在教育建设项目中推行代建制的探讨

1、摘要：文章对教育建设项目的管理类型和代建制管理模式进行了简述， 并对项目代建制难以 推行到教育建设项目的原因进行了解析。主题词：教育 建设 代建制Discussion on the implementation of agent system in the education of construction projectShi Wang( Jiangsu Province Education Development Co., Ltd., Nanjing 210024 ,China ) Abstract: Introduced the type of management education

2、project and construction management model ， And the project agent-construction system difficult to implement the education of construction project are analyzed.Key words: Education , infrastructure,agent-construction2004 年 7 月 16 日，国务院颁布了关于投资体制改革的决定 ，该规定自实施，已近 10 年时间。 “代建制 ”作为一种管理模式在政府投资的基础设施建设项目中发挥

3、了重大的作 用，各地方出台了一系列的管理办法，取得了显著的成效，但在教育建设项目中鲜有运用。一、政府投资的教育建设项目做常见的管理类型 政府对教育建设项目的投资主要是财政拨款的形式来实现的。 项目投资数额较大、 投资 风险较低，牵扯部门多、存在着权力真空，极易产生腐败，颇受社会关注。在政府投资的教 育建设项目中主要存在着以下三种常见的管理类型：1. 项目建设管委会型 项目建设管委会作为工程建设的临时性机构， 人员从政府相关部门中抽调组成， 运用各 种政府资源， 承担项目建设、 资金管理、 工程监管等责任。 项目竣工验收后， 交给学校使用， 管委会随即结束使命。 国家虽然明令要求工程建设执行项目

4、法人责任制， 但在政府投资的地 区型大学城项目中 “管委会 ”屡见不鲜。 此外，在一些建设项目很少的教育机构中，因为没有 设立专业的基建管理队伍，在项目实施中也会临时组建管理团队， 称之为 “筹建处 ”。这种管 理模式有着很强的协调能力，可以听取各方面的意见，集中优势力量较快的完成建设项目。 因组成人员缺乏专业素养、建设项目管理经验不足，又容易产生诸多遗留问题。2. 项目法人责任制型 根据原国家计委关于实行建设项目法人责任制的暂行规定 ，经营性建设项目必须组 建项目法人，依法设立独立机构，实行全过程负责。项目法人一般由地方行政领导担任，管 理团队由项目的使用单位人员组成， 实行“建设”和“管理

5、”双轨并联制。 这种类型的管理模式， 大都用在地方政府和高校共建学校的项目中。 学校由地方政府负责建设， 参建高校负责教学 管理， 地方政府和参建高校均享有学校的股权。 这种方式可有效的减少临时性、 非专业性管 委会型的项目管理模式带来的后遗症， 提高建设质量， 能有效的控制投资规模。 因为国家尚 未出台项目法人资格管理法规， 也缺乏相关配套管理办法， 在一定程度上显现出随意性和不 规范性。3. 专职基建处室型在各级教育机构中， 大都设有基建处室等专业部门， 配备专业人员， 从事项目的建设和 管理工作。该模式的特点是项目执行方向清晰，自建自用。使用单位(部门)能够较早的参 与到建设中，根据使用

6、要求提供专业意见。但这种模式存在如下的问题：因为 “建、管、用 ” 三位一体， 实际投资总额往往超出概算， 造成投资失控； 透明度和公正性饱受质疑，各级教 育机构同时承担运动员和裁判员的角色， 极易造成监管不力； 项目从报批到竣工需经层层审 批，领导意志决定工程建设情况，唯领导是从现象严重； 投资理念陈旧，市场竞争机制难以 有效地引入其中。二、当前在政府投资的建设项目中代建制管理的模式早在上世纪九十年代， 厦门市通过招标或直接委托的方式， 将一些基础设施建设和社会 公益性建设，委托给有实力的专业公司进行项目管理。历经 20 年的发展，代建制 这种 新兴的政府投资项目管理模式， 已在上海、深圳、

7、北京等经济发达地区开始试点，其管理模 式分为以下三种：1. 政府机关型2004年成立了深圳市建筑工务署，主要职能是负责除水务、公路以外的市 政府投资建设工程项目的组织实施和监督管理工作； 负责市政府的经济适用房及 其他政策性住房建设的组织实施和监督管理工作； 负责政府公共房屋本体结构性 维修工程的组织实施和监督管理；负责对部分适合的建设项目组织实施代建制。 从该署的工作职能可以看出，“政府机关型”代建模式可以实行有效的专业管 理，实现了“建、管、用”分离，规避了政府成为“一次性业主”等诸多管理问 题。但是衍生出的问题也是不容忽视的，其人员编制较多，地方财政支出庞大； 重复建设叠加， 尚未形成控

8、制投资的约束手段， 也无法从根本上很好的解决投资 浪费等问题。2. 事业单位型由政府专设具体从事公益性的建设项目管理的事业单位。 例如上海市浦东新区建设和交 通委员会下设了项目建设管理单位， 专门负责政府投资的市政基础设施建设的所有工作。 与 此类型相同的还有苏州工业园区规划建设局下属的市政工程部。 这种管理模式的优点是接受 主管机关的垂直领导， 能够在辖区内调动所有资源在极短的时间内对市政项目实行代建制项 目管理。其缺点是代建工程规模小、专业单一，极易受到政府指挥性行政命令的束缚。3. 专业代建企业型 政府将非经营性建设投资项目的所有管理职能在符合法律的前提下，通过合约的形式， 委托给具有资

9、质的专业代建企业。代建企业对政府负责，项目中各承包方对代建企业负责， 代建企业接受政府的监管。政府不与建设项目中的当事单位接触，只需要把握宏观决策权。 项目的实施完全走市场化道路， 能够较好地解决政府投资项目中 “三超 ”现象的出现。 避免产 生投资浪费和腐败的滋生。 该管理模式还处于初期经验积累阶段， 相关配套的法律法规还没 有出来，实际操作中仍有大量的问题需要解决。三、代建制在教育建设项目中停滞发展的原因 政府对于教育建设的投资具有绝对的公益性，公办教育是非经营性的政府投资主要 方向之一， 因此在教育建设项目中运用代建制管理模式是完全可行的。 目前导致代建制在教 育建设项目管理中停滞发展的

10、主要原因，笔者认为有以下几点：1. 代建制法律体系不健全 尽管在国务院关于投资体制改革的决定中，对推进实行项目代建制的范围做了 简短的概述，但目前，国家仍未健全项目代建制配套的法律法规， 没有形成一套完整、 缜密 的法律体系， 造成了代建人在基本建设程序中无法享有法律授权的尴尬局面。在实际操作中，代建人无法获得发改委、 住建委、 公安消防等主管机构的认可， 还得由使用人出面进行相关 报批、报建手续的办理。 推行代建制的目的是想让建设单位从非专业、 高风险的行业中脱身， 尽管双方签订了委托代建协议， 也只是建设工程中的民事责任风险的转移， 最重要的行政责 任和刑事责任风险没有转移。 对建设单位的

11、主要负责人的责任追究不因委托协议中民事责任 转移约定而转移。2. 进一步提高代建市场规范化运作 各地对代建单位的资格条件和市场准入制度均没有明确的规定，对代建单位的等级 划分也没有明确的标准。 不利于规范化运作和统一的代建市场管理。 目前来看， 代建单位大 都隶属于政府部门 “靠山吃山 ”思想浓厚，加之主管机关 “肥水不流外人田 ”的狭隘经济思维， 使得在代建市场中充斥着 “垄断 +托拉斯 ”的气氛。由于代建费没有统一规定，也给代建服务 竞争造成了无序的局面。 为了争得代建权，各单位纷纷降低管理费标准。根据报道，在某沿 海发达城市， 最低的项目代建费仅为投资总额的 0.7% 。代建服务作为一项密集型智力服务， 需要精干、专业的管理人才团队。如此低廉的代建费用，其团队质素也窥见一斑了。3. 急需加强代建企业自身建设 项目代建企业大都由工程项目咨询公司、建立公司和工程承包公司转型而来。代建 企业主要是通过利用从业人员的丰富的实践经验、 优良的知识储备来完成智力服务的。 教育 建设项目往往不仅限于土建、安装、 强弱