农村建设用地流转模式的比较与选择

1、农地制度改革研究农村建设用地流转模式的比较与选择蔡继明9内容提要：本文对比分析了目前农村建设用地三种流转模式，指出国有化流转模式弱化了农村 集体组织的经济权利，提高了农民的土地收益，但农民只能一次性获得财产所有权转移的回报；乡 村集体主导的流转模式强化了集体组织的经济地位，农民获得的收益较低；农民个人为主体的流 转，弱化了集体经济组织的权益，农民可以获得充分的土地收益，但缺乏法律和政策的保护。本文 认为，妄实现三种流转模式下农民土地收益的均等，必须统筹城乡土地市场，使农村建设用地与城. 市国有建设用地同地同权同价。关键词：农村建设用地 流转模式 统筹城乡土地市场 同地同衩同价71994-201

2、4 China /Xcadcmic Journal Electronic Publishing House, All rights reserved 71994-2014 China /Xcadcmic Journal Electronic Publishing House, All rights reserved 随着我国城市化和匸业化进程的加速，城审建 设用地的供求矛盾已经超越了资本等其他生产要 素。据估计,2020年要达到60%的城市化率，盂要 增加】.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下， 将会岀现1.2亿由的城市建设用地缺门。而刃一方 而，由于征地成本的不断增加，征地公益性用途的严

3、 格管制，城市建设用地短缺形势将会更加严峻。土 地已经成为我国城市化和工业化发展中严重的资源 约束。由于长期城乡分割的土地市场，我国建设用地 短缺突出的特点是结构性短缺而总量过剩：在城市 建设用地供给矩缺的同时，农村大量的建设用地却 不能得到合理利用。据统计，2002年全国建设用地 总量为20. 34万平方公里，其中城市建设用地仅占 1/5,大约只有3.63万平方公电；其余16. 71万平方 公里的建设用地属于农村建设用地，其总量相当于 河南省的总面积。由于长期的闲蜀，农村建设用地 的资产价值无法得到有效实现。随着城市化进程的加速和城市建设用地短缺对 经济发展形成的制约，持别是山于城市土地市场

4、价 格市场的H益完善和国家对建设用地流转制度的改 革,农村建设用地流转已经成为H前解决工业川地 需求和支持地方经济发展的重耍手段°通过农村建 设用地流转，一方面可以在总虽不变的的提下实现 结构优化，更有效地配置了城乡土地资源，加速了地 方产业和经济的发展；另一方面可以使乡村集体组 64 织和农民从土地要素中获得财产性收入，对于缩小 城乡居民收入菱距、扩大内需和保持经济健康持续 增长将起到重要作用。一、农村建设用地流转的三种模式1. “国有化”土地流转。农村建设用地“国有 化”流转模式可定义为：在地方政府主导下，以农民 自愿转让为询提，将农村建设用地转变为国有建设 用地的土地变性流转。

5、农村建设用地“国有化”流转 和国家土地征用主要有两点差别：一是国家土地征 用以公共利益为前提，而农村建设用地国有化流转 后的土地用途并不局限于公共利益；二是国家土地 征用是以公共行政权力强制实现的，而农村建设用 地国有化流转是在农民和地方政府自愿协商的基础 上通过土地变性交易实现的。农村建设用地“国冇化”流转作为一种独特的土 地流转模式，对于城乡土地资源的集约配置起着积 极的作用。一是在一定程度f上实现了城市国有建设 用地的扩张利农村建设用地的减少二者相挂钩，从 城乡统筹的角度提高了等量建设用地的使用效率, 克服了氏期以来城市建设用地和农村建设用地两头 扩张的局面。二是实现了城乡土地规划的统一

6、，打 破了长期以来城市规划城市，农村规划农村,农村并 入城市后更新规划拆迁的难题和矛盾。因此，从土 地节约和集约利用的角度看，农村建设用地“国有 化”流转模式是对长期以来土地征用模式的一种优71994-2014 China /Xcadcmic Journal Electronic Publishing House, All rights reserved 71994-2014 China /Xcadcmic Journal Electronic Publishing House, All rights reserved 经济学动态2009年第9期66 71994-2014 China Acad

7、emic Journal Electronic Publishing House, All rights reserved 66 71994-2014 China Academic Journal Electronic Publishing House, All rights reserved 化和改进。天津滨海新区农村建设用地流转主要采取农村 建设用地“国有化”流转模式。具体的流转方式是通 过农民宅基地换房定农民建设用地进行土地垃换。 这种流转模式通过解决资金闭合和上地闭合两大关 键性问题，实现了土地的集约利用和农民土地资产 的升值。天津市的具体做法是先以宅基地换房实现 土地置换；同时以土地

8、"升值预期作为担保，由政府成 立融资公司(滨丽公可)向开发银行贷款以天津华 明镇为例，现有12个村子已经完成搬迁并建立华 明示范镇。农民不用投资，只需把原来的房子交出 来并按1：1的比率置换。农民人均居住面积大约为 30平米，可出租岀售，资产价值增值了 6-10倍。 另一方面，通过宅基地蜀换，集约利用r土地。逡换 中13000亩宅基地被清理出來，而为农民居住新建 楼房占地面积仅相当于原宅基地而积的1/5,这就 极大地缓解城市化和工业化进程中建设用地的供 求矛盾。2. 乡村基层组织主导的土地流转。就全国而 言，乡村基层组织主导的土地流转模式是H前农村 建设用地流转的主要方式。这种流转模

9、式的基本特 征是：以乡村为流转单位，在乡镇政府或村委会上导 下实现农村建设用地流转。乡村基层组织主导的土 地流转模式,一是旨住解决20世纪90年代乡镇企 业破产后大量闲遗农村建设用地的利用问题。随着 中国经济转型，曾经红极一时的乡镇企业大批破产 倒闭，在乡村依靠工业生财的路子走不通之后，“以 地生财”成为乡村发展集体经济的主要簧略；二是往 城乡二元规划休制下，乡村管理者通过各种途径把 农民经营的耕地转为建设用地，获得转用后的超额 收益。乡村基层组织主导的土地流转模式所采取的主 要方式是土地出租、厂房出租和兴办产业三种形式。 以城乡一体化较快的北京地区为例，吕平、怀柔和通 州等地以乡村基层组织为

10、主导的建设用地流转在土 地资源得到充分利用的同时，极人地提升了集体组 织的经济实力。农村建设用地流转的成功要依托两 个重要环肖。第一，村集体对土地的变性能力，即通 过基本农在邻近村的置换交易等方式把农用地变 成建设用地。笫二,上地营销能力，即成功地把农村 建设用地推向市场。乡村管理者通过土地平整和相 关的基础设施建设在土地出租和厂房岀租中获得 大彊的收益。虽然村娄会和村民小组分别对集体土 地产权具有“经营管理”职责，但山于集体农业用地 经营管理的责任已经落实到“农户个入”，因此村尺 小组对农业用地的产权是虚化的j而対于农村建设 用地,村民小组确实存在着相应的管理职能。乡村 管理者主导的农村建设

11、用地流转，在实现土地集约 利用的同时，也实现农村建设用地的资产增值和 变现。3. 农户个体自发的土地流转。农户个体白发 的流转主翌是农户对所占有的宅基地使用权的流 转。根据现行的宅基地管理体制，随着城市化的加 速进行，农村出现了大吊闲置的宅基地。虽然在建 国初期一段时期(1949-1961),农村宅基地所有权、 使用权以及宅基地房产M依法进行自由处置。但随 着集体化的推进(1962-1977)和城乡二元分割体制 的确立，农村宅基地使用权的流转受到了严格限制。 虽然我国市场化转型已近30年，但农民宅基地流转 在制度上仍然没有明紈突破，以农民为主体的宅棊 地流转是在城市化背景下自发进行的。农民在城

12、市 化的推动下，已经逐渐成为城市居民，宅璧地传统的 居住保障功能正在弱化，而其资产功能正在加强° 宅基地使用权相对价格的升值和宅荃地持有成本的 上升，引发了大毎的宅基地白发交易行为。而当宅 基地的相对价格大于违反宅基地背制所产生的惩罚 成本加上宅基地闲置成本之和时，市场的自发秩序 便形成了。以I：三种农村建设用地流转模式通过对闲置乡 村建设用地流转，都在不同程度上提高了城乡土地 资源的配置效率，实现工业的经济増长。同时通过 城市增虽用地的节约提高了农艮的福利，也保护了 稀缺的耕地资源二、不同流转模式下农民土地收益的实现程度1. 国有化流转和以“农民利益”为主导的利益 实现形式。国冇化

13、流转中农民利益实现形式有三个 突出的特点：(1) 农民利益成为利益实现的主体，而集体组织 的经济利益在某种程度上被农民利益所替代。以天 津滨海新区为例:通过农民宅基地换房，以市场定价 的资产价格评估为基础，农民宅基地使用权的价值 得到了比较充分的实现。根据1：1的置换比率，农 民人均可获得30平米的城市住宅，国有化流转看的 65 农民城市住房按市值可达到60-80万元，比原来宅 基地房的价值升值了数十倍。而另一方面，建设用 地的所有权人的经济利益被架空了。通过国有化土 地流转，在强化农民土地使用权权益的同时，农民集 体土地所有权权益弱化了。(2) 农民的土地权益以市场定价为基础，在经济 上得到

14、了比较充分的实现。(3) 国家一次性买断产权。农村建设用地国有 化流转属于一次性流转。流转后土地的产权性质已 转变为国有土地产权形式。农民和土地分离后，以 其他资产补偿的方式获得一次性补偿。2. 乡村集体为主导的流转和以“集体利益”为 主导的利益实現形式。乡村集体组织管理者主导的 农村建设用地流转的利益实现形式也冇自身鲜明的 特征：(1) 乡村集体获得了主要的土地流转收益。作 为土地所有者和土地使用者双貶身份的农民，其权 益在农村建设用地流转中并没冇完全实现。高圣 平、刘守英通过对湖州、芜湖、新乡等地的农村建设 用地流转中农民收益的分析，提出了农村建设用地 流转和农民利益分配不均衡问题(高圣平

15、、刘守英， 2007).该文从5个省市21个村组随机抽取的149 个有效样本中获悉，农户用承包地参与农村建设用 地流转的收益分配情况是，抽査样木中61%的农民 承认他们所获得土地收入相对较低，认为还可以的 仅占19%,认为相对较高的仅占1/5。乡村集体主 导的流转中农艮土地收益分配比率偏低是该流转模 式中的一个突出问题。(2) 由于农民和集体的土地权利不明确，导致农 悅并没有获得充分的土地流转收益。集体产权内部 农民个体对集体的决策缺乏制约和监督。抽样调查 显示：42%的农民认为他们对集体管理者的制约力 度不足，只有22%的农民对自己的能力比较满意。 可以看出，农民土地流转的收益分配和谈判能力

16、是 相关的。无论是作为所有者的村农民集体还是范围 更小的村民小组，都缺乏对俘理者的有效约束机制。 农民作为所有者的权利从某种程度上决定着农民最 终的土地收益。集体产权如果缺乏激励机制和约束 机制，就不可避免地产生外部性，财富被外溢了。而 外溢的受益者就是在集体产权代理中的既得利益 者。这种利益分配的不均衡反映了集体产权所具冇 的外部性。在这种产权结构下作为兼具所有权人和 使用权人双重身份的农民的土地收益被外部化了， 集体产权对所有考的激励功能没有体现出来这些 既得利益者之所以能获得外部收益，主要是因为管 理者兼国家政策执行者与集体产权的管理者两重身 份集于一身，在土地流转中能占据更大的资源优势

17、 和制度优势。外溢的原因是由于农民集体土地产权 不清晰导致土地流转中集体管理者获得超额利益。3. 个人土地流转和以“农民利益”为主导的利 益实现形式。以农民个体为土地流转主体的经济利 益实现形式较为单一，农民的土地资产价值得到了 实现。这种利益实现形式的特点主要体现为两方 面;第一,虽然市场的自发秩序是对城乡分割状态下 禁止宅基地使用权流转的一种帕累托改进，但同正 找的国有土地市场交易制度相比，其效率损失是显 而易见的。主要是由于制度的缺乏导致宅基地使用 权的资产价值被低估。因为非正式的交易内在地包 含更大的风险，而由于正式制度的缺失，这些因素导 致农村宅基地使用权流转的定价偏低。止如赫尔南

18、多徳索托所指出的大多数转別国家正是由于 市场交易制度旳缺失，导致大量存罐的资产是以個 化的、凝固的形式存在的。丙此，才岀现了转型国家 一方面资本短缺需要从国外引入资本，而另一方面 国内大量的资本却处于“沉睡状态”而不能得到有效 的利用.苴二是由于正式制度缺乏可能引发撕毀合 约的风险。有效率的制度能最大化地降低交易成 本。反之，正式制度的缺失增加了合同维护的成本 和合约的不礎定性。由于农村宅基地fl发交易缺乏 制度保护，一旦出现巨大的潜在收益，原来宅基地的 所有者就会撕毁合约，试图获得收益的分配权。由 于缺乏正戒制度的安排，土地相对价格变动必然引 发矛盾冲突(Alston et al. , 19

19、95)。从上述三种模式的比校可以得岀，农忧所获得 的土地资产性收益在三种流转模式下是不相等的。 在国有化流转漠式下，由于驶村建设用地资产定价 较为合理，弱化了农村集体组织的经济权利，因此农 氏所获得的十她收益较高。但其缺陷在于农民只能 一次性获得财产所有权转移的回报。而在乡村集体 主导的流转模式下，由于一方面没有完善的农村建 设用地资产定价机制，另一方面强化了集休组织的 经济地位，导致农氏在建设用地流转中所获得的收 益较低。而在农民个人为主体的流转中集体经济 组织的经济权益在很大程度上弱化，农民可以获得66 71994-2014 China Academic Journal Electroni

20、c Publishing House, All rights reserved 经济学动态»2009年第9期66 71994-2014 China Academic Journal Electronic Publishing House, All rights reserved 66 71994-2014 China Academic Journal Electronic Publishing House, All rights reserved 充分的土地收益，但依然由于缺乏完全的资产定价 机制，导致土地收益受到一定程度的影响。总之，三种流转模式虽然在一定程度上实现了 城乡土地资源

21、的优化配置，但农民在三种模式中所 获得的土地收益具有显著的差别。这种差别从深层 次上说明了日前我国农村建设用地流转中利益机制 的扭曲。而利益扭曲的原因在于城乡土地市场的二 元化和集体产权内部圭体权利关系的不明确。这直 接导致了农村建设用地流转中巨大增值没有被直接 利益相关者所分亨，同时这种扭曲的利益实现机制 也激励了地方政府和农村基层组织粗放的上地利用 模式。三、以农民利益为核心，统筹城乡土地市场1. 实现国家集体个人三种流转模式下农民利 益的均等。农民从上述三种模式所获得的土地收益 不相等，这进一步说明n前农村建设用地市场的制 度建设和相关的市场价格机制还不完善。我国土地 管理制度改革的目标

22、应该是让农民在国家、集体和 个人三种流转模式中实现均等的利益，而这种均等 利益，一方面要依赖于城乡土地使用权市场制度建 设的外部条件，另一方面要依赖于集体产权内部权 利关系的明晰化界定。2. 市场体制：统筹城乡土地市场，完善建设用 地功能。实践证明，戒乡土地的二元管制井没有达 到合理有效地利用农村土地的政策H标，相反，用是 由于土地的二元管制导致农村土地资源在市场利益 的诱导下被滥用。建设城乡十地市场体系，关键在 于賦予城乡建设用地相同的权益，即城乡土地权利 的平等是根本。中共十七届三中全会提出逐步建立 城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体 经营性建设用地，必须通过统一冇形的土地市场、

23、以 公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前 提下与国有土地享有平等权益。在同权同价的市场 交易规则下，作为工业开发的农村建设用地的土地 使用成本和利用效率将显著提髙，这有利于我国的 工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式。3. 产权内部关系调整：农民和集体土地产杖关 系的清晰界定。诺思(2003)指出，为了实现经济增 长，一个社会的土地制度应该不断适应要素相对价 格的变化。因此，农村宅基地使用权制度的改革一 定要围绕和服务于城市化目标。农村建设用地流转 中农尺和集体作为土地产权的两个重要的利益相关 主体，二者权利边界的确定直接关系到土地资产增 值中农民和集体组织的利益分配格局。在1前农村 建设用地流转实践中，由于农民对集体的谈判能力 相对较弱，利益分配的基本格局是集体强势、农民弱 势，集体组织在土地流转中获得了较大的份额。而根据市场经济的自发规律，随着土地流转中 土地价值的不断提升，必然要求农民和集体对于农 村土地产权关系的界定越来越清晰。这是在价格机 制作用下集体产权内主化演进的过程.因此，土地 制度建设的方向足根据土地流转中农民和集体的利 益博弈，对农村土地流转中农民和集体的权利和收 益边界进行明确的界定，从而还原农民作为土地使 用权主体的地位和权利。建设用地产权关系的界定 一方面有助于保证农民根据历史上所延续的产权地 位分享城市化和工