当低,而相对中性的不具备收入分配调控功能的增值税是我国税收的主体。从税收结构上看,目前的个人所得税实行分类课征模式,对纳税人不同性质的所得实行分项征税,不能全面衡量纳税人的真实纳税能力。从税种设计上看,

5、费用扣除标准没有考虑每个纳税人家庭的具体差异,税率设置不科学,边际税率较高,累进级次较多,不同来源收入的边际税率差别较大,容易造成税负不公。从税收征管上看,征管模式和手段落后,处罚无力,税收流失非常严重。由于受到个人收入支付的非规范化和信用化、代扣代缴制度和个人申报制度执行不严、个人信誉约束机制缺乏、对偷逃税打击力度不够等因素的制约,个人所得税的调节重心集中在中高工薪收入阶层。社会上工薪阶层之外的高收入群体,却逍遥于税收的征管之外。富人的个人所得税流失成为居民收入差距扩大的重要原因。第二,严格意义上的财产税体系尚未建立。财产税以财产存量为征收基础,对分配的调控力度较大。但现行财产税仅有房产税和

6、车船使用税等少数税种,征收面窄,税负轻,收入规模小,难以适应收入水平变化之后的居民财产状况。同时,尚未开征遗产税、赠予税和资本利得税,存在调节真空。遗产税虽然已被提上了议事日程,却一直未能开征。遗产税与赠予税的缺位使得严重的财富累积效应无法消除。第三,社会保障税尚未开征。社会保障制度的核心问题是社会保障资金的筹集,而开征社会保障税是世界上大多数国家普遍采用的一种资金筹集方式。目前我国的社会保障基金是以社会保险费的形式筹集的,由于其规范性、约束性差,在筹资过程中的阻力大,企业拖欠、拒缴社会保险费的情况比较严重,即使由税务部门代收,仍缺乏刚性,造成社会保障资金的筹措困难,影响社会保障制度的完善与发

7、展。第四,消费税组织和调节收入分配的职能弱化。用税收有选择地调节某些高消费,在引导消费方向、保证国家收入方面起到了一定的作用。但现行的消费税只对特殊消费品课税,而不对消费行为课税,致使某些属于奢侈消费的消费行为未能受到应有的调节。同时,消费税的调节作用错位,已不能准确反映当前社会消费状况,致使消费品中本应得到调节的得不到调节,本不需要调节的却进行了调节。(二现行财政支出政策存在的问题第一,财政管理体制不合理。我国现行的财政管理体制,使中央政府的财力加强,但也使得经济不发达的县、乡两级财政收入明显下降,甚至满足不了日益增加的公共产品需求。在划分财权的同时,中央和地方事权却没有规范、明确地划分,预

8、算内收入不能满足基层政府的基本需要,因此基层政府不得不通过税外收费筹集资金。从而形成了城市公益事业政府花钱办,农村公益事业农民出钱办的不合理现象。第二,社会保障制度不健全。社会保障的功能在于通过社会保险、社会福利、社会救济等方面的运作,缩小居民间收入差距,减少社会不安定因素。然而,我国原有的社会保障体系在筹资模式、运行机制及基金管理、监督等方面已经很不适应形势发展的要求。首先,社会保障覆盖面太窄,一方面极度向社会保险倾斜,社会福利和社会救济投入严重不足;另一方面极度向城镇倾斜,城市居民社会保障制度是一种就业式保障,农村地区则主要是以农民家庭自保为主,城乡居民在享受保障福利上存在较大差距。其次,

9、缺乏健全的失业救济体系,失业人员常处于社会生活的低层,因此需要社会在财富分配方面的倾斜。再次,社会保障基金管理混乱,被侵占挪用现象比较普遍。第三,农村义务教育经费难以得到保证。目前,我国教育支出的大部分投放在城市,农村义务教育遇到了很大困难。在财力分配格局中,县乡政府财力薄弱,却承担了农村大部分的义务教育经费,小马拉大车。这种政府间财力与义务教育责任的不对称是农村义务教育发展滞后的重要制度因素。地区间经济发展水平的巨大差异使不同地区的政府财政收入差距也很大。财力匮乏的县乡连“吃饭”也保证不了,义务教育只能靠各种名目的收费来维持,状况可想而知。第四,非均衡的财政政策进一步扩大了地区之间的收入差距

10、。非均衡的财政政策包括国家财政对某些地区的直接支持和间接支持,如国家对广东、上海和一些特区实施较长时间的财政包干,使这些地区承担比其它地区低得多的财政负担;更多的是对经济特区、各类开发区、保税区、高科技园区等实施优惠的财政政策,这些地区的税率低于别的地区,获取公共服务的成本相对较低,使得这些地区的竞争力明显增强,有条件发给职工更多的工资。而这些特殊的区域基本上分布在东部地区,这样对这些区域直接和间接的财政支持便形成了不公平的区域收入分配机制,扩大了区域之间的收入差距。第五,财政支农矛盾突出。财政支农是国家财政对农业的直接支持方式,它反映了工农、城乡之间的分配关系。目前,我国财政支农的资金总量严

11、重不足,对农业结构调整的财政支持存在需求增长迅速与供给增长乏力的矛盾。同时,财政支农运行机制的转变相对滞后,农业结构调整与财政支农目标、方式的矛盾较为普遍。此外,财政支农结构与农业结构战略性调整的矛盾、县乡财政支持能力弱化与提高支农效益的矛盾也比较显著。实现收入差距合理化的财税政策供给(一完善收入分配调控体系的税收政策第一,拓宽税源,加大税收征管力度,增加财政收入,增强中央财政的转移支付能力。建立一个综合协调配合、覆盖居民收入运行全过程的税收调控体系是提高最低生活保障水平的前提之一。个人收入是通过收入分配形成的,但毕竟不会永久停留在收入状态上,会用来消调节收入分配差距的财税政策分析费、购买财产

12、、形成遗产,单一的个人所得税难以形成有效的调控。因此,必须逐步确立以个人所得税为主体、以财产税和社会保障税为保障、以其它税种为补充的个人收入税收调控体系,对个人收入实行动态的全过程监控。同时,要建立科学、合理、严密、有效的税收征管体制,完善外部配套措施,确保税收调节收入分配功能的充分发挥。第二,逐步完善个人所得税制,调节收入分配增量。在税制设置上,改分类所得税制为以综合为主、分类为辅的混合所得税制,以便充分反映纳税人的综合纳税能力;拓宽税基,外延征收面,缩减减免税优惠,内扩征税空间;合理确定费用扣除标准,使法定扣除标准与纳税人实际生活负担相接近,同时可以考虑家庭人员的不同构成以及基本生活需求的

13、实际情况,增加专项扣除,使其更有利于低收入阶层的纳税人;统一累进税率,减少税率级次,降低名义税率,有效提高消费水平。在税收征收管理上,要提高征管水平,建立严格的双向申报和交叉稽核制度;逐步建立和完善个人收入监控体系和财产申报制度;加强税法宣传,积极推进税收征管的信息化建设,强化对高收入群体的税收征管;严格税收执法,加大惩罚力度,消除纳税人的侥幸心理,使其能够自觉、准确、及时地履行纳税义务。第三,逐步完善财产税,调整收入分配存量。财产税是对社会财富存量的调节,是所得税的有益补充。可以对不同财产如土地、房屋、车辆以及一些其它特定类型的财产课征财产税。具体的改革措施包括统一内、外资房产税和内、外资车

14、船使用税,规范、完善土地增值税和契税,对存量房产开征物业税。在财产转让环节开征遗产税和赠予税,调整收入存量的转移。对高收入户、高财产户征收遗产税,同时为防止财产所有人在生前将其财产无偿转移给继承人而偷逃税款,应配合征收赠予税。由于遗产税是在收入所有者去世后征收,不影响所有者生前的享用,调节所带来的损失最小,所以可以把遗产税和赠予税的调节力度加大。第四,适时开征社会保障税,将社会保障基金的筹集纳入法制化轨道,保证社会保障体系资金来源的稳定性和可靠性。逐步扩大社会保障面,让各类性质企业都参加社会保障金统筹,在开征社会保障税时,各类企业事业单位职工都应作为纳税人交纳社会保障税,从而均衡各类企业支出,

15、缩小企业之间职工收入差距。同时,社会保障应覆盖到农村居民,对农村居民进城从事固定职业的,与城镇职工一样征收社会保障税;对经济贫困地区的农村居民暂不征收社会保障税,但要引导他们进行自我保障;在经济发达地区试点开征农村居民社会保障税,并在时机成熟时建立全国统一的社会保障体制。第五,完善消费税制,扩大消费税征收范围。除对烟、酒、珠宝制品和小汽车等产品继续征税外,可以选择将高档皮毛服饰、高档家庭音响设备等消费品以及高尔夫球、美容、桑拿等高档消费行为纳入消费税的征税范围,使消费税的调节功能更能适应当前经济形势的需要,缩小贫富差距。第六,统一内外资企业所得税,从源头上缩小内外资企业的收入差距。既要保留现行

16、两部税法中符合中国国情、易于操作、行之有效的内容,又要适应国企改制及资产重组、购并、破产等新情况,为企业创造良好的竞争环境。统一税前扣除标准和范围,统一资产处理的方法和标准,这是公平税负的前提。清理简化企业所得税的优惠政策,逐步缩小内外资税收优惠的差异程度,建立产业政策导向与区域发展战略导向相协调的所得税优惠机制,对内资企业实现真正的国民待遇。第七,加快农村税费改革,强化税收在政府收入中的主体地位。取消不合理收费,规范政府收入体系,切实减轻农民负担,提高农民收入。在此基础上,逐步取消城乡“二元税制”,实行城乡税制一体化。取消农业税、农业特产税、契税、耕地占用税和主要面向农民征收的屠宰税,建立以

17、土地使用税、增值税和所得税为主的农村税收体系。对农民使用的田、地、山等,按土地分等级确定税率,征收土地使用税。将进入流通领域的农业产品纳入增值税征收范围,并实行低税率。将农民自力耕作所得纳入个人所得税征收范围,实行比例税率。第八,加大税式支出力度,扶持和鼓励再就业,增加低收入者的收入水平。对于低收入居民来说,工资是其收入的基本来源,所以增加这部分人的就业机会是缩小收入差距的有效途径。除了现有的促进下岗失业人员再就业的税收优惠政策及操作办法外,应利用税收优惠政策鼓励和扶持非公有制经济、中小企业和第三产业的发展,对农村城镇化过程中的劳动密集型企业给予积极的税收扶持,鼓励企业广泛吸纳农村剩余劳动力,

18、扩大农村居民的就业面,缩小城乡居民收入差距。同时,税收扶持还应向经济不发达地区倾斜,针对经济不发达地区在自然环境、人口素质和经济发展水平等方面与沿海地区存在的差异,采取区别对待的税收政策,促进资金、技术和人才向经济不发达地区转移,缩小地区间差距,增强税收的再分配调节功效,促进各个地区均衡发展。(二完善收入分配调控体系的财政支出政策第一,积极推进财政管理体制改革。适当调整县乡政府的财权和事权,完善转移支付制度,加大中央财政向经济不发达地区倾斜的力度,缩小地区间的收入差距。同时,精简县级以下政府机构和人员,将二元财政政策改江海学刊2005.3为一元财政政策,逐步取消城乡差别。精简后,县级以下的管理

19、人员、乡村民办转公办教师及乡村干部等的工资统一由财政全额拨款,防止财政负担转移到农民身上,切实减轻农民的负担。第二,完善社会保障体系,提高困难群体的风险抵御能力。扩大社会保障体系的覆盖面,以养老和医疗保险制度为突破口,逐步实现社会统筹,使之惠及全体人民;建立包括各类企业的统一的失业保险制度,普遍建立企业工伤保险制度;逐步将城市家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民,全部纳入城市居民最低生活保障范围;在农村,逐步建立以家庭集体保障为主,国家保险为辅的社会保障模式,积极研究探索农村养老、医疗和最低生活保障的有效途径,妥善解决农转非人口和农民工的社会保障问题。第三,加大对教育的投入。教育是一种准

20、公共产品,具有明显的外部效应。大力加强教育关键是要着力改善低收入群体的教育状况,增加其受教育机会,提高其人均人力资本存量,进而增强其就业和收入竞争力。尽快建立由中央财政统一拨付的义务教育资金保证体系,适当提高免费义务教育的项目构成,从源头上提高低收入者的机会把握能力和收入获取能力,从根本上体现社会公平。同时,各级地方政府还必须注重旨在提高低收入阶层受教育能力、改善贫困状态等方面的财政投入,包括基础教育、职业教育、继续教育、转业和再就业培训等方面。建立针对困难家庭的教育援助制度,如教育贷款、奖学金和勤工助学等,通过政府扶持和社会救助,减轻低收入家庭教育支出的压力,消除低收入家庭成员因家庭贫困而放

21、弃受教育机会的现象。此外,各级财政部门要积极支持建立公共就业服务制度,为下岗失业人员提供免费职业介绍和再就业培训。第四,增加对就业和再就业工作的财政资金投入。在目前总体就业压力较大的情况下,各级财政部门要通过预算内外各种资金渠道积极筹措资金,合理增加再就业资金,并列入各级财政年度预算。各级财政部门要建立健全财务管理规章制度,加强对再就业资金的管理和监督,要严格按照规定程序审核再就业资金,不得擅自扩大支出范围和提高支出标准,严禁截留、挤占、挪用、骗取再就业资金,确保再就业资金专款专用。第五,通过财政政策打破行业垄断。国家财政通过国有资产收益权参与垄断行业超额利润的分配,利用法律手段引导垄断行业合

22、理定价,取消政府对垄断行业的各项优惠政策,扩大行业准入程度,鼓励公平竞争,缩小国家垄断性行业的范围,允许外资和民间资本进入垄断行业进行投资,使经营主体多元化,从而形成平均利润,从根本上解决垄断行业与非垄断行业职工收入分配差距悬殊的问题。第六,加大扶贫力度。这包括两层含义:一是增加对贫困地区居民的困难补助;二是提高贫困地区的公共服务水平。从这个意义上说,扶贫工作的本身是公共财政职能的一项重要内容,即收入大体相同的人应该缴纳大体相同的所得税,也应该享受到大体相同的公共服务。因此,各级政府从公共财政的角度考虑,有必要适当集中经济发达地区的所得税用于贫困地区的扶贫,并且随着地区经济差距的扩大,调整力度也应该不断加大。第七,加强财政支