我国城市社会福利社会化存在的问题及原因分析

1、我国城市社会福利社会化存在的问题及原因分析(一)存在的问题我国的社会福利社会化经过理论、实践的发展取得了一定的成果，一些试点城市基本建立起“以居家养老为主导，以社区养老为信托，以机构养老为补充"的养老服务网络，但是这种网络在实践中也存在一定的问题，主要表现在：1. 政府角色缺位与错位目前政府对社会福利社会化改革的理论认识上还存在着一些误区，特别是在社会福利中的角色定位，社会福利营利性和福利性关系，对社区福利认识不足等问题，由此导致政府职能的缺位与错位。第一， 我国政府当前比较重视到国外“取经，反而对理论的借鉴较少。缺少理论指导的社会实践势必要走弯路，一些地方在实践中大力投入福利机构和

2、福利设施的建设，投入大，但社会公众的认可程度低。第二， 政府对社区福利的认识不足，在社区福利的建设上投入不够。我国的社区福利具有性质上的福利性与资金上的社会性并存，机构上的民间性与功能上的辅助性并存，内容上的规范性与人员上的专业性并存，运作上的协调性与发展上的多元性共存的特征。“社区照顾是在福利国家衰落的过程中逐步发展起来的一种地区社会服务社会服务的方式有所变化，它弥补了福利国家的种种缺陷和不足，使它变得更便宜一些，对问题的反映更及时一些，社会服务更令人满意一些。”社区福利是社会福利社会化的重要组成部分，对社区福利的重视并不代表对其他福利方式的忽视，社会对机构福利的观念比较落后。第三， 由于我

3、国传统文化下形成的“养儿防老"的伦理观念不仅仅是存在于普通百姓中间，甚至渗透进一些相关的职能机关和管理部门的理念上，因此有些地方政府并没有真正意识到，在当前开发和完善多种渠道福利服务的重要性和迫切性。建设社会化的福利服务体系应当作为建设社会主义精神文明的一部分，建设社会福利服务体系应当被上升到关系社会稳定和发展的高度上来对待。第四， 通过社会调查，社区、机构以及社会福利等福利服务的提供者，强烈呼吁政府作为，急需的服务项目包括政府提供法律援助以解决服务提供者与老人及其家属的纠纷，相对灵活的政策以降低福利服务准入的门槛，更加灵活的资金补贴政策以减轻福利服务提供者的负担，适宜的场所开展福利

4、服务。这些服务项目是目前政府推进社会福利社会化进程中所缺失的；第五， 由政府提供的福利服务远远不能满足社会公共需求。2服务方式单一，政策扶持不力有这样一则新闻，据调查深圳市宝安区福康居家养老服务社为老年人提供居家养老服务半年多，却只有5位老人接受服务，究其主要原因是老年人都把政府发放的居家养老补助金当成生活补贴，不愿用补助金购买服务社提供的心理咨询等居家养老服务项目。为此，深圳新修订了深圳市社区居家养老服务实施方案，决定从今年开始深圳将把全市原有的不同的补助金发放方式统一变为发放社区居家养老消费券的形式，即补助金以“居家养老消费券”的形式发到服务对象手中，作为服务对象享受养老服务而使用和结算的

5、一种凭证。老人拿着“居家养老消费券"可以自由选择服务机构，自主选择服务内容。老年人都把政府发放的居家养老补助金当成生活补贴而不愿意购买相应的养老服务，反映出老年人对这种服务方式的排斥，也反映了这种服务方式并不能满足公众的需要。公共服务理论强调服务于公民，而不是服务于顾客，强调重点关注公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。社会福利作为较高层次的公共服务，公众对政府提供福利服务的满意程度实际上反映了政府与公民之间的信任与合作关系。因此，政府提供福利服务必须充分尊重公众的意愿，根据公众需要调整福利方式和福利内容，否则只会使福利服务流于形式。政策扶持不力在养老上表现的非常突出。养老机构得到

6、的政府支持非常有限，而且形式单一，主要是以床位补贴的形式发放到机构；部门资源侵害及利益冲突导致社区养老服务很难得到充分的发挥；“政府买单”的居家养老服务“门槛”高，审批程序复杂，申请条件苛刻。很多关系到社区养老服务的切实问题如资金列支等在各个政府部门间分工不明确，责任主体模糊。我国虽然在社会福利的法制建设上作了不少工作，现行的社会福利社会化的相关文件主要以政府规章和法定性文件给出，但是法规建设还很不完善，由于没有上升到法律层面的政策法规予以支持，使得社会福利服务工作的开展受到一定的限制与制约。这些问题都需要政府运用法律法规的手段来进行调整，社会福利社会化的发展需要良好的外部环境。(二)我国城市

7、社会福利社会化存在的问题及原因分析1地区发展不协调社会福利覆盖面狭窄，供需矛盾尖锐，现有的社会福利事业只能保障部分福利对象的需要，在经济不发达地区，社会福利服务的覆盖面更是有限。社会福利事业的发展与经济发展水平密切相关，我国各地经济发展的不平衡决定了各地之间社会福利事业发展的不平衡。从地域范围上看，社会福利社会化改革在地域上比较不均衡，东部和南部地区推动的比较快，中部和西部地区比较落后，少数城市试点已经取得相当的成功，但并没有在全国范围内形成推广。 经济发达地区与贫困地区在社会福利服务的数量、质量上存在巨大差距。第一， 从社会福利机构数量来看，在经济欠发达和贫困地区有不少地区应大力兴办而未大力

8、发展敬老院等社会福利机构；第二， 在社会福利服务的服务项目上，经济发达地区不仅有敬老院、光荣院、老人公寓等养老服务机构，社区等还建立了社区老年人活动中心，提供社区照顾，享受“政府买单"服务等，满足养老、康复、医疗保健和心理治疗等各个方面的需要，但在欠发达的地区，敬老院来解决困难老人基本生存问题的主要手段；第三， 在供养标准上，在经济发达地区人均年供养标准几千元，在贫困地区人年均一百多元，甚至只有几十元，绝大多数的困难老人采取分散供养的形式，他们的生活水平相当低下；第四， 从社会福利机构的人员素质、管理水平、服务质量等方面来看，不少敬老院的服务管理工作存在观念守旧、管理不到位、督察不力

9、的问题，有的管理不力、院容院貌差、院办经济思路不畅、发展缓慢，这一现象在经济落后地区特别明显。同时由于社会福利社会化的规模受社会经济发展规范的影响，人力、物力、财力上的资源都主要依靠政府政策和财政拨款，行政命令或行政指导决定了社会福利社会化的进程，“由上而下"的改革很难真正满足老年人的实际需要。有的地方虽然在基础设施上做得比较到位，但却超出了老年人的实际承受能力，导致出现养老设施使用率低下的现象。2财政支出与资源整合不足 社会福利属于长期供给项目，但政府每年用于福利方面的开支极少，我国民政支出费只在国家财政支出的15左右徘徊，分到社会福利事业就少之又少了；而拨给的社会福利单位的经费中

10、，绝大部分是用于日常运作的开支，发展性的投入就更少；我国社会福利事业在计划经济时期形成的国家、集体包办，民政部门“直属、直办、直管"的办法还没有完全改变，对注重政府福利的资源，势必造成对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用的不够足，社会筹资渠道迄今仍没有真正的开辟，导致福利资金的严重短缺、福利供需矛盾十分突出。3. 相对独立的福利方式会导致福利资源的重复建设。 纵观我国社会发展的现实，并综合人口、经济和社会等多方面的背景分析，随着我国人口老龄化程度的提高，企业职工中老年人比例也在迅速增加；而由于家庭规模的缩小，传统的家庭养老功能被削弱，由此引发了子女在供养老人时在供养方式、居住方式、

11、照顾方式、交往和沟通方式等方面均发生了变化；由于人口流动性的增强，年轻人大量流出，城市社区出现大量空巢家庭，社会养老需求量剧增。养老是社会、家庭和企业共同面对的问题，但是根据调查发现，我国现行的养老社会化缺乏社会养老、企业养老与家庭养老之间连贯并且有效的结合方式。如企业办养老机构只针对企业内职工，或对企业内人员和社会人员实行双重定价；家庭养老功能和社区养老功能之间存在一定程度上的重叠，社区养老是家庭养老与的补充，两者之间并非连贯的养老过程；养老机构要么“一床难求”，要么门庭冷落。这种人为割裂忽视了人类生命历程的连贯性，与“以人为本的理念相背离。在家庭、社区与机构的资源使用上，三者提供的服务不能

12、截然分开，而是相互补充、相互交融的关系。在需求上三者是功能性的互补，在资源使用上，三者之间可以共享社会资源和社区资源。居家养老、社区养老和机构养老三者的供养与支付系统各不相同，但其服务都是由社区、养老机构与家庭共同提供，这一共同点是对三种养老模式的资源进行整合的基础。如果这种服务提供能够进行有效的整合，那对社会、个人和家庭来说是资源的节约。(三)我国城市社会福利社会化存在的问题及原冈分析1. 从业人员专业水平低我国从业人员专业水平低主要体现在人员质量和人员种类两个方面。一方面，在我国从事社会福利工作的绝大部分是没受过专业训练，不具备专业知识的仅凭经验而工作的人员，且大多是“半路出家的下岗再就业

13、人员。不仅很难保证服务人员的专业素质，而且直接影响到服务的质量。另一方面我国社会福利服务人员的数量远远达不到实际需要的水平，通常是一名服务人员身兼多职，由于个人精力与能力有限，身兼多职必然会影响服务的质量，特别是医疗卫生和心理健康辅导方面的专业人在社会福利事业中奇缺。在西方发达国家已形成一套完整的包括服务行业标准、从业人员执业资格、福利机构软硬件标准在内的体系。而且政府鼓励社会志愿者承担社会福利服务，志愿者队伍已经成为西方社会福利服务的中坚力量。而在我国各地福利服务标准五花八门，导致福利服务参差不齐；不存在独立的从业人员的资格认证，主要还是依托家政服务人员资格认证体系；志愿者队伍数量上明显不足

14、，现有志愿者服务形式大于内容，公众参与热情不高。因此我国急需发展一批具有爱心、非付费性质、具备一定专业技能的志愿者队伍以缓解福利服务人员缺少的压力。2公共服务制度不完善公共服务是否能适应社会公共需求，取决于两个重要的因素，一是国家的公共收入水平，二是公共服务的制度与体制安排。从国家公共收入水平来讲，我国已经具有了提供基本公共服务的能力与水平。社会福利社会化的进程使更多的公民享有社会福利服务，各种形式的社会福利取得公众的认可，公众也具备一定的社会福利支付能力。但从根本上看，我国社会福利服务供给严重不足，其根源在于政府公共服务制度与体制不完善备，缺乏合理的公共服务的制度安排。这种不完备主要表现在：

15、第一， 社会福利供给中政府的权责不明确，政府、公民与社会三者之间的关系以及各自在社会福利中所扮演的角色不明确。第二， 政府转移支付制度不完善。政府转移支付是政府保持地区均衡、实现社会公平的一个最重要的财政手段，最终的目的是实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化。但是在社会福利事业的资金投入较少，仅够维持基本的日常动作，用于发展性的投资更少；政府转移支付的形式单一，方式不规范，其对于福利服务项目的投入仍然不多。第三， 一些国有福利部门和政府在某些福利领域利用其行政性垄断的地位，阻碍了行业准入和市场竞争，造成了社会福利服务提供的高成本与低效率，阻碍了社会福利多元化的发展。第四， 公共

16、服务供给机制不完善、多元化的社会参与机制未建立，公共服务监管机制不完善。公共服务供给主体多元化已经被证实在一部分公共服务领域具有现实行和可行性，但这种多元化是否能够推广至所有的公共服务领域并没有充分的论证。公共服务提供主体常年由政府担当，政府即当“运动员”又当“裁判员”，缺少有力的非行政监督手段监控公共服务的提供。3. 公民福利需求表达不畅公民福利需求表达是指各阶层的代表或者个人，通过一定的渠道和方式向执政党、政府和各级组织表达自身的福利要求并实现自身利益。现代政治学的观点认为一个完善的需求表达机制至少必须满足两个条件，一是有相应的组织和机构去代表和维护某些社会阶层群众的利益，二是相应组织机构

17、在法律制度的框架下通过合法途径进行利益表达，维护和保障其代表的人民群众的权利。如果没有公民自己的组织表达其自身的具体利益，其切身利益就难以得到切实保障；如果缺乏相应的法律规范，即使有相应的组织机构维护群众的具体利益，其运作空间受到限制，也难以在法律许可的范围进行利益表达。我国目前居民福利需求表达不畅主要表现在：第一，公民缺乏对自身福利的表达意识，对于急需的社会福利产品不争取，对于不需要的社会福利产品默认接受，对于侵害其利益的福利产品默默忍受，逐渐形成消极适应的思维模式。公民需求表达意识的形成取决基于以下几个因素公民参与意识，自主意识和需求表达意识的觉醒，基层组织对于公民的利益表达的重视，公民自

18、身的素质。我国老年人人数众多，大多数急需通过需求表达机制改善生活状况的老年人文化水平、经济能力、社会地位都较低，缺少相应的政治资源；老年人数虽然众多，但较为分散，没形成相应的组织优势；老年人需求比较零散，这与社会福利本身的特性有关；而基层政府和组织对公民意识的表达通常采取消极的态度。以上原因导致我国公民缺乏对自身福利需求表达的意识。第二，公民缺乏正当的福利需求表达渠道。需求表达的有效渠道是通过组织完成的，组织化程度越高，需求表达就越有力度；反之，需求表达就越无效。我国制度内利益表五、我国城市社会福利社会化存在的问题及原冈分析达渠道主要是人民代表大会制度，人民代表大会制度体现了最广泛的民主，也是

19、人民需求表达的基本途径。但是基层公民的需求表达渠道是缺失的，根本的原因是社会福利的急需对象是社会中的弱势群体，由于缺少组织等原因，公民的福利需求难以形成普遍的需求，因此公民经常采用上访、找领导等方式表达自己的福利需求。这种激烈的方式并不利于公民福利需求的表达与实现。公民福利需求表达不畅，必然会影响福利产品供给的决策。4社会认知的偏差在社会调查中发现，居家养老、社区养老和机构养老中的服务人员以下岗职工和退休共为主，多数是“半路出家”的家政服务人员，社区在为享受“政府买单”居家养老服务的老年人挑选服务人员时，以服务人员从事家政服务的年限、服务质量和态度的口碑、人品等方面为标准；社区日托站和老年食堂

20、的工作人员也多为再就业人员或二次创业人员；部分养老机构的服务人员接受过比较正式的培训并获得相关部门颁发的执业资格证书。造成这种现象的原因是多方面的，一些福利机构，包括政府将社会福利服务等同于家政服务，认为家政服务涵盖了福利服务的全部；而社会福利从业人员对福利服务的理解也存在偏差，生活照料被认为是福利服务的全部；对福利服务的评判标准也经常集中在生活照料上面。这种错误的认识使社会普遍对福利服务的重视程度不够，特别是与精神层面相联系的服务内容往往不被重视。服务人员专业水平直接影响养老服务的质量，服务的质量直接决定了居民对这种养老服务方式的接受程度。社会公众对现有社会福利的认可程度偏低。居家养老是符合我国现实国情以及中华民族优良传统的养老方式，但是社会生活节奏和社会压力的增大，在工作之余再腾出精力照顾老人往往使子女不堪重负。但是传统观念下的大部分老人仍然拒绝走出家庭在社区和养老机构中接受养老服务，养老机构