农村土地流转问题的调查与思考

1、农村土地流转问题的调查与思考    【内容摘要】在建设社会主义新农村和农业现代化的时代背景下，农村土地流转成为农村发展的关键性问题。土地流转能否有序和规范地进行，直接关系着“三农”问题的解决。文章对唐山市农村土地流转问题进行了调查，分析了农村土地流转存在的问题，以此为基础，总结提出了完善农村土地流转的对策建议。 【关 键 词】土地流转；问题；对策。 【作者简介】黄俊玉，河北省唐山市财政局高级会计师。 当前，我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。现代农业要求实现土地集约化和规模化经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经营方式，难以推广先进的

2、科学技术和发挥大型农业机械的作用，这就要求农村土地进行适度流转和集中经营。加快农村土地流转，对促进优势生产要素向农村加速流动，实现农业适度规模经营，发展现代农业，促进农村劳动力有序转移，加快农民致富步伐，推进城乡统筹发展，具有十分重要的意义。目前已有很多地区开展了农村土地流转的试点工作。2012年，唐山市农村土地流转工作在河北省位居前列，全年农村土地流转面积129.17万亩，土地流转率达到17.1%，通过土地流转实现规模经营面积90.1万亩，土地规模流转率达到69.8%。农村土地的有效流转，促进了现代农业发展，适应了统筹城乡发展的客观要求。 一、农村土地流转现状分析 农业是制约我国经济发展的瓶

3、颈，而农村土地制度是影响我国农村经济发展的关键因素。在党的十一届三中全会以后，规定在不改变土地集体所有的前提下，实行土地家庭承包经营。多年的实践证明，这种土地承包经营符合我国农村生产力发展的需要，符合广大农民的心愿，使我国的农业摆脱了长期停滞、农产品长期严重短缺的困难局面。 随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。由于传统土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了农村剩余劳动力的永久转移以及农业和农村产业结构调整。 农村改革的成功取决于土地问题的妥善解决，而农村土地承包经营权依法、有偿、自愿的流转必将给中国农民带来巨大的变化。20

4、03年3月1日起施行的农村土地承包法正是在上述这种历史背景条件下出台的。该法规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包法从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护，该法对于维护农民的正当权益，进一步调动农民的积极性，促进农业和农村经济的发展，维护农村社会的稳定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。 唐山作为农业发展基础较好的地级市，随着近年来二三产业的迅速发展，更多的农村劳动力转移到二三产业，农村土地经营人口迅速减少，土地流转成为农业农村发展的必然结果。2009年，唐山市率先完成了农村土地流转体系建设，十七个县（市）区相继挂牌成立

5、土地流转中心，并建成市、县、乡级流转机构211个，村级设立土地流转信息员5317人，形成了市、县、乡、村四级农村土地流转体系。该体系主要通过转包、出租、互换、转让、入股等流转形式，以“土地银行”、股份合作、企业租赁、能人承包等具体模式，规范流转秩序，搭建流转平台，培育流转龙头，土地流转进展迅速。土地流转催生了一大批规模经营大户，其中，流转面积千亩以上的达72个，面积达19.9万亩。2012年，唐山市粮食总产量达到311.4万吨，连续七年创历史新高。与此同时，全市整体经济发展水平逐步提高，农村社会保障机制初步建立，农民后顾之忧相对减少，对土地的依赖度相对降低。唐山市委八届六次全会对农村土地流转工

6、作又做出部署，率先在全省建立了农村土地流转体系，制定了唐山市农村土地承包经营权流转管理办法，印发了关于加快推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见，为全市农村土地承包经营权有序流转，发展农村土地规模化、集约化经营提供了政治保障和政策依据，为加快土地流转创造了条件。 二、农村土地流转中存在的 主要问题 近年来，唐山市农村土地流转得到了一定程度的发展，但也存在着诸多制约因素，限制了土地流转的数量、规模与方式。 1.参与土地流转各方积极性不高。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚不健全及就业困难等原因，大多数农民把土地作为赖以生存的生产资料，即使从事其他行业可以获取一定收入的农民

7、，相当一部分不愿放弃土地，把它当成“退路田”。个别基层干部对土地流转工作重要性的认识不足，存在缺经费、没好处、怕麻烦等畏难情绪，缺乏引导土地流转的工作热情和工作方法。由于农业生产周期长、自然和市场风险大、比较效益低，农业规模经营主体对通过土地流转进行农业生产经营存在顾虑。 2.土地经营权证没有完全落实到位。农村土地确权发证是进行土地流转的前提，由于多种原因，个别地方农村土地承包经营权证没有完全落实到位，一些农户因没有经营权证而难以实现土地流转。 3.是土地流转体系建设不够完善。有的县级土地流转管理机构已经开展工作，但没有人员编制，工作经费不足。大部分乡镇依托农经站开展土地流转工作，人员不固定，

8、经费无保障，工作难度大。村级土地流转信息员由村会计兼任，工作报酬无着落，工作热情不高。 4.农民兼业化经营的制约。由于唐山市工业水平较高，农村劳动力一般都在本地打工或从事二三产业。这样，农民就可以利用工余时间从事种植业，种地只求保口粮，不求高收益。据统计，全市农民收入中的70%来源于非农产业，再加上国家取消农业税、向农民发放种粮直接补贴和综合补贴，调动了农民经营土地的积极性，在一定程度上影响了农户转出土地。 5.土地流转行为不规范。在土地流转中，一些农户不经发包方同意私自流转，土地流转口头协议多，规范流转合同少，且流转后不进行备案登记，转让和互换未及时与发包方变更原土地承包合同，这些问题容易引

9、发矛盾，致使农民权益无法得到有效保障。 6.奖励扶持政策力度不够。针对农业生产效益比较低、风险较大的情况，近年来唐山市出台了一些鼓励土地流转的扶持政策，但是激励手段不强，农民、经营主体等参与土地流转的积极性不高。土地流转是一个系统工程，需要各级各有关部门统筹安排，集中力量从政策、资金、用地、项目、社会保障等方面对土地规模流转给予扶持。 7.土地流转风险保障机制缺失。一方面农民担心受让方经济实力，项目是否有长效性，对兑现租金和土地恢复有顾虑；另一方面受让方也担心农民法制意识淡薄，单方毁约。加之农业投资存在自然和市场的“双重风险”，影响了土地流转。 三、加快农村土地流转的对策建议 针对上述问题，结

10、合唐山市土地流转现状，围绕加快农村土地流转，推进现代农业发展，提出如下对策建议。 1.夯实基础，推动土地流转。一是加大土地流转的宣传引导。采取灵活多样的形式，大力宣传农村土地承包法唐山市农村土地经营权流转管理办法等政策法规以及土地流转过程中的致富典型，营造良好氛围，引导广大农民和基层干部知法、懂法、用法，积极参与土地经营权流转。二是全面落实土地承包经营权。认真整理和永久管理好土地承包档案资料，确保土地承包合同、权证、地块、面积四到户。妥善解决遗留问题，抓紧完成二轮土地承包扫尾工作，没有与农户签订承包合同的要抓紧签订，没有发放土地承包经营权证书的要抓紧发放。三是强化土地流转体系建设。根据国务院关

11、于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见（国发200630号）文件精神，土地流转工作作为农村土地承包管理的一部分属于行政管理职能，土地流转管理和服务职能从国家和省的要求都是一体的。市土地流转中心等农村土地流转机构编委批文只有服务职能，不利于推进土地流转工作，工作人员因没有项目难以评职称。因此，为加强土地流转管理和服务，应进一步明确具有土地流转管理工作职能，并按照国家、省有关文件精神，将土地流转事业单位转为行政机构或参照公务员管理，并更名为土地流转办公室。乡（镇）建立独立的土地流转机构，确保人员、经费、设施。落实村级土地流转信息员待遇，调动工作积极性。 2.加强管理，规范土地流转。一是制定土

12、地流转规划。加强对耕地、可流转土地、重点项目用地等情况的调查摸底，建立村级土地台账。制定县级土地流转规划，并与发展当地优势特色产业、新农村建设相结合，重点考虑当地农业生产区域特色和农业经营主体实力等因素，着力打造一批示范性好、产业优势明显的农业基地。二是完善土地流转工作规程。制定全市统一的土地流转合同等流转文本，健全完善农村土地经营权流转的申报、审核登记、流转价格评估、流转合同签订手续等各项工作程序，实行制度化和规范化管理。三是建立健全土地流转管理工作制度。规范土地流转登记备案制度，县、乡要对土地流转合同及有关资料进行归档并妥善保管，建立土地流转情况登记册，及时记载和反映土地流转情况。四是建立

13、土地流转监督制度。组织相关部门对实行流转交易的土地进行定期或不定期的检查和监督，防止用地者破坏耕地资源，杜绝改变土地使用性质现象的发生。 3.加大扶持，促进土地流转。一是加大财政扶持力度。市、县财政要将土地流转机构运行经费，纳入财政预算管理。设立专项奖励基金，用于调动规模经营主体、农户的积极性，奖励贡献突出的单位和个人，鼓励和支持土地流转。二是整合惠农资金。土地开发整理、农产品基地建设和农业综合开发等应与农村土地流转和规模经营紧密结合，增加对农业基础设施的投入，不断改善和优化基础设施条件。政府的粮食补贴、良种补贴、农资补贴、农机补贴等要与土地流转、规模经营有效衔接。三是强化金融信贷支持。金融机

14、构加强对规模经营主体的支持和服务，对符合信贷政策的龙头企业、种植大户、农民专业合作社、农业企业和基地建设给予信贷支持。四是实行用地倾斜政策。出台政策，明确各类规模经营主体发展特色高效农业，需要建设与之相关的圈舍、简易仓库以及晒场等相关用地，在符合土地利用总体规划的前提下按农业用地对待。五是制定扶持二、三产业的优惠政策。积极培育劳动密集型民营企业，大力发展二、三产业，千方百计创造就业机会，将因土地流转所产生的富余农村劳动力“就地就近消化”。市、县设立创业基金，为涉入现代产业领域的创业者提供一定的资金支持，简化工商登记手续和条件，简化审批手续，在项目审批、土地征用、城建规划、企业设立等方面，形成浓

15、厚的创业创新氛围。 4.完善机制，保障土地流转。一是进一步健全农村社会保障机制。加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，使农民放心走出来，解决农民的后顾之忧，进而为土地经营权流转创造良好的条件。二是建立健全农民职业技能培训工作机制。对参与土地经营权流转的农村富余劳动力进行免费培训，提高其职业技能，鼓励用地农业企业优先录用当地农民，让他们找到合适的工作，从而促进土地经营权流转。三是健全土地流转纠纷调处机制。建立健全民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地流转纠纷调处机制，加强土地仲裁机构建设，完善各项规章制度，严格执

16、行仲裁程序，有效化解土地流转纠纷，切实保护农民利益。 5.创新机制，带动土地流转。一是建立农村土地经营权流转价格测评工作机制。充分考虑土地基础设施、土地肥力培育及土地区位等因素，科学合理确定土地经营权流转价格。出台相应政策，对土地经营权流转的转包费、租金、转让费等予以规范，考虑到物价等因素影响，保护农民切身利益，最好以实物形式折算。二是建立防范土地经营权流转风险的工作机制。建立土地经营权流转风险基金，县（区）财政每年根据土地经营权流转情况，从财政支农资金中提取一定比例资金，对因自然灾害等给流转双方造成的损失给予补偿。建立土地流转风险保证金制度。在土地流转合同签订时，由业主每年缴纳一定的风险保证金，降低业主经营不善而带给农户的风险。在业主缴纳的土地使用权流转租金中，提取一定的使用保证金，防止业主经营期内农民单方面毁约的风险。其风险保证金和使用保证金均由当地土地流转管理机构进行管理，合同期满后，按双方所交纳的金额返还。建立对业主资质的审查制度，签订合同前对业主的信用度，经济承担能力进行审查评估。三是建立土地预流转机制。为提高土地流转与项目对接的效率，破解推进农业规模化进程中土地瓶