浅析流动人口积分制指标合理性问题解读

1、浅析流动人口积分制积分指标合理性问题摘要： 流动人口积分落户制走在户籍改革的先列，打破了城乡二元结构的桎梏，建构了一套让流动人口享受城市公共服务的方案，其效用主要受其积分指标的影响。为了了解什么样的积分指标体系才是合理的， 本文针对一些城市的积分制的积分指标进行了比对分析 , 同时也发现了积分指标存在的一些问题。为了积分制能够更好地服务于城市户籍制度，本文也针对积分制的积分指标的设计提出了合理化的建议。关键词： 流动人口；积分制；积分指标；合理性Abstract ： The score system about floating population leads the household r

2、egistration reform, strengthening the connection of cities and villages, and it creates a way to enable floating population enjoy the public service of the city. The index of the score system influence its effectiveness. What kindof index of the pointsystem is reasonable, this article introduce seve

3、ral citiesthe pointsystem,comparing and analysing the index. In order to make the household registration better, this article wouldput forward some advices about the index design.Keywords: Floating population; Score System; Index of the point; Reasonable一引言在 2014 年 7 月 30 日国务院颁布的关于进一步推进户籍制度改革的意见中提出“

4、城区人口 300 万至 500 万的城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所 ( 含租赁 ) 的范围、条件等作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。 ”在这份文件中积分落户制度得到了极大的推崇，此举说明流动人口积分制在户籍制度的改革浪潮中还是具有一定的先进性的。 “积分制”是指农民工通过对照省市的人户条件评分标准， 将自己的条件折算成一定的分值，达到基本分值后，就可以与其他申请者竞争，根据省政府统一分配到不同城市的人户计划，由高分到低分的顺序获取人户指标。外来人口入户门槛降低积分制与居住证不同 , 没有硬性规定流动人员必须在同一居住地连续几年才

5、可以申请入户或允许其子女申请入学 , 而只要在居住证的基础上累计积分 , 有的省份规定只要在当地连续居住或工作 1 年以上就可以提出申请入户 , 可以说大大降低了流动人口入住的门槛 , 从而有效激励外来人员的工作积极性。为农民工入户城市起到积极示范作用之前流动人员的入户主要通过购房、 读书和投资纳税三种主要途径 , 而积分制的出现使农民工有了入户城市的新途径。只要将其社保、劳动合同、暂住相关证明以及计生、防疫等项目累计积分 , 即可以实现入户。有效地推动公共服务均等化积分制可以逐步实现新老市民公共服务的均等化。 。引导外来人口有序流动以及合理配置积分制允许学历、社保、职业技能以及其他荣誉奖励等

6、在一定范围内承认 , 这就意味着外来人口可以在一定范围内保留其积分 , 也就没有了其自由流动的阻碍 , 因此 , 积分制这种方式在这个意义上来讲促进了资源的合理配置。 在对积分制的研究中，大量的研究是针对积分制度颁布之初到现在的实施情况，很少有文章研究积分制积分指标设置的合理性问题 .二一些典型的流动人口积分制( 一) 中山市2010 年 3 月中山市率先在全国开展流动人口积分制入户的试验，作为流动人口积分制的开创者，流动人员积分制管理计分标准由个人素质、工作经验、居住情况、社会贡献及减分指标构成， 其三级指标包括学历水平、 技能水平、急需人才、专利创新、社会保险、劳动合同、固定住所、 居住年

7、限、年龄、婚姻状况、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、个人信用等，减扣分指标包括违法犯罪和计划生育等行为。同时也是社会各界关注的要点，学术界对于中山市积分制的研究也是达到了炙手可热的地步，因此对于中山市积分制的研究，本文也无法释怀。( 二) 深圳市2010 年 8 月 12 日发布的深圳市外来务工人员积分入户试行办法标志着深圳市开始实行积分制入户政策，实施时间上虽比中山市晚了半年，但深圳市经济发达，外来人口的比重高，在1046.74 万常住人口中，非户籍人口达778.85 万人，占深圳常住人口的74 .4 。深圳市的积分制评分表中将指标分为三级，一级指标共有七个分别为：个人素质

8、、纳税情况、参保情况、居住情况、年龄情况、奖励加分、减分,二级指标有文化程度及技术技能水平、技能竞赛、发明创造、表彰荣誉、个人所得税、本市依法登记注册企业的法定代表人，其所在企业纳税、本市依法登记注册个人独资企业的投资人、有限责任公司的自然人股东、合伙企业的出资（合伙）人，以其投资份额占该企业实收资本的比例而分摊企业已缴纳税额。在本市依法登记注册个体工商户的经营者纳税、深圳市参保情况、在深居住条件、在深居住时间、实际年龄情况、社会服务（近五年内，深圳市范围）、申办类型、不良诚信记录、经深圳市公安部门核实的违法（非刑事犯罪）行为、违反计划生育政策。( 三) 广州市2010 年 11 月出台了广州

9、市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法（试行），以及广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则（试行），正式推行“积分入户制”, 广州市在后来对积分制的探索上也具有很多的亮点。广州市积分制积分指标有：文化程度、技术能力、职业资格或职业工种、社会服务和纳税五个指标。( 四) 上海市2013 年 6月上海市政府公布了上海市居住证管理办法、上海市居住证积分管理试行办法及实施细则，推出居住证积分制，在户籍改革上迈出了关键一步，具有很强的标杆意义， 激起了强烈的社会反响。 有人说它“给农民工送出一缕阳光” ( 吴丽英， 2013), 也有人说它是“更深层次

10、的歧视” 。很显然，舆论对该制度并未有一致看法。与舆论界不同的是，学术界对该制度尚乏基本关注和研究，对此，本文将给予上海市的积分制足够的重视。基础指标包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标。加分指标包括紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等指标。本文将对积分制的首创者中山市、积分制的积极探索者深圳市、积分制的积极追随者广州市 , 积分制的另辟蹊径者上海市这四大典型城市的积分制进行比对分析，并针对积分指标设计提出合理化的建议。三积分制指标的分析(

11、一) 积分指标的层级结构深圳市的积分制评分表中将指标分为三级，一级指标共有七个分别为： 个人素质、纳税情况、参保情况、居住情况、年龄情况、奖励加分、减分。一级指标下设二级指标，二级指标下设三级指标与对应分值。在中山市的积分制中指标共分4 级，一级指标共有三个：基础分、附加分、扣减分。基础分指标包括个人素质、参保情况和居住情况三项内容，附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、表彰奖励、社会贡献、投资纳税、卫生防疫和儿童随行卡办理八项内容，扣减分指标包括违反计划生育政策和违法犯罪两项内容。在广州市的积分制制中，指标分为两级，一级指标为文化程度、技术能力、职业资格或职业工种、社会服务、纳税。

12、在上海的居住证积分制中，指标共分为两级，一级指标为两项基础指标和加分指标。基础指标包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标；加分指标包括紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等指标。从积分制指标的层级来看中山市的指标体系的整体性最完善， ，我们可以对这些一级指标进行一个分类，我们可以发现，中山市的一级指标包括其他城市的一级指标，如深圳市的一级指标中的“个人素质” 、“参保情况”、“居住情况”可以归为“基础分”；“纳税情况”可以归为“附加分” ；“年龄

13、情况”（深圳市的年龄情况指标存在年龄超过 40 周岁要扣分）、“奖励加分”、“减分”可以归到“扣减分” ，我们可以从其中看到一种层级的严密性与整体性。再看层级较少的广州市，他们的指标体系直接由 5 个点（一级指标）发散出去，缺乏一种聚焦感，显得特别突兀。（二）积分指标的分类在对四个城市积分指标的分类的对比中，发我们发现在深圳市积分制中“个人素质积分 =文化程度及技术技能水平+技能竞赛 +发明创造 +表彰荣誉”。而在中山市积分制中“个人素质积分文化程度得分职业资格或专业技术职称得分”，文化程度和职业资格或专业技术职称就等于深圳市积分制中的文化程度及技术技能水平， 而中山市将“发明创造” 和“表彰

14、荣誉” 都放在了 “附加分” 中而不是 “个人素质” 指标中，素质就是一个人在社会生活中思想与行为的具体表现。在社会上，素质一般定义为：一个人文化水平的高低；身体的健康程度；以及家族遗传于自己惯性思维能力和对事物的洞察能力，管理能力和智商、 情商层次高低以及与职业技能所达级别的综合体现。“发明创造”和“表彰荣誉”都是一个人素质的体现，我觉得应该将其放入到“个人素质”指标中。（三）积分指标的复合在深圳市的积分制中将学历和资格证的关系定为相辅相成而不是独立开来， 而像中山市、广州市、上海市，这两项指标还是相互分离的，将学历与资格证联合起来加分，更能选拔优秀人才，因为这两项指标的复合导致人员必须是拥

15、有双重条件的人才能加分，这也给各省市想招复合型人才提供了一个优秀的解决措施，例如我们想要寻找既具发明创造能力又具有技能水平的，我们就可以将技能水平与发明创造联合赋分，如既有高级工资格证又有技术发明的加100 分等。( 四) 积分指标的动态性积分指标的动态性是指在上海市的居住证积分制中当积分指标的分值作出调整后 , 其之前的指标积分也要作出相应调整 , 这是上海市实行居住证积分制的独特性 , 也是深圳市、中山市、广州市所实行的积分入户制度所无法企及的。四通过对指标分析对于积分制未来发展的一些建议（一）将指标得分赋值给居住证，将福利与居住证积分相挂钩流动人口积分制打破了城乡二元结构的桎梏， 建构了

16、一套让流动人口享受城市公共服务的方案，但虽然各大城市都在积极推行流动人口积分制，但和户籍相挂钩的一些福利机制并未惠泽到非户籍人口， 这也就是上海市积分制采取的有别于其他城市的积分制措施，上海市的户籍改革提出了居住证积分制，此前上海市按申请者类别将居住证分为 A 、 B、 C 类， A、 B 证为人才引进类居住证，分别针对境内外人才 ; C 证是一般居住证，针对普通外来从业人员。引进人才类居住证的获准条件是本科以上学历或特殊才能、在上海工作或创业。持有该类居住证者，子女可在上海就读 ; 境内人员的子女取得上海市高中毕业文凭的，可在上海参加高考，报考有关高校。居住证积分制不再将居住证分为 A 、B

17、、C 三类，不再设本科以上学历或特殊才能等硬性条件，代之以积分制，持证人根据积分指标，将个人情况和贡献等转化为相应分值，积分达标准分值的持证人 ( 以下简称积分达标者 ) 可获同住子女就地参加中高考等服务。 该变化使流动人口获得公共服务的规则变得相对灵活，让更多流动人口看到了希望。我国户籍改革大体遵循两种路径 : 一是剥除户籍背后的福利，让流动人口与户籍人口同享福利 ; 二是降低户籍门槛，让流动人口入户，但入户标准多较单一，或以引进人才为标准，或以投资或购房为依据。居住证积分制不是如上两种路径的突破，而是其整合( 刘兴伟， 2013) 。这种二合一的方式是在中山市、深圳市与广州市的积分制中没有

18、体现出来的，同国内其他在实行积分制的城市一样，只关注降低户籍门槛，让流动人口入户。（二）积分指标的设计要具有系统性。积分表是积分制最重要的部分，同样积分指标又是积分表中最重要的部分，积分指标的设计要具有一定的系统性。 “积分内容和标准系统化和科学化” （黄岩， 2013），只有拥有一个系统的积分指标体系才能得到一个权威的结果， 积分指标的系统性是指标设计的基础要素，有利于对流动人员素质进行导向，又利于构建符合各城市经济社会发展的人力资源目标实现的科学体系。（三）积分指标要精简，避免积分指标冗余。积分指标在系统性的前提下还要尽量的精简指标，因为积分指标的申请与审核将带来非常复杂的工作，影响申请者

19、的积极性。基本上所有对积分制的研究中，都提出了这个问题，“在积分入户的实际操作中，还存在着办理手续繁琐”（唐晓阳，陈雅丽2013）；“无论是积分入户还是积分入学，在实施过程中资料审核相对复杂，隐形成本较高。”（丁凯 2013 ）；“实施过程中资料审核相对复杂，隐形成本较高，部分鉴证较难获得”（郑梓桢，宋健 2011 ）；“积分制管理过程中资料审核复杂，成本较高” （陈景云，刘志龙 2013 ）。在这些文章中都提出了积分指标符合与否的鉴定程序复杂、成本高，所以应该在指标设计上尽量精简。可以考虑深圳市的学历与资格证两项指标复合成“文化程度及技术技能水平”这一个指标的方法，这种方法一方面有利于复合型

20、人才的引进，同时也简化了申请程序。（四）积分指标的设计要考虑公平性。公平才能令人接受，利益的天平发生倾斜，就会使觉得自己受到不公平对待的一方产生抵触情绪，不利于政策的执行。 “积分制指标体系向高学历、高技能的高素质人才倾斜，对此部分流动人员感到不满。” （郑梓桢，宋健 2011 ）；“积分制个别指标设计影响申请者的积极性，且有失公平” （陈景云，刘志龙 2013 ）；“进一步合理设计积分条件和积分指标” （陈景云 2014 ），这些都表明了指标的公平性受到了质疑，在以后指标的改进中决策部门应该建立更加民主高效的沟通渠道， 让社会公众参与到政策制定、实施和修订完善的过程中来，积极主动征求民众的意

21、见，确保积分管理规定和实施细则更符合实际情况，让积分指标更加公平合理（陈景云 2014 ）。比如在积分指标上，可以考虑取消超龄扣减分项， 以及减低违反计划生育的扣减分权重。 另外，目前还没有把服兵役列入积分指标中，未来可以考虑增加服兵役作为积分指标。( 五) 明确指标量化的权威性有些指标的审核存在着“随意性”，像社会公益活动这一指标，对义务献血、捐赠和志愿者服务等活动加分的确定需要慎重，一方面要防止导向过多，另一方面也要避免审核部门对诸如此类的指标打分过于随意而降低了相关指标的权威性。“细化相关积分管理指标，明确指标量化赋值的权威性”（赵德余2013 ），由于积分指标的分值存在着一个导向性，有

22、关部门也可以利用指标的这一点去指导申请者素质的提升，但同时也要考虑此项积分指标存不存在“随意性”问题，避免错误导向。五总结流动人口积分制是一项走在户籍改革先列的制度，像深圳市、中山市、上海市、广州市都是此制度的积极践行者。 本文通过对这四个城市积分指标体系进行了比对分析，包括“积分指标的层级结构” 、“积分指标的分类” 、“积分指标的复合” 、“积分指标的动态性”，并对此给出了未来对积分指标设计时应注意的问题：一是将指标得分赋值给居住证，将福利与居住证积分相挂钩；二是积分指标的设计要具有系统性；三是积分指标要精简，避免积分指标冗余；四是积分指标的设计要考虑公平性；五是明确指标量化的权威性。 本

23、文只是简要分析积分指标， 相信在以后对积分指标的研究中，将会有更加量化的建议。参考文献 :1陈景云.流动人口积分制管理的价值、限度与展望- 以深圳市为例J.岭南学刊 ,2014(1),42-49.2 邓雪琳. 外来流动人口积分制改革存在的问题与对策分析- 以珠三角地区为例J.湖北行政学院学报(社会学研究版) ， 2014（ 4） ,68-72.3 丁凯 . 为什么指标用不完 ?- 中山市流动人口积分制的实践与思考J. 中国农业大学学报 ( 社会科学版 ),2013,30(4),111-115.4 郑梓桢, 宋健. 中山市流动人口积分制管理存在的问题及对策分析J. 南方人口 ,2011,26(4

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