林地流转中林地使用权问题及对策

1、林地流转中林地使用权问题及对策曹兰芳1 罗攀柱2 任伟琳3（中南林学院商学院）摘要：在林地的所有权和使用权相分离的前提下，通过市场机制的作用，林地流转将对于林业产权多元化，林业生产产业化,经营规模化，资源配置市场化等方面发生根本性的变化。但是，目前林地流转还处于起步阶段，无论在理论上还是在实践上存在着许多需要解决的问题。明晰林地使用权是林地流转的关键问题。使用权不清就无法实现林地正常流转及使用。本文将主要针对目前南方集体林区林地流转中的林地使用权问题进行深入剖析，找出去其存在的问题，并提出相应的对策。关键词：林地 使用权流转 流转制度 经营规模 目前，我国林业的所有形式分为国有经济、集体经济和

2、非公有制经济。加快非公有制经济的发展是我国现阶段林业发展的重要目标。在市场机制作用下的林地流转对于发展非公有制经济，实现林业产权多元化，林业生产产业化,经营规模化，资源配置市场化等方面将发生根本性的变化。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”为了加快林权的合理流转，中共中央 国务院关于加快林业发展的决定提出：“在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”本文将主要针对南方集体

3、林区林地流转中的林地使用权问题进行深入剖析，找出去其存在的问题，并提出相应的对策。1 对林地流转的认识南方集体林区分布着我国 37.12%的森林面积 ,保存着全国15.97%的森林蓄积。南方省 (区 )90%的林业用地面积的所有权归属集体所有 ,80%活立木总蓄积为集体或林农个体经营。在我国南方集体林区，森林产权制度经过了土地改革、农业集体化、林业“三定”几次大的变革，遗留下来许多问题。林地流转是指林地的所有者（国家、集体或林农）向林地经营者或使用者有偿让渡具有相对独立意义的林地使用权。林地流转的实质是林地使用权的流转。林地流转的最终目的是保证林地资产的保值、增值。根据森林法实施条例第二条第四

4、款的规定，作为林权客体的林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。林地使用权的流转适应了林业经营思想转变的要求，通过市场的配置，使林地资源的所有权和使用权相分离，彻底打破长期以来形成的责、权、利不统一的情况，为林业的现代化经营提供了有利的支持。森林法明确规定，用材林、经济林林地的使用权和林木的所有权可以依法转让。从法律角度来看，我国森林产权的宏观概念比较明确。国家、集体拥有林地的所有权，个人可以按照法律的规定取得林地的使用权。因此，在20世纪90年代后，各地出现了林地使用权的有偿流转，林地的有偿流转

5、实现了森林资源的优化配置，但也暴露出许多急待解决的问题。从市场经济的角度来看，林地使用权流转对于放活林区经济有很大的推动作用。但同时我们也应该注意到，在我国目前相关的社会福利、保障体系等配套措施并未完善的情况下，将大量的林地使用权长时间的流转到个人，这将对社会贫富差距的拉大、社会稳定等方面造成的影响，值得我们深思和考虑。目前我国林地使用权流转还处于起步阶段，存在着许多需要解决的障碍与矛盾。产权问题，尤其是林地使用权问题是林地流转顺畅进行的关键问题。2 林地流转实践中林地使用权存在的问题2.1 林地使用权的边界不清晰林地产权中最重要的是林地所有权和使用权，在落实林业生产责任制时，农户得到的是林地

6、使用权，林地使用权与所有权发生分离，但这这种分离主要是政府的口头承诺，部分地方当时没有签定合同，对所有权与使用权之间边界没有明确的规定，从而导致了各主体对自己的责权利边界的模糊。这样极易导致对农民土地使用权的侵犯。如不尊重林地承包关系，随意中止农民承包权；缩小林地承包面积；林地承包期缩短，干涉农民生产决策权等。所有权不明确，使所有者不能很好地行使对土地经营的监督和管理，或随意干预和侵占经营者的利益，并使农户生产缺少一种合理预期，缺少一种激励功能，使森林经营者对未来缺乏稳定的预期，难以形成长期投资，注重短期利益。2.2 缺乏规范的林地使用权流转制度目前，我国尚未有规范的林地使用权流转制度。在19

7、98年修改后的森林法增加了第十五条，明确了林地使用权可以依法转让。但转让的具体办法尚未出台，如在流转形式、条件、原则、流转程序等方面没有进行严格的规范。各地流转的政策是地方党委、政府甚至是集体经济组织制定的，人们对这种低层次政策的权威性存在疑虑。并且，极大部分地方林地流转处于无章可循的状态，其结果导致了流转行为不规范、随意性大，图文资料不全，合同文本不一致，林地价格基本上由村委会采用目估毛测法进行简单的估算，价格偏低，且相似经营条件和立地等级的地块价格高低相差悬殊等现象，长期来看，必定造成国有资产流失。2.3 林地使用权主体组织化程度低，规模分散林业的经营需要有一定的规模经营。现行土地经营制度

8、未能建立与健全有效的土地流转与集中机制，妨碍了土地适度规模经营的形成。从目前林地使用权流转来看，未能按效益原则进行林地使用权分配是林地产权制度的一大缺憾，任何稀缺资源只有按效益原则进行配置，才能发挥其应有的价值。南方集体林区在落实林业生产责任制时，遵循“公平”原则，按人头平均分配自留山、责任山，结果造成“一山多主、一主多山”的局面，使用权高度分散化，不利于管理并形成适度规模经营。林地使用权的平均化，阻碍了林地的适度流转和集中，林地使用形态的土地流动只能通过农户的相互转包和集体调整来进行，这样就排除了林地的商品属性与引入市场机制的可能性；况且现实中的农户林地的转包和调整缺少必要的法律规范与制度保

9、障，带有明显的自发性、盲目性和随意性。上述问题共同导致目前林地流转基础的非市场性、流转内容的不完整性、流转价格的不确定性等，最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。2.4 林地收益分配制度的不规范性，导致林地使用权实现机制的残缺和局限林地收益分配制度作为林地产权制度的主要实现机制，其运行格局的合理与否，直接影响与决定着林地产权制度的运行效率。就我国目前情况而言，林地收益分配制度处于一种不稳定、不规范的发展态势之中，国家运用行政法律手段强制性参与林地收益分配，保障了国家利益却在很大程度上侵犯了林地使用权所有者的切身利益。界定林业产权关系时，存在的突出问题是：从社会利益出发，从森林的社会、

10、生态效益的重要性出发，过分限制乃至剥夺了林木产权主体的正当合法的财产权利。其具体表现在：一是限制林主充分利用森林资源，过分地限制乃至干预了林业经营权，包括采伐权。二是以森林的公益性来否认林木财产权的正当性，甚至侵犯林权。作为林地生产经营主体的农户在生产过程结束后却无法获取应有的林地收益。这样不可避免地导致土地收益分配的混乱和无序，最终阻碍林地使用权制度的正常运行。林地使用权流转，各级政府已经给与了足够的重视，但地区间的发展不均衡，很多人还处于观望状态。农民仍有对政策多变的恐惧心理，对拥有的林地使用权能否真正得到保障没有把握。流转后的林地使用权经营和开发也很困难。主要表现在缺乏资金、信息闭塞等方

11、面。3 林地流转使用权问题的改善措施3.1 必须实现对林地使用权的充分界定林地使用者在使用期内拥有对林地的占有使用、较完整的收益权和部分处分权，林地使用权拥有者可申请延长续用至原来期限或更长期限，政府无特殊原因不得阻止。明确界定林地所有者和使用者之间的责、权、利关系。所有者有收取地租的收益权，有对林地进行发包、出租、拍卖等权利，有对限期不开发利用无偿收回的权利，有对林地破坏、撂荒、林地转向非林地进行制止的义务。收益权是指林地使用权主体上交集体地租、国家税收后收益归己的权利，处分权包括在使用期限内依法从事有偿转让、入股、抵押、赠予、继承等的权利，有按期进行开发，不得任意撂荒和改变用途的义务。通过

12、产权的充分界定使使用者有较稳定的预期，促进使用者进行长期投资。3.2 规范林地使用权流转制度主要包括对林地使用权流转的形式、原则、评估、操作程序、流转合同的格式和内容、转让金的使用和管理、罚则等内容进行规范。尤其对林地使用权的评估一定要依据有国家正式认证的森林调查规划设计单位提供的数据，同时还必须经过补充和修正的验证成果，再进行评估，才能保证评估的质量。评估的方法可以采用市场价倒算法、成本法和林地期望价法，或者多种方法的联用。依据森林资源资产评估技术规范（试行）和关于加强森林资源资产评估管理工作若干问题的通知等政策和文件，科学公正地进行林地使用权评估，确保国有资产的保值增值。流转制度的规范能够

13、降低交易费用，减少交易摩擦，充分发挥市场在资源配置中的作用，通过公开招标、公平竞争的方式，使林地资源与资金、技术、信息和管理经验方面的优势结合，最终提高林地资源的利用效率。3.3 切实维护林地使用权所有者的合法权益。维护森林经营者合法权益、明晰森林产权与落实产权是相辅相成的。没有明晰的产权，维护森林经营者的合法权益就无从谈起，不能维护森林经营者的合法权益，产权就会虚置。虽然森林法中明确规定，要维护森林所有者和经营者的合法权益，这需要在实践中得到落实。但首先要从法律上明确林地使用权所有者的权益。这样在宏观上保证国家、集体利益不损害、土地公有制不变的情况下 ,保证了微观上土地资源持续利用的动力和活力，林地经营的投资行为就会长期化。3.4 放活林地使用权，加强民营林业的产权保护。加快非公有制林业经济的发展是我国现阶段林业发展的重要目标。放活林地使用权对加快非公有制林业的发展有十分重要的意义。按照所有权和经营权分离、长期稳定、效率优先、兼顾公平的原则，对南方集体林权可以采取多种形式出让其林地的使用权，受让人可以是村民，也可以是其他组织或个人。应通过立法，赋予农民长期而有保障的土地承包权。政策的稳定往往比提供优惠政策对农民有更大的激励作用。南方集体林区大多处于山区，且经济发展水平相对较低，林地仍然承担着主要的社会保障功能的状况。林地作为生产要素进入市场已是大势所趋。在林地