BOT项目融资中的问题及对策杨迪成

1、BOT项目融资中的问题及对策杨迪成（陕西理工学院 土木工程与建筑学院 工程管理专业081班 陕西汉中 723000）指导老师：崔轶摘要文章在分析BOT项目融资方式的特征及其优势的基础上，通过总结我国在基础设施中运用BOT模式进行项目投融资经验，发现了BOT项目建设中所存在的法制不健全、投资环境不完善等问题，认为应当通过健全BOT模式法律和制度体系、深化投融资体制改革等措施予以解决。关键词基础设施；BOT融资；法制建设；投融资体制改革；人才培养引言 随着上个世纪80年代BOT概念的提出，其融资模式在全世界受到了广泛的应用，尤其在中国这样的发展中国家已经成为一种极为重要的基础建设的融资途径。尽管其

2、模式在中国已经有了较长的一段使用期间，但其毕竟是外来品，通过在国内的实践，暴露出了相当多的问题，严重的影响了中国BOT项目的发展，也对中国的基础建设造成了一定的损失，降低了中国基础建设的发展速度，急需要对这些问题进行探究以得出相关的对策。1.BOT概述1.1 基本概念BOT 的概念第一次正式提出在1984年，其提出者为土耳其总理厄扎尔。BOT方式自提出以来成为了国际上流行的一种新型的投资与融资方式，以其特有的优势受到世界各国特别是发展中国家的高度重视。BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设、经营 、转让，是一种私人资本参与基础设施项目的投融资模式，具体是指政府通

3、过与私营企业签订协议，授予其限期的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并通过向使用者收取相应的使用费和赚取项目产品的销售利润以之达到还款、收回资本金和收益的目的; 特许权期限到时，该项目按照协议无偿移交给相关的政府部门，BOT模式的运行基本方式如图1.1。1 图1.1 BOT基础模式运行图图1.1 BOT模式运行图BOT模式是扩大国内基础实施建设资金来源的一种非常有效的途径。通过这种模式对国家基础设施进行投资，政府不但可以减轻债务负担，而且可以促进国家基础建设大力发展。但是，由于基础设施项目具有投资大、周期长的特点，使得BOT项目公司将需要大量资金投入项目，只能依靠项目本身的资

4、产和收益来偿债。政府为了吸引投资就会提出承担各种的优惠条件，作出各种承诺以提供便利，但政府的各种保证应该在相应的法律的范围内，同时更应该注重适度，否则不但达不到项目投资的目的，还有可能使国家担负起沉重的财政负担，对经济造成重大损失。许多国际上著名的基础设施、能源、公用事业、建设公司纷纷涉足中国，包括瑞士的 ABB公司、英国的泰姆士水公司、法国里昂苏伊士公司等，都使用这种模式对中国的基础设施领域进行投资。2同时，我国也把BOT项目融资作为扩大私人投资规模和促进私人投资多元化的重要途径，BOT项目融资成为我国基础实施建设的重要融资方式，高速的经济发展、稳定的政治经济环境和投资者的热情，决定了BOT

5、模式在中国拥有着最为广阔的发展前景。1.2 BOT项目的优点一、有利于分散和转移项目风险 首先是BOT项目大幅度的降低和转移了项目所在地政府的债务风险与财政风险。适用BOT 投资模式的项目通常具有投资额大、技术复杂和周期长的特点，因此有着极大的各种风险。对于这种项目假如政府通过对外借款或者发行债券来为项目筹资，则需要承担很大的债务风险，而BOT模式是由私人资本负责筹资建设，政府通常不需要实际投资或只是少量参股，这样就能将风险转移。BOT项目公司可以进行商业保险或者通过与原材料等各种主体签订商业协议以达到分散部分风险，减轻资金压力。二、有利于促进基础设施建设发展，减轻政府财政负担政府通过使用税收

6、、项目立项、土地价格等方面的行政权力，使政府在有限的资金支持下，合理调配资源，优化建设项目，以满足国民对基础设施的需求。通过使用BOT模式，充分调动私人投资者的积极性，为国家基础建设扩大资金来源，从而可以有效解决发展中国家当前面临的基础设施不能满足需求与财政资金不足的矛盾。政府不必要对项目是否盈利承担风险，因而会减轻政府财政压力、优化投资结构。三、有利于提高基础设施项目的建设的质量和使用效率BOT项目融资由于项目承担者需要自负盈亏，承担较大的投资风险，这就要求其努力提高管理水平、生产工艺，以达到缩短工期、降低工程造价的目的，从而提高建设效率和工程质量。BOT项目在经私人部门运营期间，通过收费将

7、建立起有偿使用的模式，有利于提高基础设施的质量和设施的使用效率，促进项目的循环发展。四、有利于引进、借鉴外来的工艺技术与项目管理理念借鉴学习国外或国内先进地区的开发、建设、管理和运营经验，以达到缩短工程工期，节约投资成本，提高项目的运作效率目的。还可以对照和改善国有公共部门的管理水平和运作效率，促使我国在投资、经营、管理、技术等各方面按国际规范操作与国际市场接轨，提高我国项目管理的国际化水平。 1.3 BOT操作程序BOT项目的操作程序如图1.2。一、项目的提出和确定 首先是研究项目建设的必要性，确定实施项目的目标并重点研究是否需要采取BOT模式，确认项目是否具备合理的投资收益率，或者说政府希

8、望投资获得收益率高低的底线，是在必须要解决的关键问题之一，只有投资人可以获得合理的回报，才有可能使用BOT模式。二、确定技术要求及招标标准 对项目涉及到得各种技术难点进行研究，在环境保护、项目设计、施工工艺等方面确定各种相应的标准。因而，政府需要聘请各种专家或者中介机构对上述问题进行详细和精确的研究，并将各种标准的要求在招标文件中进行说明，且可以邀请投资者进行实地考察。应该全面的考虑项目的实际情况和特征，在综合技术水平、投资额与目标效益的情况下，设计适当的项目结构。三、项目招投标 项目完成立项后，就进行招标，可以选择在媒体上刊登招标公告。如果前来投标的投资者较多，则可以先进行初选，刷掉一批实力

9、差的投资者，不但可以减轻工作量，又可以提高招标质量。聘请中介机构，包括专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院，组织相关专家成立评标委员会。BOT项目的操作程序1 项目的提出和确定2 确定技术要求及招标标准 3项目招投标4 项目特许权的签订5 项目建设 6 项目经营7 项目转让图1.2 BOT项目操作程序四、项目特许权的签订 在选中投资商后政府需要组建相应的特许权谈判小组，就项目特许权中涉及的各种问题与投资商进行协商，在签订各种协议时应该注意不能超出国家法律界限同时应该最大化的为国家争取利益；可以请相关的BOT专家作为顾问或代表对合同进行评定，避免留下各种漏洞，对国家造成损失。投资商要组成并且

10、依照法律注册项目公司，项目公司就特许权协议同政府谈判，并且签署贷款协议、工程承包合同，供应合同及其他必须的各类协议。五、项目建设 在签订相关合同后，项目则进入了全面建设实施阶段。在这一阶段，在政府应该对项目的建设进行质量检测和监督，以保证项目的质量达到合同规定水平。当然，政府在这一阶段也需要履行相应的义务，如协助处理好各个主体间的矛盾，维护好工地的环境安全，提供各种后勤服务和保障，如供水供电。六、项目经营从项目的投产到特许权期限是项目的运营阶段。这个阶段，项目公司将直接的运营也可以转让其他运营商。将运营中收取的费用应该首先偿还银行贷款和进行项目日常运行维护。政府相关部门需要对运营过程进行监管，

11、对项目的使用费用进行协商与调节，以保障项目的利润和国民的经济利益；同时对于出现的各种问题也需要协助处理，完成相关的配套设施。七、项目转让在项目的特许权将要到期的前一段时间，政府相关部门将与BOT项目公司进行协调，就项目转让各种问题进行前期处理，并且按照合同相关规定统计整理各种设备、技术和材料等，同时政府可以要求项目公司对项目进行一次全面整体的修护，以使项目达到良好的运行状态，保证项目设施的完整性和技术的延续性。2BOT项目融资出现的问题通过调研统计几个国内的BOT模式项目的状况，如表2.1，笔者发现中国BOT项目出现了各种问题。2.1 BOT项目融资经营状况项目项目投资人特许协议达成时间特许期

12、限（年）筹资总额（亿元）经营情况长沙至湘潭高速公路保利公司2003309良好醴陵至湘潭高速公路湖南海威投资有限公司20033022一般长沙至株洲高速公路武汉奥深科技集团公司20043025有问题衡阳至邵阳高速公路上海致达科技股份公司20053044一般湘潭至衡阳高速公路深圳泰邦投资公司20053064有问题2.1 缺乏健全的法律体系保障虽然最近年国内BOT模式进行融资规模迅速发展，但是与BOT模式融资配套的相关法律框架体系却一直都未健全。已经颁布的相关于BOT 模式的法律分散在不同的法律条款，未涵盖BOT融资的所有主体，其大部分是部门与地方性规章条例，更是存在部分内容相互冲突情况，例如专门调整

13、特许经营权模式的规章如关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知和关于试办外商投资特许权和项目审批管理有关问题的通知不但效力层次相对较低，且可操作性不强，投资商比较关注的如限制同地区项目的恶意竞争保证、国家汇率担保等关键性内容没有明确规定；各级政府审批权、项目公司与政府的义务与权力分割、项目费用标准的确定各种内容都需要完善和明确；对BOT项目纠纷的解决和风险分担方式的操作规定不明确，实际运用存在着操作层面的问题，这些都成了我国吸引私人资本为国内基础设施建设融资时所遇到的极大挑战。32.2投资回报率不合理， 弹性的价格体系缺乏私人投资者在对基础设施项目进行投资时，肯定会期望更高的投资回报率，否

14、则投资热情就会降低。但是过高和过低的投资回报率肯定会对BOT项目的实施造成天然的阻力。首先过高的投资回报率，相应得就会抬高BOT项目的使用费，高昂的使用价格往往会对国家利益造成损失，使用者难以承受，因而政府不会对项目投资回报率进行担保；同样，投资收益较低，并且投资风险大大增加，投资方难以获得利润，就肯定不会进行BOT项目投资了。BOT项目的价格是由投资者制定，投资者为了追求利润最大化，往往会尽可能的提升价格，不会设定一个弹性的合理的价格体系，往往导致使用者尽量减少使用频率以达到降低使用费用情况的发生，这样就从另外一方面降低了投资回报率。目前我国基础设施BOT项目的建设和运营进展缓慢，一方面是在

15、计划阶段投资回报率没有解决，另外一方面就是在运营过程中没有建立合理的价格体系，这些问题不但在BOT项目运营阶段造成了极大影响，也使得我国BOT项目的发展受到了阻碍。2.3 政府角色错位，运营监管失控政府角色的错位是指政府没有认清自己的位置，承担着不合适的角色，因此影响了BOT项目的建设与运营。在BOT项目前期阶段，政府没有对项目进行合理性分析，可行性研究不充分，提出的项目不合理。政府为了政绩，忽视了经济发展的客观规律，完全没有考虑到国家利益和人民的利益，盲目的对工程设计方案进行干涉，对项目的建设和运行胡乱的指点干预，对投资方造成了不必要的损失和麻烦。4基础设施领域引入市场化机制之后，由于资本的

16、逐利性，和我国现有的制度环境、法律体系和市场的不完善性，价格与服务质量必然需要受到政府的监管，而目前政府在监管方面还做得非常欠缺。一方面，政府本身的职责不明确，权责不对等，导致监管缺乏权威与效率。另外一方面，政府对行业管理各方面的认识还比较模糊，概念不清晰，缺乏技术性支持，如政府在招标，对企业资本金的审核，运营养护中缺乏监管，出现了有的项目公司弄虚作假和服务质量差而收费昂贵的问题，与BOT的目标背道而驰。2.4 国家对BOT项目未统筹规划，BOT人才匮乏目前国家对于BOT项目缺乏统一管理和政策指导，没有一个专门机构来负责 BOT 融资项目的统一管理，在BOT实施过程中项目的审批程序复杂，缺乏专

17、门机构进行可行性分析及对建设、营运等过程中产生矛盾进行协调处理；对于全国各地的BOT项目没有一个统一的规划，如在部分东部地区BOT项目出现重叠，冲突的问题，然而西部地区却因为观念不足和意识不强的原因致使BOT项目却无人问津，严重的浪费了国家资源，阻碍了经济的发展。国家的对于BOT的人才培养比较落后，国内BOT人才还非常短缺，由于BOT项目是一种新型的项目融资方式，其专业性非常强，涉及到法律、金融、工程技术、项目管理等诸多方面，有关资金筹措、项目实施、合同纠纷解决以及相应政策制定等，需要专门的人才；也缺少专业的咨询公司与中介机构，对于BOT项目中出现的融资成本高、风险分担不合理、投资收益不好保证

18、等技术性问题缺乏解决途径。2.5 投资环境不完善，配套设施未能落实国内的投资环境还不够完善，存在着很多人为的对于私人企业的壁垒，现有的投融资体制难以充分发挥私人资本的比较优势，部分国企与政府利益没有彻底分离，导致地方与部分行业保护主义盛行，私人企业进入市场存在着人为门槛，另外国内金融市场没有完整建立，在项目进行投融资时，市场的资源配置的杠杆作用没有得到充分发挥。同时，部分地方政府签订协议中的相关承诺没有兑现，出现了推诿等各种违反协议的问题，大大的损害了国家形象，给国家BOT项目的发展造成相当大的阻碍；一些与项目相关的配套设施也没有建立，使得BOT项目的成效得不到充分的发挥，经济效益大大的降低。

19、3.解决BOT项目融资问题的相应对策 相对应BOT模式中存在的问题，笔者提出了相应的解决途径如图3.1。解决BOT项目融资问题的相应对策建立健全的法制保障体系 确定合理的投资回报率， 建立弹性的价格体系明确政府位置，加强运营监管国家统筹规划BOT项目，加大BOT人才培养力度完善投资环境，落实配套设施图3.1 BOT项目融资问题对策图3.1 建立健全的法制保障体系建立BOT模式所需的法制体系，要创造和完善适合BOT模式投资的法律环境，从政策推动走向法制建设。对于私人资本投资来说成熟的市场经济体制才是其最合适的经济制度，在国外的实践显示，私人资本投资首先注重的是一国的法制体系的完整性和融资环境的适

20、宜性。BOT模式涉及着特许权和项目所有权的转移、合同的协商、签订、履行及违约追究以及汇率、价格等各种问题，更强调法律的专门性。5因此，我国必须颁布和完善相关的法律条例，清理有关BOT模式法律内容间的矛盾，加强BOT的有关立法、监督和政策引导，建立健全有关项目融资的法律、法规框架和审批程序，规范项目融资的运作行为，使我方在谈判过程中有法可依，防范发生矛盾的时候因为找不到相关的法律规定而出现相互推诿扯皮的问题，致使BOT项目建设中断，给双方带来极大的损失。 BOT融资模式已在我国推行了较长的一段时间，有着丰富的一手资料和经验，伴随着我国社会主义市场经济的建立和全方位、多层次对外开放，我们对在经济全

21、球化过程中如何维护国家利益和人民利益，保护私人投资的正当权益等各个方面都有了比较深层次的理解，建立一个具有中国特色的BOT法制保障体系已经有了坚实的基础。通过借鉴各国开展BOT项目立法的成功经验，在充分考虑BOT项目的公益性等特征的基础上，结合我国国情，尽快建立和逐步完善我国专业性的、规范的适用于BOT模式法制体系，以之作为我国BOT模式建设和发展的指南针，消除现存的各种涉及 BOT 模式的法律的相互矛盾之处，健全各种不完善的地方，在法律上对BOT模式实施进行全程规范，调节和约束利益相关者的行为和关系，为私人投资参与BOT 项目的建设经营提供法律保障，并消除投资者的种种顾虑；减少合同执行过程中

22、许多不必要的纠纷，使项目各方在谈判过程中有法可依，加快项目谈判的进度，推动国家基础设施建设的大力发展。63.2确定合理的投资回报率， 建立弹性的价格体系确定合理投资回报率，充分调动投资方的积极性。作为投资者自然会要求风险最低收益最大化，就会提出政府对投资回报率做出保证，例如要求投资回报率达到15%以上，或要求以其他变通方式提供相对固定的投资回报率的保证。虽然固定的投资回报率担保有利于吸引外资，但由于企业没有投资风险的压力，投资方就不会在资金、技术、管理等方面做到全力以赴，不会花大力气去研究如何降低投资、如何改善经营，这就失去了BOT投资的核心意义高效率和高效益，同时也把负担转移到普通百姓的头上

23、。7政府因而不仅承担起由自身造成的风险，更承担了多余的不必要的市场风险。这样不仅打击外商降低成本、提高效益的积极性，更加无法使其承担的风险与其所得收益挂钩，背离客观的经济规律与市场原则，更加违背了项目建设的原则，而且在法律中禁止政府为投资者的投资回报率担保。因此投资回报率的合理性只能取决于投资BOT项目所承担的风险大小和投资该项目所能够为国家和人民带来的额外收益得多少，应该是谁进行投资，谁就能获得收益，投资风险高低决定收益回报率的多少，应改变项目中先谈回报率，并且要改变由政府确保投资回报率然后加上成本以此来制定价格的不合理的模式。8应该由投资者自己在综合考虑企业资金、技术、管理水平等企业能力和

24、企业投资期望以及投资风险等项目情况来确定投资收益率，以确定企业是否进行投资。对于BOT项目的收费问题应该通盘考虑项目的实际情况，不能做所有项目一刀切的论断，应该在不同地区不同时机不同标准制定弹性的价格体系，更加注意要处理好社会经济的承受能力问题。对于BOT项目产品和服务收费情况，应正视市场效应，通过价格刺激项目产品市场化，带动项目的服务水平、服务质量及项目的使用率的提高。同时，由于市场波动导致价格过低或者收益率过低的情况发生时候，国家可以通过宏观调控手段来加以干预，控制这些基础设施项目的价格达到合适的价格水准，以此来影响企业的效益，最终达到投资者的投资回报率与社会经济承受能力相平衡的状态，促使

25、投资者通过提高效率，降低成本来获得利润，对于部分特殊的项目，如收益率过低，政府可以采取差价财政补贴，或者提供其他的优惠措施作为补偿，政府可以要求BOT项目公司充分全面的考虑到国民的利益，商定合适的收费标准，保证基础的设施做到普遍的低收入人群能承受、高层次的设施部分人群能收接受的多层次收费标准，制定好符合社会承受力的弹性价格价格体系，不但保证项目的收益，更能保证国民的利益。3.3 明确政府位置，加强运营监管稳定的政治环境充满活力的经济环境和良好的政府信誉是项目成功实施的前提，建立良好的投资软环境取决于政府的良好的工作作风：一是高效办事效率；二是对于BOT项目的招标做到公平、公正、公开；三是对于B

26、OT项目的前期工作应该到位及时，相关承诺及时兑现。9基础设施建设的BOT项目是一个庞杂的系统工程，它不同于普通的单项工程，牵扯范围广、涉及部门行业多、工程量极大，因此需要面对的困难和要解决的问题极为广泛，一般来说投资方是没有能力和充足的时间独立解决如征地、拆迁等问题，这时候必须需要政府部门主动配合支持以保证工程能够顺利进行，为项目提供三通及其他设施服务。10政府必须要正确把握自己的位置，不但要切实履行自己的义务，还要避免出现乱指挥、瞎干涉的行为。政府与投资商在合同的实施上地位是平等的，双方通过共同履行合同的约定和义务，承担各自相应的责任，以期达到各自的目标。由于政府处于主导地位而错位，对于在项

27、目实施过程中出现的很多问题都由于政府定位错误造成，如政府没有认清自己在法律上只是平等的一方而不可避免的就认为有权利去干涉项目的运营的进行越权行为。因此在双方合同的制定上应尽量详实、清晰、准确，规定双方的权利与义务。通过法律、法规界定好市主体与政府的权利与义务，并且明确政府监管部门的职能与分工，管理机构的设置和职责、收费的机制等，为的运营管理提供法律依据。采用市场化的方式运作时，政府一定要履行合同的义务，充分考虑运营主体的正当权益，否则市场主体就没有兴趣参与公共产品的特许经营。同时，也要建立相应的赔偿与追究机制，当项目利益的，公司没有履行相应的义务时，要有可以实施的处罚措施。政府需要转变角色，认

28、清形势，摒弃传统行政的过分干预市场的行为，以积极的心态和行为为BOT项目的实施提供便利和帮助，以最大的努力促进BOT项目的顺利实施和运营。BOT项目在实施和运营阶段，政府应该加大监管力度，可以邀请第三方有资质的公司进行项目监管，通过监管保证工程能够按国家有关标准、规范进行建设，防止随意变更设计，人为降低标准；加强现场管理，保证项目实施质量和工程安全。11加强政府的监管要理顺政府各职能部门在运营管理中的职责，例如政府监管和行业管理关系。行业管理机构主要通过制定各种技术标准和行业标规范，来约束各主体的行为如果需要履行监管的职责，则需要得到行政部门的授权，这样才能进行有效的监管。政府监管的范围要宽，

29、要全覆盖，全寿命的进行质量监督。针对各主体违反规定的行为， 要采取有效的经济制约手段和强制性的措施。3.4 国家统筹规划BOT项目，加大BOT人才培养力度国家需要在整个国家基础设施宏观规划的基础上制定出可实行BOT项目的规划图，确保各项目有层次、有计划、有重点的实行。应确保BOT项目的立项符合国家经济发展的总体规划要求，在空间布局上必须符合国家产业政策和生产力布局的要求。在同一地区同类型的项目承受量是一定的，假如政府没有做出相关担保，那么在项目建成后又有其他的公司投资进行恶意竞争，则会对项目造成极大损失，致使BOT项目收益率会远远低于期望目标。政府可考虑将利用私人资本与稳定的、市场促进我国产业

30、结构的调整结合起来，制定统一的、导向的宏观引资政策，保持政策的连续性和相互配套性，中央和地方各级政府要合理分配BOT项目建设的支配权，对于属于国家发展战略的BOT项目的应该由中央调配，地区项目则可由相应地方政府进行规划实施，通过整体与局部的划分，将中央与地方的决策权明确区分，防止政策上的反复以及中央和地方政府政策的不一致性和地方与地方之间的恶性竞争，建立一个和谐的责任机构。12尽管BOT方式具有许多优点，但也需要有规划的实施才能取得满意的效益，有针对性地对项目采用BOT方式，规范BOT项目的实施领域，采取先行试点，逐步推广，宏观引导，规范发展的总体策略；要讲究项目选择，逐步推广。当实施一个BO

31、T项目时，政府应当充分在经济上和环境上进行可行性研究，不但要考虑现实意义，更要考虑长远影响，不但要考虑局部利益，更要有整体观念，并杜绝引进BOT项目时偏离原则，只顾上马BOT项目而不顾社会效益和国家利益的胡乱提供各种优惠措施。由于各国具体情况千差万在BOT项目适用范围、承别，不可能完全照搬某种固定运作方式，应建立起具有中国特色的BOT运作模式。建立工程人才的培养与储备制度。随着经济全球化进程的加速，竞争领域不仅限于业务拓展水和资金实力等方面，更涉及到人才的竞争，人才成为了关键因素之一。BOT模式在项目特许权协议签订、项目设计施工、项目运营管理、解决合同纠纷和制定政策等各种方面，都存在着相关的规

32、律和方法，这些都需要专业人才进行处理。13因此，为了在经济全球化中保有优势，我国要尽快加大对BOT 项目专业人才的培养力度，积极借鉴学习国外BOT项目人才培养经验和措施，在适应我国国情的条件下，鼓励教育机构对口培养BOT项目人才；可以选派专业BOT人员考察国外成功的有特色的BOT项目，了解学习BOT项目实施的经验以及国外对BOT项目融资的管理模式，邀请专家作为顾问负责国内BOT项目人才的培训工作和为政府的管理提供相关的建议。支持一批规范化的中介公司的成立，以服务社会的需要，满足我国BOT项目发展的需求。3.5 完善投资环境，落实配套设施作为政府，在贯彻落实国家法律和政策的前提下，进一步使相关政

33、策透明化，规范投资行为，为私人资本投资创造良好的外部环境。加强和改善执法工作，克服执法人员的主观随意性，强化对执法活动的监督工作，树立执法部门和执法人员的法制观念与法律意识，严肃惩治有法不依，执法不严，违法不究，滥用职权和以权谋私者，为私人资本投资创造公平竞争的环境。税收、土地、工商等部门，要对私营经济一视同仁，消除不同所有制差别待和私人资本进入壁垒，提高投资效益14建立大行业管理体制，明确决策、执行、监督机构的功能与职责，完善公共政策咨询，建立决策、执行、监督、反馈和评价机制。要深化行政审批制度改革，规范审批行为，简化审批手续。完善经营性土地使用权以及国家投资建设工程、国有产权交易、政府采购

34、公开招标，实现办事程序公开化和规范化。15要积极完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监督体系，按照市场化原则改革和发展各类行业协会和商会组织，为BOT 提供必要的金融、咨询、投资评估、审计、监理等中介服务。落实项目建设的各种配套设施，提供项目建设的后勤保障。在项目实施时候，如果项目因为特定原因而导致项目不能进行，政府可以提供一定贷款支持，以保证项目顺利完成，当然可以从其他方面要求企业放弃一定的权益。16政府应当为项目提供必须的后勤保证，如项目实施有关技术管理人员与设备器材的出入境便利，负责协调处理电力、供水、劳动、粮食、交通等问题，维持好工地的社会环境，处理好当地群众的关系。

35、政府可以负责组织和协调当地的劳动力，签订劳动合同，不但可以缓解劳力需求的矛盾，也可以给当地带来大量就业机会。进行配套服务设施开发，基础项目完成后，应该迅速完成相关配套设施，周边将迅速形成新的经济开发带，服务设施的开发也将成为新的经济增长点。也可以将经营权交给经营企业，由其负责服务设施的开发，兴办餐厅、商场、休闲场所等机构，实现收费、维护、服务等措施一条龙配套，既可增加经营企业的收益，又能提供一定的就业岗位，给社会创造效益。4.结语BOT模式是在我国当前基础设施建设需求规模巨大、财政资金供给不足情况下采取的重点发展方略，是加速发展我国基础设施建设的重要途径。BOT模式作为特许经营的一种，能够较好

36、地协调政府、投资者以及社会公共利益之间的关系，并具有很强的项目融资和经济效率改善功能，在经营性基础项目建设中具有良好的发展空间。针对我国目前实施BOT模式中存在的法律不健全、投资环境不完善、人才缺乏等问题，政府应通过完善 BOT 法律和制度建设，加强投融资体制改革、加速人才培养等措施，以促进BOT模式的发展，降低投融资成本和项目风险，有效协调相关主体之间的利益关系，营造平等、公正的投融资环境，从而充分发挥私人资本的比较优势，实现我国基础设施建设的持续快速发展。 参考文献 1朱怀念.国际项目融资法律问题研究M.武汉:武汉大学出版,2002.2孟国碧.BOT特许协议的法律性质新论J.武汉:武汉大学学报,2006(6).3牛和恩,林常青主编.公路建设融资方法研究.广州:广东经济出版社,1997.4孙黎,陈益斌.国际项目融资.北京:北京大学出版社,1999.5朱会冲,张燎基.础设施项目融资理论与实务