87号文下PPP土地开发的政策辨析及操作要点

1、87号文下PPP土地开发的政策辨析及操作要点一、ppp 土地开发的政策问题一土地开发ppp模式运作的范围和条件ppp模式是政府近年来鼓励的一种投融资运作模式。ppp模式的本质是公共根底设施和公共效劳的市场化运营，它包含两个重要涵义：一是公共益性，二是运营。任何ppp工程都应兼具公共性和运营性。单纯的土地一级开发不具备运营性质，单纯的土地二级开发不具备公共性棚改等公益工程除外，它们都不具备ppp模式运作的条件，政策也不允许。如果把运营内容与土地一级开发搭配起来，或者把公共内容与土地二级开发搭配起来，就具备 ppp模式运作的条件了 。工程用地是ppp工程建设和运营的根本要素。土地一级开发是否捆入工

2、程以ppp模式运作的判断依据是：土地一级开发本钱是否入ppp工程总投资。据此，一般有几种情况：第一，政府相关部门已经完成了工程所需用地的一级开发征地、拆迁、前期根底建设等，将熟 地直接打包入ppp工程。相关开发本钱由政府投入，不计入ppp工程总投资。第二，政府相关部门已经完成了工程所需用地的一级开发，但相关开发本钱计入工程总投资。第三，生地直接打包入ppp工程，社会资本方按合同要求承当土地一级开发的施工任务，相关开发 本钱计入工程总投资。显然，后两种都属于将土地一级开发纳入ppp工程运作模式中，在实践中也非常普遍。第一种那么更为标准，只有财力充裕并且对长远负责的政府才具备条件。土地二级开发必须

3、与公共内容结合起来，才具备ppp模式运作的条件，如：产业园区开发、产业小镇、养老综合开发小镇、文旅小镇、科技小镇、体育小镇，等各种各样的综合开 发和特色小镇。由于工程原本定位的公益性质，工程的收益不能覆盖本钱，因此可以根据规定以资源性补偿的方式把二级土地打包入其中，通过土地相关收益对工程进行补贴，形成了附带二级土地开发性质的各种园区和小镇。二ppp 土地一级开发的政策可行性存疑，但实践普遍关于土地一级开发是否适宜打包入PPP工程中，现有的政策法规解释比拟混乱。例如，财金202291文指出，PPP工程主体或其他社会资本不得作为工程主体参与土地收储和前期 开发等工作。但国土资发 2007277、国

4、土资发2022162 以及财综20224那么指出，土地 收储和前期开发的相关工作应由土储部门承当，但前期开发中的基建工作还需通过公开招标的方式选择有资质的第三方单位进行。总之，关于PPP 土地一级开发的政策解释比拟混乱，各家理解也不同。在实践中，一般含有少量土地一级开发的工程，会将其打包入PPP工程中，含大规模土地一级开发的园区或小镇也会将土地一级开发纳入PPP模式中。类似华夏幸福、万达等各大上市公司及央企在运行园区和特色小镇工程时，普遍把土地一级开发打包入工程中，实现土地一、二级联动开发。三87号文禁止土地一级开发的政府采购效劳模式87号文严禁将土地一级开发作为政府采购效劳的方式运作。虽然P

5、PP模式也包含政府付费类， 但PPP与政府采购效劳是两种不同的投融资模式。首先,政府采购效劳没有经过物有所值评价、财政承受能力论证和严格的实施方案审定，难以保证工程的运营性和风险合理配置。其次，政府采购效劳要求是三年以内政府购置效劳所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，而PPP工程要求是十年以上；再次，所有PPP工程的政府付费受到 10%的公共预算支出的限制，而政府购置效劳那么不受此限制。 总之，87号文针对的是此前许多土地一级开发以政府购置效劳的方式，直接由平台公司或 其它公司承当的运作模式。87号文并没有针对含有土地一级开发的PPP工程。四土地一级开发的收益模式：来自土地收入

6、，但不得挂钩单纯的土地一级开发是不适用于PPP模式的，因为土地一级开发不涉及运营。但是土地一级开发包含大量的根底设施和公共设施建设内容，打包入工程是符合 PPP模式应有之义的。土地一级开发的主要收入来源为土地出让收入，但不得挂钩。第一，一系列国土和财政的相关法规都严格限定了土地财政收支两条线的原那么，也即土地相关收入只能进入国库。第二， PPP付费模式中的政府付费和缺口补助，都可以以财政列支，既包括一般预算，也包括政 府基金预算土地。简而言之，土地出让收入必须进国库列入收入预算，然后再通过支出 预算从国库转出来。针对现有局部园区开发类 PPP工程对土地收支两条线的模糊化处理、甚至违规操作，一系

7、 列标准文件都要求把工程收益来源与土地分隔开。例如，财综20224号?关于标准土地储藏和资金管理等相关问题的通知?指出，工程承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得已工程所涉及的土地名义融资或者变相融资。财金 202291号文指出：“ PPP工程主体或其他社会资本不得 变相取得土地收益、“ PPP工程的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。实践中，PPP付费来自政府基金预算比例也较低。政府基金支出预算中的支出科目中征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等科目都是可以用来归还开发本钱。但实际上，由于时间不匹配土地开

8、发的周期一般为 23年，PPP模式的付费周期那么至少 10年， 以及地方政府意愿，政府基金支出预算土地支出主要用于作为新一轮的土地储藏或者其它， PPP付费来源主要还是来自一般预算支出。并且近年来，预算调整也不断提高了政府基金 预算调入一般预算的比例。五二级土地开发：“两招并一招根据我国土地法规，PPP工程用地可以通过无偿方式和有偿方式取得。无偿方式主要是指 划拨，有偿方式主要是指出让、租赁和国有土地使用权作价出资入股，其中出让方式有包括招、拍、挂和协议出让。PPP的社会资本采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源 采购；土地出让那么必须按照?土地管理法?及?招标拍卖挂

9、牌出让国有土地使用权规定?的 规定进行。因此， 依法采购的PPP工程社会资本方有可能摘不到工程包含用地。这种情况 一般有两种解决方式：第一，社会资本方可在PPP合同中约定不能成功摘地的补偿措施或替代解决方案。第二，采取“两招并一招的操作模式。“两招并一招即以公开招标的方式，将采购社会资本与土地出让的招标同步进行。财金202291号、发改投资20222231号、国土资厅发202238号都为“两招并一 招提供了依据。如 财金202291号规定：“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地 使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让出租合 同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞

10、争方式确定工程投资方和用地者的环节合并实 施。另外，“两招并一招原那么上只限于PPP工程用地，PPP工程包外的宗地不在此列。六涉及土地二级开发的PPP工程操作要点一般涉及建设内容的 PPP工程，如果社会资本方自己可以承建工程建设内容的，可以通过 公共招标的采购方式，把社会资本方与建设施工承包方同步选定。涉及二级土地开发的 PPP工程，由于土地二级出让必须走招、拍、挂的方式进行，根据相 关法规，也可以通过公共招标的采购方式，把社会资本方与二级土地用地者同步选定。在具体操作上主要有几点注意：第一，在PPP工程立项和规划阶段，考虑到要把经营性用地打包入PPP工程。因此，用地规划、与PPP工程捆绑都必

11、须得到国土部门确实认并完成手续，例如：列入年度供地方案， 规划、用地预审等。第二，工程立项之后，国土部门与原工程业主组成联合实施机构。在采购咨询机构进入后编制PPP工程的实施方案之时，要对工程的公益性、运营性、风险、财务测算、缺口补贴等 相关问题进行严格的评估。尤其是二级土地开发模式、产业导入及工程盈利模式及风险，是评估的重要环节。第三，社会资本招标与土地招标同步进行。社会资本公共招标要一般要通过资格预审、招标公告等程序；土地招标也要进行工作方案制定、招标文件编制、公告等程序。至于以谁为主，可能通过政府协调。第四，招标结束之后，中标社会资本方不仅与实施机构签订PPP合同，还要与国土部门签订土地

12、出让合同，并在规定的时间内缴足土地出让金。第五，PPP工程进行时，涉及土地用地变更、抵押担保等事项，应获得联合实施机构的同意。二、操作要点一单纯的土地一级开发 PPP不可行，应赋予工程运营性。可以考虑包装成为产业工 业园区或者特色小镇 PPP工程，赋予工程好的概念和规划，既符合公共性，又能获得收 益。把一级开发纳入 PPP工程总投资，并把相关建设施工任务通过公开招标方式交给社会 资本方。这种涉及土地一级开发的园区PPP工程，虽然法规上存疑，但当前普遍都是这样运作的。二PPP工程合作期至少是 10年。三工程收益来源可以是土地出让金，但不能形式上挂钩。土地收支两条线是铁那么，土地出让金必须先进入国库，再以基金预算或者调入一般预算支出的形式对工程进行补助。四必须要求政府把工程的缺口补助纳