建立农村土地流转机制的思路与对策

1、建立农村土地流转机制的思路与对策    【摘要】土地家庭联产承包责任制是一项没有完成的制度改革，没有解决农村土地所有权问题。加速农村土地流转工作若处理得好的话，可以加速城镇化，集中土地发展规模种养植，提高居住环境、收入、教育、医疗、环保等水平。本文分析了我国当前土地流转的现状，以及存在的问题，并提出了自己的思路和建议。 【关键词】土地流转；现状；问题；思路和建议 上世纪七十年代末开始农村实行土地家庭联产承包责任制是一项没有完成的制度改革，没有解决农村土地所有权问题。农村土地无论是流转的方式、流转的范围、还是流转中的价值体现和价格发现，都处于一种初级的水平

2、，对土地的合理利用，对提高农村居民的生活水平，贡献较小。加之农业基础薄弱，农村的发展严重滞后，城乡贫富差距不但没有缓解，还有拉大的趋势。世界银行研究指出，人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，当人均GDP大于1000美元时，农民土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来。根据国家统计局统计，至2008年底，我国人均GDP以上3000美元，因此加速农村土地流转工作已有了客观的经济基础，若处理得好的话，可以加速城镇化，集中土地发展规模种养植，提高居住环境、收入、教育、医疗、环保等水平。 一、现阶段农村土地流转状况 （一）农村耕地流转的特点 1.流转进程趋于加快。为了进一步加快

3、流转进程，一些地区作了不少新探索。 2.流转主体趋于多元。一些社会工商企业、农业产业化龙头企业、农民合作经济组织等也参与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体。 3.流转形式趋于多样。随着流转主体的日趋多元化，流转的形式也出现多样化趋势。由过去以转让和互换为主的流转，逐步转变为多种形式并存的状态。 4.区域差异趋于扩大。由于不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现明显的区域分布不平衡态势。 （二）农村建设用地流转的现状 现在，我国大部分地区关于农村建设用地流转所采取的措施主要是依靠国土资源部2008年出台的城乡建设用地增减挂钩试点

4、管理办法文件来执行，办法中的土地增减挂钩是指：依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。 目前，各试点地区正在积极探索增减挂钩的长效机制。主要办法是农村目前实行“双置换”，要求农民用承包地换城镇户口和社保，宅

5、基地换楼房。 二、土地流转中存在问题分析 （一）农村土地集体所有权归属不清是影响当前农村土地流转的制度障碍 宪法第10条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，土地管理法第8条和农业法第3条重申了这一点。但对“集体所有”的解释，各种法规的界定不一，导致农村集体所有土地产权归属不清。这种情况下，村支两委和社干部在农村土地流转中管理“越位”现象时有发生，使农村土地流转难以真正按效率优先的原则优化组合。有的部门为了增加乡、村集体经济收入和干部福利，抑或作为地方政府的“形象工程”，随意改变土地承包经营关系，让工商企业和经营大户进入农业，以强制性手段和较长的租赁期限，承

6、租大量耕地进行规模开发，忽视了农民的主体地位，侵害了农民的利益。 （二）农村土地流转监管落后 现在我国直接面对农民的乡镇一级政府基本没有行之有效的土地流转管理制度，没有真正指导、服务土地流转的中介组织，相关管理部门和人员因为身兼多职无法履行这方面的管理职能，使农村土地承包经营权的流转处于一种无序、失控状态。 （三）土地流转不规范，引发的土地纠纷持续不断 一是流转主体混乱。农村土地流转通常牵涉业主、农户和乡镇村社基层组织三方，业主通常是找到村社，村社将业主的流转意愿转告农户，然后由农户委托村社与业主签订流转合同，农户实质上并未与业主直接发生关系，村社在合同中究竟是居间地位还是行政指导地位不明晰。

7、二是流转行为自由随意，不规范。主要表现为自行流转的多，报批准、报备案的少；口头协议多，书面协议；协议内容约定不规范、不明确的多，规范明确的少。三是土地流转后随意改变用途。一些租赁业主不按合同约定使用土地，随意改变土地用途，甚至严重违背基本农田保护“五不准”的规定，借地堆物、违章建房等投诉时常发生，更有甚者，还占用耕地堆放建材、砖瓦、垃圾等，给日后土地复耕、地上附着物的处理工作制造了诸多不便，很多农户对此不满，引发纠纷。 （四）土地流转过程中强制现象时有发生 土地流转的实行应该是建立在农民自觉、自愿的基础上。但是在现实的实施过程中，这项政策往往是在外力的推动下强制实行，很多农地被强制流转。从一些

8、地方的新民居工程看，政府将置换出来的建设用地，全部归政府支配，宅基地的原主人并未分享到土地升值后的收益。这种强制驱动的土地流转是建立在损害农民利益的基础上的，有人甚至称其为“新征地运动”，而在没有完善的社会保障和健全的就业制度的保证下，这种强制流转将会产生一群没有土地、没有工作、没有保障的“三无人员”。集中住进楼房后，农民生活就会陷入商品化的世界，比如煤气、暖气、水、治安等收费以及因无法喂养家畜等而必须购买食物，这会大幅提高农民日常生活成本并得以固化，显然与农民不稳定的收入存在冲突，增大了生存压力。此外，大部分农民仍在务农，高层楼房导致农产品、农具无处安置并且与农地距离遥远，增加了农民务农成本

9、与麻烦；在收入不稳定的巨大生活压力下，可能会造成诸多社会问题，从一些调查中可以发现，现在农村引发冲突的问题主要就是土地流转问题，约占总体数量的60%以上。 三、农村土地流转思路与政策建议 （一）土地流转的思路 经过深入调查和慎重思考，课题组认为长期来看进行农村土地流转的思路应该是：建设用地增减挂钩和产业集聚区、农村专业化合作社建设为主的经营模式同步发展，必然会促使新农村建设走向可持续发展，二者为辩证统一的关系。 1.稳步推进农村城镇化改造。城镇化作用：（1）使农民集中居住，便于组织化；（2）可以改善居住环境，做到居住环境优美；（3）可以置换出相当数量的建设用地，便于发展二三产业，满足农民的就业

10、要求；（4）可以使复垦的土地连方成片，便于农业产业化经营；（5）可以从土地出让中获取增值收益，为农业的产业化经营和其他产业的发展提供资金支持。 但是，发展城镇化并不仅仅是让农民上楼，更重要的是要让农民享受到发展的成果，换言之，政府不仅要“授之以鱼”，也要“授之以渔”。而发展农村专业化合作社恰恰可以满足这一要求。这也就是中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见中强调扶持农民专业合作社和龙头企业发展的原因所在。 2.发展各类农民专业化合作社。发展农村合作经济组织是普遍通行于世界各国尤其是发达国家的做法。 农民专业化合作社具有以下作用：（1）可以大范围地解决农民的就业问题，

11、其他形式的土地流转都要很多缺陷。如转包、转让、出租等，并不能解决在家务农人员的就业问题，也不能保证农民的持续增收。一些企业利用村庄整治与新农村建设的商机，与村集体联合开发农村土地，农民得到了一定的土地增值收益，但农村的发展、农民的命运全靠企业经营，因而注定要经受更多、更大的风险考验。（2）农民专业合作社的建立，可以提高农民的组织化程度和民主管理水平，是全面建设社会主义新农村小康社会的推动力量。（3）农民专业合作社的建立提高了农民科技文化素质，是社会主义新农村精神文明建设的原动力，是构建社会主义新农村的重要基础。（4）可以持续提高农田水利建设和小城镇的公共设施建设，让农民享受到更多的福利。（5）

12、可以提高农业生产的科技含量和应对市场的话语权。（6）可以保障食品的安全和质量。          （二）政策建议 1.引导农民建立规范的合作经济组织，促使农业向规模化、产业化和科技化方向发展。政府应进一步加强在金融、政策、法律和环境等方面的支持力度。使合作社能够逐步健康的运营起来。完善农村社会化服务体系。加快农业技术的攻关和成熟技术的推广，从生产到销售的环节，帮助转入合作社的农民经营带来的困难，为农村土地市场发育提供良好的外在环境。 2.积极引导，循序渐进。应该认识到，新农村建设是一个长期而又复杂的系统工程，不可能

13、一撮而就。政府既要克服利用土地所有权属强制农民进行农村土地承包经营权流转，从中获取超额利润的“越位”行为，又要克服对违规流转放任自流，缺乏服务规范机制的“缺位”行为。要坚决从农村土地承包经营权流转市场上退出来，变强制为引导，变干预为服务，抓好农村土地承包经营权流转的宏观调控。一是制定土地利用总体规划，控制好农村土地承包经营权流转总量、结构和动态平衡，引导农地流向优质高效农业项目。二是建立流转服务机构，为农地流转提供信息、中介、登记、公证等服务。三是监督农地流转的程序、流转合同是否规范合法。四是强化耕地保护，依法查处巧立名目改变农地用途或违背农民意愿强制流转的坑农行为。加强基本农田建设，确保耕地

14、占补平衡。五是制定优惠政策，积极扶持吸引专业化合作社和农业产业化龙头企业对流转农地进行农业产业规模化经营开发。 3.坚持依法、自愿、有偿的原则。应当坚持以下几点：一是依法流转、规范有序。土地流转必须不折不扣地执行有关法律法规和中央政策。村组的决议和村规民约，只能在法律法规和中央政策许可的范围内制订，与其相抵触的，应予以纠正。二是自愿选择、互利有偿。在土地流转的过程中，决不允许用行政手段强行流转，也不得指定流转对象、数量、期限、租金等。集中成片流转的，须征得涉及农户的一致同意，或通过农户认可的换地等办法解决。由乡村集体经济组织引导的土地流转应当公开透明，不准搞“暗箱”操作。三是注重条件、因地制宜。土地流转需要一定客观条件，不能刮风，不能下指标，不能不顾经济发展水平采取搞运动的方式强制推行。四是市场导向、优化配置。要充分利用市场竞争机制，注重效益优先，强化市场配置资源的宏观引导作用。鼓励土地经营从低效益向高效益转变，逐步发展适度规模经营。五是思想教育、更新观念。农民长期生活在农