促进土地流转

1、促进土地流转 创建金色农家关于对杨叶镇土地流转状况的调查 徐围(政法学院0701班) 摘要：农村土地流转问题实质是新农村建设问题。如何规范农村土地流转是一个重要而紧迫的课题。杨叶镇经济发展迅速，农业发展已初具规模，土地流转现象较为普遍 ，随着市场经济的发展，土地的进一步流转趋向日益明显，但同时又存在着诸多因素制约制约土地流转的畅通。通过对杨叶镇的实地调研，笔者将从建立健全农村社会保障体系，提高农民认识，培育中介服务组织和规范基层政府行为等几方面对如何推进杨叶镇土地流转予以探讨。关键词：土地流转 社会保障 市场机制 市场管理 基层政府行为 前言土地的流转，本质上是指农户对所拥有的集体土地承包经营

2、权的交易。2008年中共中央十七届三中全会明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种规模的适度规模经营。”杨叶镇位于鄂州市鄂城区，是一个典型以农业带动经济发展的小镇，该镇目前已形成五大板块基地：万亩无公害蔬菜板块基地、草莓自采自摘休闲板块基地、特色禽畜养殖板块基地、特色水产立体种植休闲板块基地、速生意杨林休闲板块基地，初步形成了规模化运作的模式。全镇耕地面积13000多亩，人均土地约5分，全镇已长期流转的土地面积大于1000亩，在土地流转方面，杨叶镇确实取得了一

3、定的成绩，形成了一定的规模，无人耕种的土地都已流转出去用于发展规模农业，没有土地撂荒现象，促进了当地农业的规模化、产业化的发展，但在实地调查过程中，我们发现也存在着一些问题制约着土地流转的进一步发展。 为详尽了解关于城郊土地流转的相关问题，为农村土地流转中出现的问题作出分析、提供建议性措施、促进农村土地流转，湖北师范学院政法学院暑期社会实践小组开展这次的调查。本次调查以访谈法为主，辅之以问卷法和观察法。一、杨叶镇在土地流转过程中所存在的问题（一）流转程度不高全镇总面积有13000余亩，但长期流转的土地面积只有1000亩，不足8%，杨叶村由于大部分家庭都有人外出务工，劳动力不足，所以土

4、地流转现象较为普遍，有34的村民流转的土地占其拥有的土地的1%25%，另有14的村民转让自家土地的25%50%，这些转让的土地仍用于种植大棚蔬菜；而在三峡村、白沙村，由于土地集中，土壤肥沃，种植蔬菜收益较好，加上他们认为自主经营更为自由，不受他人约束，土地流转现象则较为少见，村民都愿意以家庭为单位，独立经营。而在古溏村，由于土地较为分散，暂无人求租；平石村也只有外出务工人员转让了土地，老年人认为没有了土地就没有出路，没有生活保障，因而土地流转也不多。（二）土地出让价格偏低在土地租赁过程中，租金由土地承包方和发包方相互协商，一般为200300元每亩。对于这个价格，调查的村民中有98%的人表示不合

5、理。调查中三峡村一村民表示“上次有一老板来求租土地，但由于价格太低，不划算，我们都没同意。”中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定明确指出，征地补偿应按照被征收土地的原用途给予补偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。据调查，杨叶镇部分土地被征收时补偿标准由当地政府或村委说了算，上面给多少是多少，但村民普遍反映补给过少。 您觉得土地出让的价格合理吗？较为合理很合理不合理 2098%（三）土地流转形式单一数据显示，杨叶镇已长期流转的土地面积达千余亩，短期流转的也不在少数，且形成五大板块基地，发展

6、特色农业、规模农业，其流转形式理应多种多样，但调查却发现，村民所了解的流转形式仅为租赁和转让，由此可见，土地互换、委托代耕、土地入股、招标拍卖等土地流转形式在该镇并未出现或极少出现。 （四）部分流转土地用途改变中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定要求，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地原有用途，不得损害农民土地承包权益。但调查中笔者发现，在白沙村和古溏村，部分土地流转后，却用于建筑工厂用房，其中古溏村尤为明显，几乎每家都有一亩地出租建厂。 二、原因分析 杨叶镇面积广阔，土壤肥沃，且土地平整，成片状分布，又形成了五大板块基地，加快当地的土地流转，对优化土地资源配

7、置，提高农业生产力，提高农民收入有重要意义。但从上文可知，该镇土地流转状况并不令人满意，针对上述该镇土地流转中存在的一些问题，笔者就其原因作了如下探讨：（一）社会保障制度不到位杨叶镇是一个农业相对较为发达的农村地区，对于当地农民来说，土地既是农业生产中最重要的生产资料，是一种生产要素，同时，从其社会功能的角度来看，土地又是当地农民的生活保障。受益于近几年大刀阔斧的医疗改革，杨叶镇村民几乎人人都参加了农村合作医疗，给农民看病就医提供了很大帮助。但在具体的补偿过程中却又出现了报销程序烦琐、报销比例低等问题，农民的最低生活保障、就业保障和养老保障也无从谈起。调查中60%的农民反映在土地流转中最担心的

8、问题是土地流转后的生活保障问题。尽管几乎每个家庭都有人再外务工，且其收入来源并不是农业生产，但大多数农民的工作处于不稳定状态，随时面临着失业的风险。因而75%的家庭留有自留地，可供家里自足，另有25%的家庭农业收入挺高，可以维持生活。没有充足的财富积累，没有足够的非农就业机会和非农收入，没有健全的社会保障体系，他们很大程度上必须依靠土地收获物供给基本生活资料，或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段。在土地流转中你最担心的问题是？土地流转后生活保障问题土地流转后补偿不合理土地流转补偿资金不到位50%25%25%（二）相应市场机制不到位当地虽发展较为迅速，但土地流转信息并不畅通

9、，缺乏交流平台，一方面一些劳动力不足的农户有意转出土地却找不到合适的承租人。如古溏村一四十岁左右的农妇在调查中表示如果有人求租，愿意把土地租出去，白沙村村民也说若价格合理，可以转让部分土地。而一经营大棚蔬菜的外地老板则说“如果能找到合适的土地，我肯定会考虑扩大承包面积的。”另一方面由于评估定价土地地力机构的缺失，土地租金过低，部分农民因此不愿意转让土地承包经营权。由于缺乏明确的标准，租金只能由双方利益关系人协商而定，具有很大的随意性，切承包者尽量不租金往低处压，而农民又缺乏对相关知识的了解，因而吃亏的往往是农民，价格不合理，又不存在纠纷调节机制，土地的顺利流转也就受到了阻碍。 （三）市场管理不

10、到位 1、土地流转程序不规范，影响流转效果。在杨叶镇，长期或短期的土地流转过程中，绝大部分农户采用口头协议的形式，私底下进行土地流转而并未签定书面法律合同，少数虽签有合同，但合同双方责、权、利不明确，这就容易发生纠纷，对土地流转产生一定的负面影响。2、 隐形土地市场的存在致使部分土地流转后改变农业用途。相关法律和政策都明文规定土地流转不得改变原有用途，但事实上却存在这样一种情况。白沙村和古溏村都有一些土地被卖建工厂，交易者既有农民和开发商，也有村委会或基层政府，同样的土地，业主投资办工业要比搞农业项目的比较收益高，给出的买地金额有高一些，利益的诱惑使交易双方不顾法律和政策的阻拦，私底下买卖土地

11、并改变其农业用途。（四）基层政府工作不到位基层政府的工作的不到位主要表现为积极的作为和消极的不作为两方面。积极的作为指部分工作人员为谋取私利，一方面与开发商暗地里勾结，允许其做出私买土地、建工厂、压低租用价格等越轨行为，另一方面强制要求农民出让土地，极大的损害了老百姓的利益。相关法律和政策都明文规定土地流转不得改变原有用途，但事实上却存在这样一种情况。白沙村和古溏村都有一些土地被卖建工厂，其中白沙村已建成投产的有一处，正在施工中的有两处，另还存在当地农民私人开办的小型砖瓦厂等，交易者既有农民和开发商，也有村委会或基层政府，同样的土地，业主投资办工业要比搞农业项目的比较收益高，给出的买地金额有高

12、一些，利益的诱惑使交易双方不顾法律和政策的阻拦，私底下买卖土地并改变其农业用途。消极的不作为指政府未履行其应尽的职责，没有积极引导农民合法流转土地，规范土地流转程序，建立完善的农村土地流转市场，完善社会保障制度以解决农民土地流转的后顾之忧。三、对策与建议积极引导杨叶镇土地承包经营权流转，具有极其重要的意义，微观上可以直接提高土地利用率，增加农民收入，宏观上有利于优化土地资源配置，推动当地农业规模化、产业化发展。因此这是一项任重而又道远的工程，我们可以从以下几个方面作出努力：（一）建立健全社会保障制度1、进一步巩固和完善农村合作医疗。据调查，杨叶镇农村合作医疗工作进展得比较顺利，覆盖率达90%以

13、上，很大程度上给农民带来了切身利益，但仍存在报销程序复杂、报销金额小等问题，政府可以考虑尽量简化报销程序、提高报销比例，切实为农民解决看病难、看病贵的问题，减轻土地背负的医疗保障负担。2、拓宽安置渠道，解决好失地农民的就业问题。担心失地后无路可走是杨叶镇农民不愿意流转土地的重要原因之一，因此，要从根本上推动土地流转，必须解决好农民的就业问题。当地政府一方面可采取由政府出资组织技能培训，提高失地农民的就业竞争能力，促进劳动力向城市转移；另一方面与邻近的黄石等周边城市建立长期劳务输出与接纳关系，及时向农民提供就供劳务需求信息。3、建立农村最低生活保障与养老保障制度。杨叶镇是一个农业较为发达的地区，

14、农民收入比较可观，政府可以考虑建立养老保障制度，每年向农民收取一定的金额，财政再补贴一部分，给60岁以上的老人以养老保障，从而消除老年人对土地流转后基本生存问题的担忧。最低生活保障是国民应享有的基本权利，是农民维持生存的最后防线。目前农村低保存在着覆盖率低、保障资金低的严重问题。鉴于农村集体经济实力有限，且杨叶主要发展产业化农业，基本的粮食都要靠买，可考虑在具体实施过程中通过实物保障（米、油、面等生活必需品）与货币保障相结合、各级相关部门按不同比例共同分担保障物资的办法来实行，使得农民不再以土地收入作为维持最低生活水平的主要手段。由此，农村土地的社会保障功能将会得到一定程度的减弱。（二）完善相

15、应市场机制1、 培育农村土地流转中介服务组织。针对农村土地流转信息不畅、业主难找、地力评估定价服务缺失等问题，可通过建立营利性中介服务组织来解决。政府积极鼓励扶持中介服务组织的建立，同时中介服务组织要通过建立农村土地流转信息体系，搭建信息平台，搞好农村土地承包经营权流转供求信息的及时收集和发布，按照市场供求关系合理确定农村土地流转价格标准，并且指导流转双方在充分自主协商的基础上依法签订规范的流转合同。在充分保护与代表农户利益的前提下，为农村土地承包经营权流转目标的实现提供所需要的各种服务。2、 建立农村土地流转纠纷调解机制。根据农村土地承包法的要求，在市、县要建立健全农村土地承包与流转合同纠纷

16、与仲裁机构，乡镇要以农经部门为依托，健全农村土地承包经营权流转管理机构。建立仲裁机构，及时依法调处土地流转纠纷，保持农村社会稳定，维护公民的合法利益。（三）、加强土地流转市场管理1、 坚持农地农用的原则。中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定明确要求，“土地出呢公报经营权流转，不得该百年土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”严格落实用途管制制度，禁止非法占用土地、改变土地用途的行为。2、 切实落实征地补偿政策，确保农民得到合理补偿。土地承包法规定，征地补偿应按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿

17、费。征收耕地的土地补偿费为该耕地被收前三年平均产值的六至十倍。在征地补偿过程中，各级部门应严格依法给被征地农民以合理的补偿，坚决杜绝层层克扣，损害农民利益的行为，确保农民合法利益得到维护。3、 丰富土地流转形式，多元流转。虽然杨叶镇土地流转较为普遍，但流转形式却较为单一，仅为租赁和转让，这在一定程度上制约了土地的流转，政府可采取其他一些有更好收益的流转形式：（1）鼓励发展土地股份合作社，将农户土地承包经营权折股到户，入股土地合作社开发经营，合作社实行保底分红，逐年递增，合作社社员获得长期稳定的土地入股收益和物权收益。（2）鼓励互换土地，化零为整，根据群众意愿，在保证原承包土地数量基本不变的前提

18、下，进行土地互换集中。（3）鼓励集体经济参与土地流转，依法收回的土地、农民自愿放弃的承包地、通过土地整理新增的土地以及集体的“四荒”地，可以由集体经济组织按政策规定统一组织公开发包或流转，发展适度规模经营。 4、 规范土地流转操作程序。针对土地流转中存在的不规范问题，要指定响应的规范操作程序，规范合同管理。建立土地流转合同村委会备案制度和鉴证制度。乡（镇）合同管理委员会对土地流转合同鉴证，规模较大的经过县级公证处进行公证。（四）规范基层政府行为针对基层政府在土地流转中联合串通开发商私卖土地、强迫农民卖地、对农村土地流转不管不问等不规范的行为，杨叶镇政府及其上级政府应准确定位自己的角色一方面通过大力宣传，从整体上提高基层政府对土地流转重要性的认识，增强其工作的热情；另一方面制定严格的绩效管理制度和问责制，对基层政府人员在土地流转过程中的不规范行为，严惩不贷，同时对在这方面工作表现突出的也要大加奖励。结语新型农村土地流转的目标是实现规模化经营和资源