我国公共行政的发展趋势

1、我国公共行政的发展趋势我国公共行政的发展趋势一万琴国际公共行政的发展涉及十分广阔的领域,由于各国国情不同,公共行政改革和发展的重点,顺序和程序也有所不同.在我国社会转型时期,必须以机构改革和政府行政体制改革为重点,以行政哲学为指导,建构有中国特色的社会主义公共行政管理模式.【关键词】公共行政;发展趋势;公共行政合法性【中图分类号】C931.2【文献标识码】A【文章编号】10045l8X(2004)10010604万琴(197l一),女,江西南昌人,江西棉麻公司经济师.(江西南昌330002)中国的改革开放正在进一步深入发展,社会转型的步伐也正在进一步加快.计划经济体制向市场经济体制转变,粗放型

2、增长方式向集约型增长方式转变,传统思维方式向现代思维方式转变,单一型文化生活样式向多元型文化生活样式转变,"人治"型管理方式向"法治"型管理方式转变从经济体制到管理模式,从思想观念到行为方式的这一系列转变构成了整个社会的转型,缘此又促成了中国行政从传统型的政府行政"GA"(governmentaladministration)向现代型的公共行政"PA"(publicadministration)转变.正如法国学者阿兰?图雷纳所说的那样,"社会是作为社会再生产或社会控制的机制出现的,我们现在生活其中的却都是

3、生产或转型的社会,片刻不停地变化着的社会."在这种转型变动的社会过程中,前瞻地思考现代公共行政在未来中国的发展趋势,毫无疑问是一种有益的理性探索.我国的行政改革应该以公共行政管理改革为价值取向,以机构改革和政府行政体制改革为重点.公共行政改革与机构改革和行政管理体制改革相比,前者包括更广泛的内容.公共行政改革是指公共部门的改革,既包括政府部门的改革,也包括非政府性质的组织和机构,团体和单位,如事业单位,公共企业的改革;既包括行政机关的改革,也包括立法机关和司法机关的改革;既包括这些部门和组织内部之间关系,部门与部门之间的关系的调整,也包括上述机构和组织,单位与社会,市场,企业及公民之

4、间的关系的调整.而机构改革和行政体制改革的内容比较具体,它往往囿于国家机关和政府行政机关自身的改革.在我国现阶段的公共行政改革实践过程中,必须把公共政策制订,提供公共产品与社会公共服务提到相应的位置.一,根据精简,统一,效能的原则进行机构改革邓小平同志早在1982年就尖锐地指出:"精减机构是一场革命.如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿,职责不清,许多人员不称职,不负责,工作缺乏精力,知识和效率的状况,这是不可能得到人民赞同的".党的十五大报告亦明确指出.要"根据精减,统一,效能的原则进行机构改革,建立办事高效我国公共行政的发展趋势率,运转协调,

5、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务的水平".因此,国家机构改革必须遵循精简,高效的原则,坚决革除机构臃肿,职责不清,人浮于事的弊端,切实提高工作效率,有力地促进社会主义市场经济的发展.同时,对于改革的成果要通过立法的形式固定下来,以有效地防止"精简一膨胀一再精简"的情况发生.具体措施包括:1,要加强政府的宏观调控和微观管理.实行"小政府,大社会"的新体制,政府部门对经济从过去的直接向间接管理转移,注意力应放在宏观决策上来,放在增强和提高规划,协调,指导,服务的能力上来,特别是要加强对指导性计划的管理.同时,也要加强微观经济的管理.2,要明确

6、职责,理顺关系,分清职能.这是减少扯皮现象,克服官僚主义,提高办事效率的重要环节,必须抓好.首先要分清党政的职责,其次要分清政府各个部门之间的职责.要抓紧对各部门职责进行调查分析,在此基础上,做出明确规定,理顺关系.3,要实现国家机关工作人员队伍的优化.机构精简了,层次减少了,如果人员不精干,仍然会妨碍政府职能的发挥,影响宏观控制和工作效率的提高.要优化队伍,最有效的途径是实施国家公务员制度,把竞争机制引入政府机关,吸收各方面的优秀人才,特别是懂综合管理,宏观控制和善于运用经济法律手段的人才.对在职人员,要通过培训,提高他们的素质.二,政府将采用授权与分权的方式进行管理传统社会主义的行政是&q

7、uot;国家本位"的行政,实际上是用国家概念替换了社会概念,国家不再被看作是一种特殊的社会分工的产物,一种社会的统治和管理机构,一种可能产生官僚主义和腐败现象的权力机构,而是被看作人民总体利益的代表.这种模式通过对国家利益和人民利益不矛盾性的理论预设,在缺乏直接和间接民主机制的前提下,在实践中常常简单地将领导者的意志等同于国家的意志,社会的利益,进而等同于人民的利益,并且在某种程度上是通过国家政权的强制力来保证这些"利益等同"的.其结果就是强化国家政权,强化国家对社会的管理,从而产生对国家和政权的盲目崇拜.这种模式颠倒了国家作为手段,社会作为目的的本质关系.正如穆

8、勒所言,政府整个来讲只是一种手段.卢梭认为,公民把国家具体事务的管理权委托给政府,政府只是这些管理权力的执行者,只是公民的仆从.从世界范围来看,如何正确地处理国家与社会,政府与公民的关系已成为西方各国行政改革的出发点.西方行政改革的基本思路是越来越强调国家与社会,政府与公民之间的合作互动,在权力关系上表现为从集权到分权的转变,即权力从国家和政府向公民社会的转移,实质上是权力责任重心的转移.当前我国行政体制改革的核心问题是要在国家政府与公民社会之间合理地分配公共权力,在国家政府权力和公民社会权力之间保持必要的张力与平衡,以真正实现"国家权力"与"社会权力"

9、的二元分立.三,促进公民社会的发展,建立国家与社会的合作近年来世界范围的公民社会运动蓬勃发展,特别是在西方发达国家,各种公民社会组织已经承担了大量重要的社会职能,成为政府和市场以外整合社会的另一支不可或缺的重要力量,公民社会或第三部门团体在公共服务方面能够提供选择和做出有效的回应,它们还能够有助于推进地方公民文化和不同形式的社区的发展.有人据此称其为"看不见的市场之手"和"看得见的政府之手"之外的若隐若现的"第三只手".我国在改革开放后.开始进行经济体制和政治体制的渐进改革,一个相对独立的公民社会慢慢成长起来,20世纪80年代后得到了

10、长足的发展.这主要表现在以下四个方面:民间组织的数量迅速增加;民间组织的种类大大增多;民间组织的独立性明显增强;民间组织的合法性日益增大.但我国历来有强政府弱社会的传统,要改变这种状况,顺利实现计划经济向市场经济的转型,实现政府职能的转变,就必须培育和发展公民社会,培养公民社会的自治与自律能力,建立政府与公民社会的相互依赖,相互协作的互动关系.充分发挥第三部门(包括国际组织,志愿者组织以及各种社会组织)在社会管理中的重要作用,是向着善治目标转变的必经途径.四,重视公民参与管理的积极性,实现管理的民主化公民参与管理是一种公共行政治理改革的基本原则.善治实际上就是国家的权利向社会的回归,善治的过程

11、就是一个还政于民的过程.公民不仅是各种公共服务的"消费者",更是公共服务的监督者,必须在参与管理中实现自己的权利和价值.此外,从管理心理学的角度看,公民和低层公务员作为最直接,最了解公共需要的群体,通过吸收他们参加决策过程和管理过程,发挥他们的积极性,可以提高公共服务的质量和效率.我国的公共行政改革也应该考虑到公民的实际需要,发挥他们的积极性,逐步实现管理的民主化.要大力发展和支江西社会科学2004.10持政务公开制度建设等行政民主化的实践,并逐步健全人民参与管理,监督公共行政的系统配套制度.五,变革行政管理具体方式,由"掌舵"转向"划桨&qu

12、ot;,实现政府行政管理制度的创新治理变革的实质是改变传统的行政管理方式,由"掌舵"转向"划桨",从而实现更高效的公共服务和公共产品.掌舵而不是划浆,就是要重新确认政府职能.政府机构,既具有决策与指挥的职能,又具有执行与服务的职能.如果把决策,指挥的职能比作掌舵的活,那么执行,服务的职能就是划浆.显然,政府掌舵能力是最重要的,为了掌好舵,必须放弃划浆.在具体方式上,通过市场机制在公共服务领域的运用,通过合同出租,合营化等各种灵活多样的方式,来实现和扩大政府的公共职能.我国应当接受治理理论的一些理念,明确公共生活领域权力主体多样化的现实,在公共物品和服务的

13、提供及生产过程中不断引入多元竞争,而在政府体系中,政府管理的职能和权限也应不断向地方政府转移,社会事务的管理应更多地由社区组织承担起来.同时,灵活运用行政指导,行政合同,行政规制,行政许可以及各种经济法律的手段实现公共职能.以最低的成本求得最大效益的收获.最大限度地满足人民的需要.这里有必要指出,当代西方各国以治理理论为指导的治理变革运动虽然有一些共同之处.但是由于历史条件,文化传统等方面的不同,各国的改革进程,速度,重点及采取的具体措施均各有特点.而且从理论上看,治理也不可能是万能的,它内在也存在着许多局限,它不能代替国家而享有政治强制力,也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置.

14、因此.在我国的行政改革实践中,在借鉴西方治理变革运动某些有价值的见解和做法时,更多地还是需要从本国国情出发.研究和总结适合中国国情的经验和做法,通过"内生化发展道路",才能建立有中国特色的社会主义行政管理体制.六,从行政方式上,要实现"领导行政"向"服务行政"的转换传统社会主义国家比较强调以领导和管理为核心的行政方式,不仅在国家组织内部,权力有向党和国家领导机构甚至是领导者个人集中的倾向,而且在国家组织之外,公民社会生活的各个领域都可能被国家机构与国家权力所侵蚀.每一个公民都通过不同的方式和渠道被深深地介入到国家的行政体系中,以接受国

15、家的行政性领导,控制和管理.这样,在政府和社会的关系上,政府作为管理的主体,处于管理的核心位置,驱使着作为管理客体的整个社会围绕着政府的活动转,所以,政府成了社会的"主人",高高在上地实行着对社会的领导与管理,它必然催生出"治民"和"为民作主"的领导行政观念.契约论认为,政府是公民间契约的产物,政府作为众多组织中的一种,也是为社会需要而存在,为社会利益而存在,它在本质上是一种为公民和社会服务的组织.所以,服务是政府组织的基本职能.西方的公共选择理论更加明确地表达了政府的这种服务职能,其主要内容是将政府的行政管理理解为公共产品的生产过程

16、,而将公民理解为政府提供的公共产品的消费者.公民作为消费者是在不同等付费的情况下享受尽可能多的优质服务,而政府的目的则是以尽可能高的效率提供优质的公共产品和服务争取消费者的支持.西方的行政改革在政府的职能定位和设计中最终选择了服务,并开始实现"以政府为中心"的领导和管理行政向"以公众需求为中心"的服务行政的转变.更何况,中国的政府是"人民的政府",其宗旨就是为人民服务.所以,实现行政方式由领导行政向服务行政的根本转变,既顺应了国际公共行政发展的潮流,也是我国政府价值观的内在要求.七,政府应建立可衡量的绩效评估机制计划经济体制下,政府对

17、于自身经济职能实施绩效的评估标准主要是一条,即看政府对于自身所制定的各项计划指标完成了多少.由于这种评估体系单一,不规范,漏洞很多,因此,一段时期内,我国浮夸风蔓延于整个社会,虚吹乱报畅行于全国各地,致使整个国民经济受害匪浅.必须尽快构建一个科学,公正且有效的政府经济职能实施绩效评估体系.关于政府经济职能实施绩效的评估体系框架,主要应当从两个层面来进行构建.一个层面是微观层面,主要评估政府经济职能实施的各具体机构及某项具体经济政策的实施绩效:另一个层面是宏观层面,主要评估一国政府履行其所有经济职能的总体绩效,包括资源的占用与使用情况,提供服务的数量与质量状况以及计划目标的实现程度等等问题.新公

18、共管理与传统公共行政的一个重要差别在于其关注产出或结果,而非投入和过程.新公共管理反对传统公共行政重遵守既定的法律,法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,建立严明的,可衡量的绩效评估机制.要想准确评估政府行政机构的绩效,就必须先弄清我国公共行政的发展趋势何为政府行政机构的"产出".政府行政机构的产出不同于企业的产出,其确定与度量都是十分困难的.詹姆斯?威尔逊认为,"要度量一个机关的输出量常常是很困难的实际上即使是只对什么是国家部门的输出作一番设想都足以令人头昏脑胀."由于行政部门的产出不能像企业的产出那样最终进入市场的交易体系,形成一个货

19、币价格,因此,经济学家称其为"非市场产出".而且,"非市场产出通常是一些中间产品,也即充其量是最终产出的'代理'.如由食物与药品委员会作出的对药品和食物分配的限制和禁止;由联邦通讯委员会发出或吊销执照".但是,为了评估行政机构的绩效,监督与控制行政机构的运转,人们又必须想办法测量行政机构的产出.为了准确测量行政机构的产出,加强对行政机构的管理,经济学家想出用投入来间接测量产出的替代办法.比如查尔斯?沃尔夫就认为:"用投入来度量非市场的产出是可以被接受的,因为直接地测量产出是非常困难的."有了这个间接测量行政机构产出的办法,对于行政机构工作绩效的评估相对来说就容易多了.我们可以按照这些行政机构产出的可测量程度将行政机构划分为两大类型:一类是其产出可以用货币或其他可以计数的单位来计量的,比如税收机构所收取的税收收入;另一类是其产出无法用货币或其他可以计数的单位来计量的,比如其产出为制定的规章或规则的机构.对于前者,使用成本收益法通过准确核定其单位产出