关于土地整理运行的思考

1、关于土地整理运行的思考土地整理，在土地资源存在着严重粗放利用和低效利用的情况下，被提到了法律的高度。国家鼓励土地整理，并把通过土地整理新增耕地面积，与建设占用耕地面积相联系，为增加土地需求的有效供给指明了道路，提供了保障。有了目标和方向后，关键的问题，就是如何做。那么，土地整理如何运行呢？它包含着明确主体、如何启动、运行的原则、过程的约束等环节上的条件以及各个环节上的法律、行政、经济、技术手段的实施等内容。本文认为，土地所有者是土地整理的主体，决定土地整理的启动，并在法律、经济、技术标准的约束下运行，才能实现土地整理的目标。 一、土地整理运行的主体 国家经济制度的性质，是土地整理运行的先决条件

2、，特别是土地所有制的性质，决定了土地整理的主体。土地所有制和人类的物质生产紧密相联，也和人类的物质生活紧密相联。我国的土地公有制，是在对半封建半殖民地的土地私有制的革命中建立，在社会主义改造中完成、巩固，在改革开放中完善起来的。土地所有权的内容，表现为对土地的占有、使用、收益、处分四项权能，而在所有权和占有权、使用权相对分离时，土地利用上表现出很多问题。这不仅对我国经济可持续发展提出挑战，也为土地整理留下了很大的空间。因为土地姓“公”，形成了事实上的土地长期的粗放利用和低效利用。国有土地在生产和再生产过程中，很大一部分被闲置、浪费。过去的计划经济时代留下来的问题是城镇用地普遍表现为“摊煎饼”式

3、外延扩张，国有企业用地普遍表现为“一征永远”，与企业实际发展需要联系不甚紧密。集体土地在农业生产过程中“得过且过”，维持现状，在乡镇企业生产过程中，遍地开花，大量的“晒太阳”。国有土地和集体土地在物质生活过程中“平铺直叙”，宽占窄用，城镇、农村人均用地都超出了合理使用标准，有的地方甚至翻了几番，达到了人均三、四百平方米。在经济过热时期，新的“圈地运动”则加剧了土地闲置浪费。 古人云：解铃还需系铃人。由土地所有制决定，由行政行为引导、形成的土地利用方式所产生的土地利用方面的问题，不能由或不能主要由现行的市场经济行为解决；由土地所有制决定的土地整理运行，只能由行使土地所有权者来启动、协调并加以约束

4、。因为，土地所有权作为一种法权，有支配土地占有、使用、收益、处分的法定权利。而与土地所有权分离的土地占有权、土地使用权，在事实上是分散于具体单位或个体手中，其最为关注的是土地占有、使用中的收益，更确切的说，是关注与占有、使用的土地相关联的地上物的运作效益。这种将土地利用效率置之不顾的后果，就是造成土地所有者代表全民、代表村民的整体利益、长远利益的损害，此其一。其二，是在市场经济体制下，土地整理的市场行为，首先取决于土地整理的投入与产出的比较。当产出大于投入时，土地整理的市场行为才会出现。从实际状况考察，偶尔的或小规模出现的土地整理市场行为，往往使土地所有者处于尴尬境地。如国有的或集体的“四荒”

5、（荒山、荒坡、荒沟、荒滩）土地使用权拍卖，当使用权的购买者以低廉的价格（有的地方每公顷75 元或更低），获得长期使用权（50 年以上，有的地方100 年）后，只是实施了对该“四荒”土地的占有，打上界碑，标明“占领”，其余的事情，不办的比比皆是。实施城镇土地整理、农村居民点土地整理、各类企业土地整理的市场行为，更是寥寥无几。由此，可以看出，土地的占有者、使用者由于受其自身的生产、生活利益及其它原因所限，其主动进行土地整理显然是一种希望；由市场引发土地整理行为，也只不过是一种希望。要真正推动土地整理正常运行，还必须有土地的所有者即国家和集体这个主体来承担，责任则须由土地所有者的代表，各级政府和村民

6、委员会及土地占有者、使用者共同来负。 二、土地整理运行的启动 在土地用途管制条件下，保障土地有效供给，为农业地位的稳固和各项经济建设发展对农用地或其它土地的需求服务，在土地开发受到后备资源总量和生态环境要求制约的情况下，必须实现由土地粗放利用向集约利用转变，必须走土地整理之路。那么，在什么情况下，土地整理运行才能启动呢？ 1.法定启动 是各级政府按照法律、法规的规定，依据土地利用总体规划，城市和村镇建设规划、年度计划，必须开展的土地整理项目。如旨在盘活存量土地的旧城改造，村镇建设规划期内“空心村”的土地整理，确保生态系统退耕还林、退耕还湖、退耕还牧，封山育林，大规模的“坡耕地改造”，遍地开花的

7、小型乡镇企业，如小土焦、小铁厂等的关闭与向相对稳定的小区集中等，土地所有者有法定的义务，有计划地去启动。 2.利益启动 利益，对于任何国家、集体、个人来说，是不存在反对态度的。土地整理的启动，也是如此。当存在短期经济利益时，小规模的土地整理项目就会启动。像城镇街道改造那样，原来的平房、窄街，占地面积大，居住的人口少，商品、社会服务功能差，交通拥挤，环境恶劣。通过土地整理，拆旧平房，盖新楼房，原住户可享有拆迁补偿的房产权优惠，自然对拆迁户有利；建设者通过卖“楼花”可筹集大部分资金，特别是临街的、底层经营性楼价收入，使建设者大有利润可图；而土地所有者，又可获得数量可观的地租，这样的土地整理项目，启

8、动快，运行平稳，见效迅速。这是各地方政府启动城镇土地整理的主要方式。当存在着长时期内才能获得的大面积的利益时，这样的土地整理项目的启动就比较缓慢，运行过程就呈现出阶段性、起伏性。比如大的农地整理项目，像黄土高原水土保持土地整理项目、长江中上游农地整理项目、滩涂综合开发整理项目等，它的利益是潜在的，其经济利益当从下列几个方面考察，才能展示出来：如水土流失所造成的损失，即土肥的流失量及其应当产生的经济效益；流失水土对河道的淤塞及其对航运业带来的损失；洪水对经济建设的破坏损失及抗洪救灾的投入等等。关于土地整理重建生态系统后的利益，对土地所有者和土地占有、使用者及整个社会来说，是无法估量的。正因为如此

9、，土地所有者启动农用地整理，并极力保证其正常运行，其意义就不仅仅是稳固农业基础地位，更重要的是关系到国家的长治久安和政权稳定。 三、土地整理运行的约束 约束是强化责任，也是明确权利。土地整理的约束，就是要求土地所有者、使用者结成权利义务共同体，从土地整理的启动、运行过程和土地整理后的土地利用状况等环节上，增强法律责任感和利益紧迫感，从而达到土地高效利用的目标，保证经济效益、社会效益、生态效益得以实现。本文认为，土地整理约束包括以下内容： 1.法定组织约束 依法进行土地整理项目，国有土地或集体土地所有者，有义务履行土地整理职责，组织土地使用者或管理者，在土地整理运行中各负其责。如农地整理中，上级

10、政府组织下级政府及土地管理部门、农业部门、农机部门、水利部门、林业部门、村民委员会、农户等，对整理计划的制定，整理区域内土地权属的认定、质量标准、水利工程林网建设、劳动力组织、出工定额等项事宜层层签订责任状加以约束，分工负责，完成任务。在城镇、村、企业土地整理中，政府组织城建、房产、规划、土地管理、经贸、交通、环保、乡镇企业等管理部门和土地使用者单位及个人，对拆迁、建设、安置、确权等事宜分工负责，达到目标。 2.经济约束 主要是投资、经营和利益约束。大的农地整理中，涉及的所有者、使用者较多，有国家、集体和个人及项目区的有关单位，要进行田、水、路、林、村等综合整治，改善农业生产结构和生产、生活条件，提高土地利用率和产出率，就必须对涉及者的经济权利义务进行界定，加以约束。比如投资的比例、配套、投资的来源，国内、国际贷款的偿还方式与期限，股份或债券的发行，劳动积累工的使用，土地管理利益的分配等，均须用签订经济协议、合同的方式，加以约束，以保证投入到位，保证项目启动和持续运行。 3.技术标准约束 按照可行性论证、规划和勘测设计的技术标准、质量标准施工，并严格对土地整理项目的检查验收，才能保证项目的目的性。如黄土高原土地整理项目，严格质量标准的实践，充分说明了技术约束的重要性。它不仅是对投资的保