关于建立矿区生态环境恢复补偿机制的思考

1、    关于建立矿区生态环境恢复补偿机制的思考         摘要：通过对我国煤炭矿区生态环境损害的发展形势分析，提出了建立我国矿区生态环境补偿机制的基本思路，并对相关主体责任进行了剖析，对矿区生态环境补偿的主要方式进行了探讨。关键词：生态环境，恢复补偿机制，煤矿区1煤炭矿区生态环境状况与发展趋势计划经济时期，国家对煤炭资源开采实行低成本、低价格政策，产供需由政府统配、调拨。煤矿企业只作为国家能源生产的车间，主要任务是完成产量指标，完成煤炭调拨任务。矿区生态环境保护与治理意

2、识淡薄，从而形成了大量的矿区生态环境欠账。尤其是改革开放以来，在旺盛的煤炭市场需求拉动下，煤炭资源开发强度逐渐加大，使本来十分脆弱的煤炭资源地区的生态系统急剧恶化，影响着我国经济社会的可持续发展。从煤炭生产加工和利用的过程分析，造成煤矿区生态环境损害的主要原因和环境污染物质是：煤矿开采造成地表沉陷，破坏了土地的自然地貌；煤矿生产开掘大量的巷道，破坏了原始地下含水层的径流场，隔断了地下水自然供给通道；煤炭生产排放大量的煤矸石，压占土地、风化自燃，释放大量有害气体；煤矿排放污水，以及地表下沉后地表水体渗漏，造成了地表水体污染或地表水体干涸，土地荒漠化；煤层释放瓦斯气体，造成大气污染，加大了温室气体

3、排放。1.1煤炭开采对土地资源的损害我国95%以上的煤矿采用井工开采，基本上采取自然垮落法顶板管理方式，随着煤层开采的推进，煤层上覆岩层逐渐垮落，波及地表，造成地面下沉。从我国东部平原地区煤矿开采实践情况分析，一般煤矿开采地表下沉系数在0.8左右，每采1万t煤，地表下沉面积平均为2km2左右。据有关数据分析，目前我国由于井工开采引起的地表沉陷面积已超过6000km2。在大型煤炭矿区，形成了星罗棋布的沉陷地，有的地区造成了良田被毁，有的地区造成了地裂、水土流失，土壤质量下降，植被受损严重，最终导致土地荒漠化。按我国煤炭开发开采强度测算，每年还将新增矿区土地沉陷钓2.0万ha。如，我国采煤大省山西

4、，煤炭开采面积累计达8000km2，采煤沉陷面积高达5000km2。仅1993以来年全省因煤炭开采就有300多km2水浇地变成旱地。随着我国煤炭开采强度的进一步加大，矿区土地损害的范围还将进一步扩大。1.2煤炭开采对水资源的损害煤炭开采对水资源的损害主要表现为2个方面：一是煤矿地下开采过程中，巷道穿过地下含水层，隔断了自然的地下水径流场，矿井变成了区域性的地下水疏降中心，造成超地下水补给量疏水，打破了地下水的自然补给平衡，导致地下水位下降，地表土壤熵情变化。二是煤矿生产排出的大量矿井水，污染地表河流和湖泊等水体。据有关统计测算，我国煤矿每生产1t煤需排放矿井水约1.75-2.15t，平均年矿井

5、水排放量超过50亿t，而利用率不足50%。到2007年，全国煤矿累计采出煤炭超过400亿t，煤矿排出矿井水累计超过800亿t，大面积矿区地下水位下降，北方多数煤矿区成为严重缺水地区。据有关调查，在全国98个国有重点矿区中，有71%的矿区缺水，其中有40%的矿区严重缺水，而且随着煤炭开采强度和延伸速度的不断提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。如，山西省大部分农村人畜吃水以煤系岩石裂隙水为水源，煤矿开采破坏了含水层水源的自然补给，水位下降或泉水断流。据不完全统计，山西省因采煤导致流量下降或断流的井泉达3200多个，导致近600万人以及几十万头大牲畜饮

6、水严重困难。据山西省国土资源厅2003年底统计，山西省湿地总面积为3580km2，比20世纪90年代初期减少了约1390km2，平均每年减少近100km2。1.3煤炭开采对大气和区域环境的损害煤炭开采对大气和区域环境的损害主要表现为，煤矿生产过程中，与煤层共生的瓦斯气体大量释放，随矿井通风排至大气；煤矿生产需要排放大量的煤矸石，形成矸石山，在空气中风化、自燃，释放大量的有害气体。矿井瓦斯是高热值易燃气体，其主要成分是CH4，易爆炸，既是煤矿安全的主要危险源，也是环境温室效应的重要影响因素。矿井瓦斯产生的温室效应是C02的21倍。据统计，全国每生产1t煤炭，需排放矿井瓦斯6-8m3。煤矸石是煤矿

7、开采过程中，由于采掘巷道和煤层顶底板矸石的混入产生的一种低热值材料。据统计，全国煤矿的煤矸石排放率约10%-15%。我国现有矸石山1500余座，堆积总量约38亿t，压占土地约75km2，而且每年由煤炭生产和加工而新产生矸石近3.5亿t。煤矸石作为固体废弃物占全国工业固体废弃物排放总量的30%左右。大量的煤矸石在空气中风化自燃，释放出大量有毒有害气体，对矿区居民的身体健康、生态环境和矿区面貌都具有较大的负面影响。2建立矿区生态环境补偿机制的基本思路2.1矿区生态环境补偿机制的内涵一般地，生态环境补偿包括对环境污染的补偿和生态功能的补偿。生态环境补偿方式包括两种：一是污染物的产生者和环境的损害者(

8、企业或个人)对污染物的受害者进行了直接补偿，主要是经济性的补偿；二是污染物的产生者对生态环境的恢复和污染物的治理，不向污染的受害者直接补偿，而是一种社会性的补偿。前者补偿方式的前提条件是，污染物的受害者能够容忍当前的损害，得到的直接经济补偿可以满足受害者的要求，环境污染状况在经济发展和人民生活质量要求的承受范围之内。而后者则是环境污染程度已经对区域经济发展和人民生活带来了严重影响，超出了承受范围，到了必须对环境污染进行治理的程度。因此，生态环境恢复补偿是一种对资源环境保护的经济手段，通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费或投入，提高污染物排放和环境损害成本，从而迫使环境损害行为的主体减少对

9、外部不经济性，达到保护生态环境、维护生态功能的目的。从我国煤炭资源开发、开采对矿区生态环境损害及补偿的发展过程分析，经历了只开发不治理、重开发轻治理，到目前的边开发、边治理的发展过程。新中国成立之初，百废待兴，一切从国家经济建设出发，煤炭占当时我国能源生产和消费结构的90%以上，煤炭产量快速增加，矿区生态环境治理的意识十分淡薄。随着可持续发展的思想逐渐被普遍接受，经济社会发展水平明显提高，人民生活质量普遍得到了改善，对生态环境质量的要求越来越高，促使矿区生态环境恢复与治理工作逐渐展开。近年来，国家提出了建设资源节约型和环境友好型社会的奋斗目标，并且将保护生态环境作为基本国策，坚持走节约发展、清

10、洁发展、安全发展，实现可持续发展的新型工业化发展道路。一系列法律法规和相关政策措施的出台，促进了我国矿区生态环境补偿机制建立和实施。2.2矿区生态环境补偿机制的层面从我国煤炭资源开发、开采与国家经济社会发展的阶段性，以及煤炭市场化改革的进程分析，矿区生态环境补偿机制主要包括以下3个层面。(1)第一个层面是建立国家层面的矿区生态环境补偿机制，采取国家财政转移支付的方式，解决长期的计划经济时期产生的矿区污染与生态环境治理欠账问题。煤炭作为我国的主要能源，是支撑和保障国民经济快速发展的重要驱动力。一方面，长期的计划经济时期，形成了大量的矿区生态环境治理欠账，而煤炭企业在生产经营过程中，由于当时国家对

11、煤炭采取低价政策，矿区环境损害的外部不经济并没有转化为企业的内部经济效益，煤矿企业是环境的损害者，而非受益者。从理论上讲，这部分环境恢复与治理欠账必须由国家财政直接投入解决。另一方面，我国煤炭资源的赋存特点决定了“西煤东运，北煤南运”的煤炭生产、供应和消费格局，煤炭调出地区是我国经济欠发达地区，调入区是我国经济发达地区，大量的煤炭消费支撑了这些地区的经济发展。按照“消费者付费”的原则，煤炭消费地区也应该承担部分煤矿区生态环境恢复与治理的责任，由国家财政通过行政区域间的转移支付的方式支持资源生产地区的矿区环境治理，实现资源生产区和消费区的共同发展。(2)第二个层面是建立煤炭上下游产业间的矿区生态

12、环境补偿，煤炭生产者与使用者共同承担因资源开采带来了环境责任。煤炭开发强度加大，产量增加的动力主要来源于煤炭下游行业旺盛的需求。应建立煤炭下游行业的矿区生态环境补偿机制，按煤炭消费量提取一定的矿区生态环境治理费用，投入到资源地区的环境治理资金之中，增强资源地区矿区环境治理能力。建立煤炭下游行业矿区环境补偿机制，提高煤炭使用成本，更有利于促进下游行业研究开发使用新技术、新工艺，提高煤炭利用效率，减少煤炭消耗，从源头上降低煤炭资源开发强度，达到控制和减轻矿区生态环境损害的目的。(3)第三个层面是建立煤炭生产企业矿区生态环境补偿机制，这也是最基本层面的补偿制度，体现“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”

13、的原则。煤矿生产企业是矿区生态环境损害的直接责任主体，具有义不容辞的责任。近年来，随着煤炭市场化改革的不断深入，反映煤炭资源稀缺程度、环境治理成本、市场供求关系的价格形成机制基本建立，为煤矿生产企业增加矿区环境治理投入奠定了基础。目前，国家在山西省开展促进煤炭工业可持续发展政策措施试点工作，在试点总体方案中，按吨煤提取10元建立矿区生态环境治理基金。其他各主要产煤省区也相继出台了建立矿区生态环境恢复与治理保证金制度，但从我国煤矿区环境治理的需求情况分析，这部分资金远远不能满足实际需要，还必须增加国家财政直接投入的支持、区域性转移支付资金的补充和煤炭下游行业对矿区生态环境治理的投入。2.3明确矿

14、区生态环境补偿机制的相关主体责任国家和中央政府，对矿区生态环境补偿机制的责任主要体现在：一是通过建立和完善国家环境保护体制和机制，加强环境立法，统筹经济社会发展与矿区生态环境治理，组织编制生态环境治理规划，明确相关主体责任，并监督实施，引导矿区提高环境保护意识，加大环境治理投入。二是由中央财政直接投入资金，建立煤炭消费区向资源区生态环境的转移支付基金，支持资源地区开展矿区生态环境治理专项工程，以及通过对矿区生态环境治理工程给予补贴等方式，直接补偿。三是运用财税政策，允许企业税前提取环境治理费用，给予企业矿区生态环境治理工程税收减免、企业所得税优惠，以及采取税前抵扣等措施，支持企业开展矿区生态环

15、境治理工程。四是运用市场化机制，建立“谁治理、谁受益”的矿区生态环境治理机制，变被动治理环境为主动经营环境，吸引社会资金，发展矿区环境保护与治理产业，推进矿区生态环境恢复与治理产业化发展。地方政府和相关管理部门对矿区生态环境补偿机制的责任主要体现在：组织研究论证煤炭资源地区的生态环境承载能力，科学制定煤炭资源开发规划，合理确定生产规模，协调煤炭开采与矿区环境保护的关系。按照坚持预防为主，控制开发总量与强度，在地方生态环境承载力允许的条件下，提高资源开发利用效率，指导和协调矿区生态环境恢复与治理工作，促进资源开发、环境保护与经济社会协调发展。严格执行国家有关法律、法规和政策措施，加强监督管理，落

16、实责任。组织研究制定矿区生态环境保护规划和年度计划，把煤矿生态环境保护纳入区域社会经济发展规划，认真组织落实，实施全面监管。建立地方煤炭生态环境补偿基金，加大地方财政支持力度，组织开展矿区生态环境治理工程。煤炭生产企业承担着矿区生态环境恢复与治理的直接责任，应在国家和地方政府的支持下，按照“渐还旧欠、不欠新账”的思路，制定企业矿区环境治理规划，积极发展以煤为主的循环经济，加大资源的综合利用力度，推广应用先进的煤炭开采技术工艺，控制采煤沉陷，积极发展煤矸石、矿井水和瓦斯利用项目，实现煤炭清洁生产，控制污染物排放，主动开展环境恢复与治理工程。统筹资源开发与环境保护，统筹经济发展与社会协调，主动承担

17、矿区生态环境保护的责任。煤炭生产企业对矿区生态环境补偿机制的责任主要体现在：一是严格遵守国家法律法规，落实国家和地方政府矿区环境治理规划与政策措施，协助地方政府和相关部门开展矿区范围，以及区域环境治理工程。二是承担矿区生态环境损害的主体责任，控制污染物排放，足额提取矿区环境治理费用，加大环境治理投入，维护矿区生态环境功能。三是坚持治理与补偿相结合，维护矿区社会和谐。按照有关规定，主动对开采范围内基础设施、城镇居民建筑等的损坏进行维护、维修和经济赔偿。四是提高矿区生态环境治理产业化发展意识，创新发展理念，发展环境保护产业，增加社会就业，造福矿区社会。煤炭消费企业通过将煤炭加工转化成二次能源，或作

18、为燃料或工业原料，获取企业经济效益，也是煤炭资源的间接受益者。同时，煤炭消费企业的需求规模决定着煤炭资源的开采规模。按照“使用者付费”和“利益与责任一致”的原则，煤炭消费企业有义务承担矿区生态环境恢复与治理的相关责任，理应承担相应的环境补偿责任。煤炭消费企业对矿区生态环境补偿机制的责任主要体现在：承担煤炭资源开发的部分环境成本，承担煤炭矿区生态环境恢复治理的相应补偿责任。通过缴纳生态环境税，如碳税、生态环境基金等，由国家财政向煤炭资源生产地区转移支付环境治理费用。3矿区生态环境补偿的主要方式3.1建立矿区生态环境补偿评估体系我国煤矿区分布广阔，区域性差异性大，矿区环境容量不同，生态系统功能不同

19、。为推进矿区生态环境补偿机制的建立，应逐渐建立和完善矿区生态环境补偿评估体系，针对不同矿区的生态功能和环境基础，以及环境恢复与治理的程度，对煤矿开采造成的生态环境损害进行科学评估，对恢复与治理所需的费用进行测算。对国有煤炭企业在长期计划经济时期形成的采煤沉陷区、矸石山和污染损害进行合理的界定，从而确定补偿的方式和治理投入方法。3.2矿区生态环境补偿的主要方式根据我国煤炭资源开发历史与煤炭生产所有制的演变情况，矿区生态环境补偿的主要方式有：政策补偿、资金补偿、市场补偿3种方式。通过开展多渠道建立矿区生态环境补偿机制，促进煤矿区改善环境质量，恢复生态功能。政策补偿是国家或地方政府通过制定相关政策，

20、给予财税、资金、技术等方面的支持，鼓励企业积极开展矿山环境恢复与治理工作。如，给予矿山生态环境恢复与治理的企业或项目减免税政策，给予生态环境治理项目低息贷款或无息贷款政策，支持开展矿区生态环境治理工程。资金补偿包括国家层面的资金补偿、地方政府的资金补偿、煤炭消费区向煤炭生产区的资金补偿、煤炭消费企业的资金补偿和煤炭生产企业的直接补偿4种方式。(1)国家层面的资金补偿主要是指中央政府通过加大矿区生态环境恢复与治理资金预算，对矿区生态环境损害严重、恢复与治理难度大，以及在保障国家煤炭稳定供应方面起着重要支撑作用、煤炭开采强度大、矿区生态环境问题突出，仅仅依靠煤炭企业自身力量，难以有效实施生态环境治

21、理的煤矿区，由中央政府统筹考虑，纳入年度财政预算，支持矿区生态环境恢复与治理。(2)地方政府的财政资金补偿主要是指地方政府将煤炭资源有偿使用的矿业权价款收费、矿区生态环境治理基金、以及其他针对煤炭资源性行政事业性收费收入，进行合理分配，重点增加矿区生态环境恢复治理投入。如，国务院在山西省开展促进煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体方案中，将煤炭可持续发展基金、矿山环境治理基金和煤炭资源价款重点用于支持矿区生态环境治理。(3)煤炭消费区向煤炭生产区的资金补偿主要是要通过国家制定区域间转移支付政策，从煤炭消费区大量消费煤炭支撑区域经济和社会快速发展的收益中，提取一定比率的矿区生态环境补偿基金，运用国家财政协调机制，进行政府间的财政转移支付，专款专用，在政府监管下统筹使用，支持煤炭生产区的矿区生态环境治理工程建设。(4)煤炭消费企业的资金补偿主要通过国家制定煤炭消费型税收或行政性收费项目，专项用于煤矿区生态环境恢复与治理。可以通过国家税政部门征收，国家财政部门纳入当年矿