行政许可听证制度

1、我国行政听证制度浅析MG0606048 行政管理专业 谷小翠摘要：行政许可听证制度的设定是我国听证制度发展的进一步深化， 对完善听证 制度建设有着促进意义， 同时也存在尚需改进之处。 本文对行政许可听证制度设 立的亮点及不足进行了评析，并提出了一些解决措施。关键词：行政听证制度 亮点 不足 措施 一 行政听证制度渊源听证制度起源于西方资本主义国家， 英国普通法中的 “自然公正原则” 和美 国的“正当法律程序” 被认为是听证制度的最早渊源。 自然公正原则核心内容主 要包括 :1. 任何人不能成为自己案件的法官； 2.当事人非经听取意见不受人身或 财产的处罚。 自然公正原则最初仅适用于司法程序，

2、后来法官成功通过判例将这 一原则贯彻到合法权利或地位受到行政权侵害所有案件中， 成为约束行政机关行 政活动的程序规则。行政机关在行使行政权力给公民权利带来不利影响时 必须 听取当事人意见， 只有公正地听取了受不利影响的当事人的意见后， 权力的行使 才有效。美国宪法确立的 “正当法律程序” 原则是在英国自然公正原则基础上的 进一步发展。正当程序原则要求一切权力在行使剥夺私人生命、财产或自由时 , 必须听取当事人的意见，当事人具有听证的权利。美国宪法对该原则予以确认， 使得行政机关在做出决定时必须遵循法定的程序， 给相对人辩解的机会， 如果违 反了这一规定，此项行政决定就有可能被撤销。二 制度亮点

3、1. 听证笔录引入听证笔录是指听政主持人在听证过程中对整个听证活动所做的客观记载， 是 确定行政关是否听取当事人陈述与申辩的凭证。 听证笔录对行政决定的作出是否 具决定性的影响 , 行政机关是否充分尊重听证笔录的法律效力，是衡量听政程序 能否真正发挥作用的关键。 在听证程序的实际运作中， 行政机关作为最终裁决者， 如果赋予其在使用听证笔录方面享有较大自由裁量权 , 而不是必须以听证笔录作 为作出决定的唯一依据， 就有可能使听证制度流于形式。 所以， 正如美国的行政 法学家施瓦茨指出：“在依法举行的听证中，行政法庭作出裁决时，不得依据记 录以外的任何材料，若不遵守这一原则，听证的权利就毫无价值。

4、 ” 听证笔录的法律效力。 世界各国主要有两种模式， 一种是听证笔录对行政决定具 有一定的约束力，这以德国，日本，韩国，台湾为代表。行政机关只是将听证笔 录作为作出行政决定的参考， 而并不是唯一的依据。 另一种是美国 联邦行政程 序法里规定的案卷排它原则， 指听证笔录及在程序中提出的全部文书， 申请文 书是作出裁决的唯一案卷，行政机关在听证程 序结束后做出的决定只能以案卷为依据，否则，行政决定无效。许可法第 48 条规定：行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。从 而在法律上首次确认了听证笔录的法律效力， 学术界通常认为这是案卷排它原则 在我国的确立。 但无论是官方对许可法的解释还是人大出

5、版的 行政许可法 法 律释义都没有提及案卷排它原则。 行政许可法只规定了听证笔录的约束力，以 此认定案卷排它原则已经在我国完全确立还比较牵强，但许可法第 48 条对听证 笔录效力的规定对防止听证制度流于形式， 完善健全听证制度起到了积极的促进 作用。2. 听证效率原则的发展听证程序和其他行政程序一样 肩负着实现程序正义的任务 , 是立法者针对 实体法为解决公共权力信任危机中独臂难撑的困境而另行开辟的解决途径， 但在 听证的诸多利益之下 , 暗含的是巨大的行政成本付出，突出体现在其对行政效率 的削弱方面，而在现代行政管理中， “效率原则是现代行政的重要特征和生存基 础”。因此，大范围、频繁地使用

6、行政听证程序并不一定是好事。如何平衡听证 效益与行政效率之间的利益关系问题， 应遵循以下原则： 个人利益与公共利益均 衡。即只有在行政许可有可能较严重侵害个人利益的情况下才适用听证。 在轻微 影响当事人权益或当事人放弃听证权利的情况下， 不适用听证。 二是效益大于成 本原则。如某一许可事项的听证效益小于成本就不需要举行听证， 反之则要举行 听证。提高听证效率有两个实现途径， 一是缩小听证程序的适用范围， 二是限制听 证的举行时间， 处罚法在首次引入听证程序时， 仅对听证范围做了限制。 但是没 有对听证时间做出限制 许可法在这两个方面都力图有所加强，在听证范围上， 第 46、47 条规定，可以适

7、用听证程序的包括：法律、法规、规章规定实施行政 许可应当听证的事项， 行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许 可事项；行政许可直接涉及申请人及他人之间重大利益关系的。 从措辞上看， 立 法机关显然是很谨慎的，力图防止听证程序的过泛适用而增加行政机关的负担， 影响行政效率。3. 法律责任加强对违反听证程序的法定责任的追究是对行政行为的一种监督， 也是对相对人 的一种救济。 处罚法引入听证程序时，目的就是希望采用一种准诉讼的方式， 给行政相对人以充分的机会为自己的权利进行辩护， 从而增强行政权力的公正性 和信任力， 但是由于制度的不完善，使得听证程序在行政实践中得不到应有的 重视，究其

8、原因， 一是听证之后做出的听证决定不具有法律约束力， 行政机关完 全可以把听证当成一个可有可无的程序。随着听证笔录的法律约束力得到确认， 这个问题初步得到了解决； 二是即使行政机关在法律完全具备的情况下不给予相 对人听证的机会， 对行政机关来说也没什么不利的影响。 许可法第一次强调了应 当举行听证而不举行的法律责任问题，对提高听证的实用性将产生积极的效果。 许可法在 72 条规定 行政机关及其工作人员应当举行听证而不举行的， 由其上级 行政机关或者监督机关责令改正。 情节严重的， 对直接负责的主管人员和其他直 接责任人员依法给予行政处分。三、我国行政许可听证制度存在的主要问题 听证制度作为我国

9、行政许可实施运作中的崭新内容 , 是做出正确重大行政许 可决定的政策保障 , 是法治国家普遍采用的一种制度。中国的听证程序产生于 1996年通过的行政处罚法 。近几年来 ,各地各行各业举行了数百场听证会 ,引 起了社会各界的广泛关注 , 受到了广大群众的普遍认可。但目前我国的行政许可 听证制度也存在一些亟需完善的问题。其一, 具体行政行为听证的适用范围太窄。相比之下 ,国的听证程序的适用 范围具有以下特点 : 一是适用范围较广 , 一般不加什么限制 ; 二是主要适用于相 对人不利的处分。而在我国 2004 年 7 月 1 日行政许可法生效后 ,听证程序 可适用于行政许可 , 将其他行政行为排除

10、在听证程序这种状况 , 不利于保护行政 相对人的合法权益 , 也不利于行政公正价值目标的实现。其二，抽象行政行为的听证范围不全面 , 行政立法听证流于形式。 当前,价 格法、立法法只解决了我国行政立法 , 即行政法、行政规章的制定过程中的 听证, 而对于除行政立法以外的行政决定的制定或其他抽象行政行为, 则没有现行法规规章将其纳入听证范围 , 这无疑是我国听证制度的一大缺陷。在我国行政 程序中 , 一般性的征求各方意见可由行政机关视情况而定 , 无论是否听证均不影 响其立法活动的效力。其三，听证参与人只限于听证相对 , 对第三人的合法利益保护不足。 美、日、 德均将第三人列入听证参与人中 ,

11、而在我国没有这样的规定 , 事实将其排除在听 证程序之外 , 这样不利于保护第三人的合法权益 , 并易造成行政处罚决定后 , 因第 三人不服处罚决定 ,而启动行政救济程序 , 从而增加行政执法、司法成本。其四，没有规定案卷排他主义。我国有关法律规定了听证程序 , 但听证笔录 在决策中有什么作用却没有规定 , 并未规定只有经过听证的材料才能作为行政决 策依据 , 从而不能排除行政机关将未经听证的材料作为决策的依据 , 为听证走过 场开了方便之门。造成这种情况的原因大致有三点： 一是重实体轻程序的落后法制观念。 我国 没有程序至上的传统 ,政府机关普遍存在轻程序现象 , 他们重视其实质内容和后 果

12、是否合法 , 只要实质内容合法不按程序办事也无关紧要。这种现象实际上是无 视听证程序的独立价值 , 无视听证程序的法律规定。二是程序对权利的保障作用 未充分发挥的法律体制。 在我国程序违法对实体行政行为效力的否定是不彻底的 如果实体行政行为违法 ,当它被撤消以后 , 行政机关不得由同一事由和理由做出 与原具体行政行为基本相 ,然而, 这一规定不用同的具体行政行为于程序违法。 三 是公民法律意识和主题意识薄弱的法制状况。 我国公民的权利行使范围越来越广 权利保护机制日益健全完善 , 但公民通过行使这些权利来维护自己的合法权益相 对较少。四，完善我国行政听证制度的对策 其一，要从深度和广度上扩大行

13、政许可听证的适用范围。 一是行政处罚。 行 政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、 暂扣或者吊销许可证、 暂扣或者吊销执照、 行政拘留以及法律、 行政法规规定的 其他行政处罚等七种。行政处罚法 规定的适用听证的情况只有责令停产停业、 吊销许可证或者执照、较大数额罚款等三种行政处罚 , 将行政拘留和没收违法所 得、没收非法财物排除在外了 , 似有不妥。 二是重大侵益性行政行为如行政征收、 行政强制等。三是重大授益性行政行为如行政许可 , 因为行政许可是行政机关根 据相对人的申请 , 依法赋予符合法定条件的行政相对人从事某种法律一般禁止事 项的权利和资格的行政行为

14、,是一种“特权”行为, 将对相对人的重大利益产生影 响, 应将其纳入听证适用范围。四是行政抽象行为。行政抽象行为包括两种：一 种是以制定规范性法律文件形式表现出来的行为 , 如行政立法也包括制定其他规 范性文件的行政行为 ; 另一种是非规范性文件表现出来的行政主体发布的针对不 特定人或事的通常一次性适用的决定、决议或通知。对于前一种 , 如果是国务院 制定行政法规 , 已经纳入了立法的范畴 , 其听证程序应遵循立法法的规定 ,除 此以外的行政机关制定规范性文件应适用行政程序法 。对于后一种更应该由 行政程序法加以规范。五是行政司法行为。 行政司法行为如行政复议属于 “准 司法行为” , 由于其

15、活动是在行政机关内部进行 , 整个过程都是“靠背”的 , 复议 机关是否真正认真公正地审查了这些资料 ,公众不得而知。调查了解情况 ,听取申 请人、被申请人和第三人的意见 , 但是这种调查取证、听取意见的性质、具体形 式是什么 , 行政复议法并没有规定清楚 ,适用的效果也不好。其二, 适当扩大听证参加人的范围。目前我国有权参加听证的主体还较为狭 窄,按照我国行政许可法 的规定, 有权提请听证的只能是行政许可申请人和利 害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请人和利害关系人 , 因为根据第 48 条的规定 , 如果行政机关认为没有必要而不经听证会内容予以公告的话 , 其他 人是没有机会参与听

16、证的。 这种规定显然不尽合理。 由于行政机关的许可决定往 往间接地、甚至直接地影响到第三者的合法权益 , 间接利害关系人往也由于许可 决定而受到利益上的影响 , 如果这个影响已实质性地侵犯了间接利害关系人的权 利和利益 , 那么就有必要允许他们申请并参加听证。其三,制定行政程序法 ,完善行政听证法律制度。 我国目前尚未有统一的 行政程序法典 , 有关行政听证的制度散见于 行政处罚法、价格法 中, 且这些 法律对听证制度的规定比较笼统。各地区各部门分别制定了自己的听证办法 , 仅 行政处罚听证就有大约 30 个省市地区制定了自己的行政处罚听证程序实施细 则、办法、暂行规定等。为了规范我国的行政听

17、证制度 , 使各部门、各地区的行 政管理相对人在遇到同样的问题时能享受到同样的对待程序 , 当务之急就是尽快 制定统一的行政程序法典 , 将行政听证的基本原则、听证主持人的地位和职权、 参加听证的各方当事人在听证程序中的权利义务、 听证的具体过程和步骤以及听 证笔录的内容、效力等重要问题加以规定 , 对各行政领域特殊的具体问题可在诸 如行政许可法、反不正当竞争法、海关法、土地管理法、行政征收法 等法律文件中加以明确规定 ,从而形成以行政程序法 ,以各单行法律、 法规为 基础的行为核心政听证法律制度。其四, 听证形式应根据具体情况而多样化。听证分为调查性和裁定性两种,又称为非正式听证和正式听证。

18、正式听证又称审判性听证 , 是指当事人一方有权 对另一方所提的证据发表意见 ,进行口头辩论和质证 , 而行政机关必须根据听证 的记录做出决定的程序。 非正式听证是指行政机关在制定法规或做出行政裁决时 只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会 ,以提供行政机关参考 , 行政机关不 须基于记录做出决定。总之,行政许可法 只规定事前的正式听证方式， 听证形式单一 , 既不适应 正式听证方式 ,行政听证制度的自我发展也不能满足 ,现代行政管理的需要。 我国 应在完善和规范行政许可正式听证制度的同时， 视不同案件的具体情况采用更为 多样的,听证形式 , 而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的扩大而 导致效率低下。在行政许可中对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根 据有关