城乡一体化_推进路径的战略抉择

1、No1420052005年第4期四川大学学报(哲学社会科学版)JournalofSichuanUniversity(SocialScienceEdition)总第139期SumNo1139§“三农”问题研究§城乡一体化:推进路径的战略抉择杨继瑞(四川大学经济学院,四川成都610064)摘要推进城乡一体化是一个庞大的系统工程。制度安排是推进城乡一体化的保障,农业全程产业化是推进城乡一体化的抓手,都市农业是推进城乡一体化的纽带,原料性农业是推进城乡一体化的举措,新型工业化是推进城乡一体化的引擎,安居乐业的城镇化是推进城乡一体化的平台,农地合理流转是推进城乡一体化的杠杆,农村基层

2、干部的执行力和积极性是推进城乡一体化的动力。关键词城乡一体化;制度安排;农村;农业;农民中图分类号F320.1文献标识码A文章编号10060766()04-0005-坚持科学的发展观,促进城乡人与自然的全面、社会,而,工农之间和城乡反差颇大。“冰冻三尺,非一日之寒”。基于我国城乡二元经济结构的固有惯性,一些长期困扰“三农”的深层次矛盾根深蒂固,所以靠某种单一的政策和对策,试图一蹴而就,毕其功于一役来推进城乡一体化是不现实的。所以,笔者以为,推进城乡一体化无疑是一个庞大的系统工程。,“造血”机制,发挥其潜力,增强其动力1。推进城乡一体化不仅要以卓有成效的治标之策,解决当前失地农民和贫困农民的生产

3、和生活问题;而且,要以远见卓识的战略举措,使农村繁荣、农业增值、农民增收。以城市拉力和农村动力的良性互动和有机集成为城乡一体化的运作思路,必须要“政策导向,资金投入,突出重点,系统配套,创新推进”,并形成一系列的制度安排,以制度化的政策来导向对“三农”的资金投入,以可操作的实施方案把一、制度安排是推进城乡一体化的保障“财政补农”、“以工补农”、“三产补农”落到实处,以制度化的举措来突出推进城乡一体化的重推进城乡一体化,关键是要形成城乡一体化点,以制度化的配套方案和创新的探索来凸现推合力机制的运作思路。按照“统筹城乡经济社会发展,全面推进城乡一体化,构建和谐社会”的进城乡一体化的绩效。推进城乡一

4、体化,制度安排是保障,领导重战略部署,以“工业进园区、农业进基地、农民进新村”的推进路径,形成“城乡发展一体化、视是关键。推进城乡规划一体化、城乡产业布局一体化、城乡就业和社会保障一体化、城乡基础农村发展城镇化、农业生产工业化、农民生活市民化”的合力机制和制度安排。这种城乡一体化设施建设一体化、城乡社会事业一体化、城乡政的合力机制和制度安排,要靠城市拉力和农村动策措施一体化、城乡居民身份和享受的公共产品和服务一体化等是否落实到位,非常重要的一力的良性互动和有机集成。笔者以为,推进城乡一体化并不是要降低城市化和经营城市的力度,点,就是领导的工作重心的一体化。各级领导要而是要在强化新型城市化和着力

5、实施经营城市战进一步解放思想,把城乡一体化的绩效作为最大的政绩,实行城乡一体化的目标责任制。在推进略的同时,增强城市对农村的辐射力和拉力;同样,推进城乡一体化也不是使农村被动“输血城乡一体化的进程中,必须要有创新思路和开拓收稿日期2005-04-05作者简介杨继瑞(1954-),男,四川井研人,四川大学经济学院教授,博士生导师。6四川大学学报(哲学社会科学版)总第139期性的运作路径,才能高屋建瓴地抓住推进城乡一体化的“纲”,“纲举才能目张”。思路正确清晰,推进城乡一体化的系统举措才能有可操作性,才能形成合力,才能收到事半功倍的绩效。二、农业全程产业化是推进城乡一体化的抓手农业的全程产业化强调

6、的是:产业化不仅仅要贯穿于农业的直接生产过程中,而且要在延长和粗壮农业加工链条上产业化,在链接二、三产业上产业化,在链接市场上产业化,使农产品经过有机化生产、绿色化加工、物流化营销、放心化消费,实现农产品使用价值与价值的互换,完成从产品到货币的惊险跳跃,从而最终使农民增收2。农业的全程产业化的根本目的不仅仅是农业的增产,而是农民的增收。因为,在市场经济发展的今天,而言,他更需要的是货币,。由此看来,程产业化的,而是农业与二、三产业的互动。农业要改变“弱势产业”的现状,必须推动第二产业向第一产业的农业延伸,以第二产业催化、拉动第一产业发展,从而使农业更多地分享到社会平均利润;必须推动第三产业所提

7、供的各种服务向第一产业的农业内化,以第三产业构建农产品流通和进入市场的高速公路,以提高农业的综合竞争能力。也就是说,农业的全程产业化强调的不是农业某一生产、流通、消费过程的产业化,而是全过程的产业化。农业的全程产业化是一个系统工程,存在“木桶效应”。农业不断增产的同时,农产品不能有效地转化为货币,农民不能相应地增收,就是“木桶效应”的反映。因此,我们在推进城乡一体化的进程中,不仅要注重农业在生产领域中的区域化布局、专业化生产、企业化管理,以形成规模化的生产体系;而且,应该在流通领域形成农副产品的现代物流体系,使农村千家万户生产的农副产品集成物流和商流,渗透到国内外的大市场;在加工领域形成农副产

8、品的新型加工业体系,以使农业生产链条延伸到二产业;在农业服务领域形成社会化的服务体系,为农业的产前、产中和产后提供社会化和市场化的服务,尤其是在优良品种引进、培育和“绿色农产品”的开发、加工等方面,要为农产品进入国内外大市场提供“子弹”。所以,在推进城乡一体化的进程中,要大力扶持从事农副产品流通、从事农副产品加工和从事农业社会化服务的“龙头企业”、“公司+农户”以及各种专业化组织和组织模式,从财政支持、税收减免、银行贷款、科技信息、工商办证、企业用地等方面给予大力度的扶持和优惠,从而使这些“龙头企业”和各种专业化组织模式扩张壮大,以扬弃传统农业中的“小农细胞”,使传统的“同质化农民”分化为农业

9、经营者和农业技术工人,使真正意义上的农业企业替代单家独户的小农经济单位,使新型农业合作经济组织蓬勃发展,从而合成现代化农业的运作新机制,并与政府的直接支农举措形成共振、呼应和互动都市农业是基于一、二、三产业的交融在城镇与乡村的混生带所应运而生的。都市农业是融现代农业、乡村文化、观光休闲以及环保教育、农事体验于一体的具有复合性功能的产业系统。所以,都市农业的发展不仅有助于农业链条向二三产业的多向延伸,使农民有可能参与二三产业平均利润的分享;而且还有助于夯实小城镇和小集镇的产业基础,模糊城乡的功能边界,促进城乡相融。因此,在推进城乡一体化的进程中,从都市经济发展和都市建设对农业的多种需求出发,推动

10、农业产业化的多向延伸和拓展,使原先局限于生产保障型的城郊农业,加速转型为融绿色产品、生态建设、休闲旅游、文化教育、示范辐射等功能于一体的都市农业,使一、三产业在都市农业的发展中率先实现互动。中国是一个农业人口众多和农村面积广袤的国度,粮食安全关系国家和人民的命运。因此,笔者以为,我们近期推进城乡一体化的绩效,不是把体现在把“希望的田野”简单地改变为“钢筋+水泥”,而是在更大程度上把农村转变为产业化的承载空间,成为“田园化的新型城镇”,使传统的农民成为“田园化城镇的新市民”。在“田园化新型城镇”演绎进程中,都市农业大有作为,可以大显其“催化”效应和“乘数”身手。把都市农业这篇文章做深做透,关键在

11、于通过示范,把农业和农村的生态效益、社会效益和2005年第4期杨继瑞:城乡一体化:推进路径的战略抉择7经济效益结合起来,把高品质农业与商贸会展、生态环境保护、旅游休闲结合起来,关键在于种养殖大户在产业链上的集成,以及围绕大中小城市发展卫星城镇和卫星集镇。俗话说得好:“一个企业搞的是生意,两个企业做的是买卖,三个企业就可以形成市场。”目前,都市农业在结构上应该进行卓有成效的调整和升级,不能都搞成低档次、同构性的“农家乐”。都市农业应该有各自的特色和比较优势。如果说,“只有民族的才是世界的”,那么,“只有特色的才是优势的”。把都市农业仅仅局限于“农家乐”,无疑是目前一些地区发展都市农业的藩篱。我们

12、应该进一步解放思想,借鉴国外都市农业发展的教训、成功模式和经验,以结构调整和升级,实现都市农业发展模式的多元化、差别化和现代化。我们应该抓住都市农业发展中的“亮点”,因势利导地制宜、示范,互配合,按,城乡经济交融”的思路,创造都市农业的各种运作模式,使各类城市所带的郊区农村和农户在就地实现城市化的同时,为本地培植财源、税源和新的产业增长点,以解决当地农户城市化后即农村农民就地变为城镇居民后的再就业,使他们成为有生存能力和就业门道的城镇居民。四、原料性农业是推进城乡一体化的举措目前,我们的农业主要是一种提供直接消费性农产品的农业,是直接消费性农业。农民生产出来的农产品直接进入居民的消费,因而没有

13、很好地发挥第二产业对第一产业的增值作用。发达国家的农业主要是以提供生产原料为主,几乎所有的农产品都要进入若干环节的加工,才进入消费。有这样一个迂回的环节,农产品的价值就发生增值,一二产业就实现了互动。而且,农产品的市场领域就因此而拓宽了。因此,在农业产业结构调整过程中,要瞄准那些原料性农产品来进行规模经营3。事实上,目前规模化经营势头比较好的农产品,都是那些原料性农产品。通过原料性农业的发展,才能使农业进基地,龙头企业和种植大户才能应运而生,工业生产的基因才能在农业中内化,加工业才能与农业实现产业“内生性链接”,农业产业化才能质变为真正意义上的“农业革命”和“农村革命”,从而以农业生产方式的变

14、革来推进农民社会生活方式和农村社会结构的变革。所以,在推进城乡一体化的进程中,切实抓好农业产业结构的调整,实现以原料性农业生产为主的结构转换,就是要引进、培育、壮大消费原料性农产品的各类生产加工企业。要按照“五个统筹”的思路,牵引千家万户的农户与消费原料性农产品的各类生产加工企业形成战略伙伴关系,布局好原料性农业的生产基地。同时,要积极扶持原料性农产品的生产加工企业做大、做强,因为它们的发展和扩张不仅仅是工业发展本身,。另外,。五、新型工业化是推进城乡一体化的引擎经济发展形态由工业化到信息化的过渡,即由注重物质、劳动密集投入的粗放型生产方式,向注重知识、信息密集投入的集约型生产方式的过渡,无疑

15、是区域经济跨越式发展的战略性机遇,更是推进城乡一体化的强大引擎。因为,新型工业化不仅可以通过自身的产业张力,辐射、链接、裂变和吸纳一产和三产;而且可以通过自身的社会化集成机制,在城乡之间架起区域的纽带和桥梁。在农业文明、工业文明和信息文明并存的今天,农业社会、工业社会和信息社会的观念与制度在同一时空中碰撞,而整体国民素质还远远不能适应以知识和信息为基础的社会发展要求,所以我们必须按照十六届三中全会所提出的“五个统筹”和“五个坚持”的协调和科学的发展观,实现新观念和新制度的跃迁,使新型工业化真正成为推进城乡一体化的动力源。以新型工业化来推进城乡一体化的进程中,既要跟上高科技发展的步伐,又要防止技

16、术升级过程中的“虚高度化”,不要片面追求高新技术产业的发展。在发展高科技制造业的同时,还须注重运用高科技来整合劳动密集型的传统制造业,以形成合理的制造业结构和加工工业结构,并在此进程中,促进城乡劳动力的充分就业4。经过几十年的建设与发展,特别是改革开放以来8四川大学学报(哲学社会科学版)总第139期大发展的城市,生产力布局已经展开,产业阵容已有相当规模,其产业基地的功能已初步显现。我们要从新型工业化的演绎轨迹出发,大力发展我国具有比较优势的制造业和加工工业。众所周知,制造业和加工工业结构的不断升级是中国经济增长的发动机。因为,制造业和加工工业结构越趋向于技术部门,平均劳动生产率就越高,制造业的

17、增长速度也就越快,从而经济增长就越有绩效。一是促进制造业和加工工业的技术结构升级是未来相当一个时期经济结构调整的立足点,实践证明,当一国制造业和加工工业的技术竞争力弱化时,其经济竞争力也就下降了;二是当社会资源日益集中到技术含量较高的产业时,制造业和加工工业结构升级的速度便会大大加快,全社会的劳动生产率随之迅速提高,从而经济结构的调整速度加快;三是制造业和加工工业技术结主导的结构;,而且;五是制造业和加工工业可以实现高科技与传统产业的结合。技术结构升级的基本趋势是不断提高技术产业的比重,通过技术创新来建立新的技术产业优势和提高技术产业的竞争力,也就是减少非技术产业在经济中的比重和持续地提高高新

18、技术密集型产业的比重,以增强企业在市场竞争中的技术优势。促进企业技术结构创新的路径主要有:一是通过自主研发和创新;二是依靠产学研联合创新;三是依靠技术引进;四是通过高新技术对传统技术进行改造;五是通过模仿创新;六是以上多种创新途径组合运用,实现技术结构的升级换代。六、安居乐业的城镇化是推进城乡一体化的平台促进城乡劳动力的充分就业是政府的重要责任和光荣使命。目前,一些地方在经营城市的进程中,为了提高城市化的发展速度,在形式上解决“三农问题”,人为地将城市周边的县市改区,乡镇改居委会,农业户口改城市户口。结果导致了令人啼笑皆非的事实:户口是“城市居民”,职业仍然是“务农”。实际上,农民本身的身份及

19、生活与生存质量并无实质性的提高。另外,一些地方因城区扩大,耕地被占用,工业又未及时发展,导致农民变为失业的富余人员,从而加重了城市的就业压力。无庸讳言,中国农业的出路之一是改变“几亿农民搞饭吃的局面”,尽量减少农民。但是,“减少农民”不等于把农民变成没有土地的“无业游民”。一个地方的城市化水平,固然要看非农化的比例,但衡量城市质量的主要基准是以劳动力就业水平为基础的人口质量。我们需要的城镇化是城镇居民安居乐业的城镇化。我们不仅要推进城市化的进程,保持城市规模适度和城市的现代化,而且要注重城乡居民的充分就业,走“富农进城”的道路,防止“泡沫城市”现象的产生。笔者以为,在促进我国城市可持续发展的同

20、时,以市场和产业聚集力和扩张力,围绕大中小城市发展卫星城镇和卫星集镇,。实施安居,要从实际,:可以以主导产业为对象,发展服务主导型小城镇;以龙头企业为主体,发展加工主导型小城镇;以专业市场为依托,发展市场主导型小城镇;以对外交流为重点,发展开放主导型小城镇;以农牧业科技革命为动力,发展科技主导型小城镇。二是要正确处理小城镇内涵式发展的辩证关系。要改变当前小城镇发展中存在的盲目外延扩张、数量增加的不足,正确处理好小与大的关系,在大局中考虑小城镇建设;处理好共性与个性的关系,在共性中突出个性;处理好近期和远期的关系,在建设前做好论证;处理好用地与节地的关系,在规划中节约用地。三是小城镇内涵发展的新

21、途径,从发展战略上实现小城镇和乡镇企业的有机结合,从发展与完善市场经济角度来推进小城镇建设,把可持续发展战略寓于小城镇的建设之中,以夯实基础设施来保障小城镇发展的稳健性。四是要把小城镇建设与乡镇企业、农业产业化经营结合起来,形成小城镇发展的产业基础,通过延长农业产业化链条来增加城镇居民收入。要注意小城镇的功能开发和内涵的丰富,防止把发展小城镇变成“空壳街”;不仅要考虑小城镇产业的进入与市场的培养,而且要注意增加进入小城镇的人口及其消费水平的提升,使产业进园,农民进镇。五是,逐步建立农村居民社会保障制度,完善征地制度和保障失地农民生产和生活的新制度安排,加大对农村贫困2005年第4期杨继瑞:城乡

22、一体化:推进路径的战略抉择9人口的扶持举措等。最后,要不断完善农村交通、通讯、电力基础设施,使进镇的农民能在小城镇安居乐业。笔者以为,小城镇战略的成功与否,不在小城镇规模的大小,不在级别的高低;也不在是否有标志性的建筑和优美的环境,关键是在于它内在的经济增长力和能否促进城乡劳动者的充分就业5。促进农民的充分就业,开展对农村各类实用型人才、技能型人才、管理型人才的培训是至关重要的。所以,在推进城乡一体化的进程中,要加大对农村基础教育和农村职业教育的投资力度。农村职业技能教育必须加强针对性,“以销定学”,实行“定单培训”,把“技能培训、法制培训与道德修养培训”结合起来;把培训的“专业化、技能化与多

23、元化”结合起来,按照市场需求、农民实用和用工单位的需要来确定培训内容,制度,要积极探,建立专项培训工程基金,积极开办民工夜校和社区学校。劳务输出基地县,都应该建设好1-2所专业性的从事农民工培训的职业学校。这可以通过对县属职业中专的改造来实现;也可以鼓励社会力量加大投入,开展对农民工的职业培训,地方政府给予适当补助;还可以通过“校县合作”,开展对农村各类实用型人才、技能型人才、管理型人才的多元化培训,从而逐步建立起产业化和市场化的农村各类人才职业培训体系。另外,按照“治穷先治愚”的思路,建议扩大扶贫资金的使用范围,允许安排必要的扶贫资金作为农村各类实用型人才、技能型人才、管理型人才的培训基金,

24、以构建增加农民收入的“造血机制”。七、农地合理流转是推进城乡一体化的杠杆随着城市化和农业产业化的进程,土地将日益成为稀缺的要素。推进农村土地的合理流转,不仅有利于合理配置土地资源,而且有利于农业全程产业化和农民收入的稳定增长,同时也是推进城乡一体化的杠杆和促进农地资源再配置的一个重要方面。推进农村土地的合理流转,关键在于土地流转游戏规则的合理化,尤其要在政策上超前防范农民失地的风险。如果农民在农地的流转中阶段性地失去了土地收益,又没有基本的生活保障,势必会引起新的社会不稳定。目前,城市建设征用农地所导致的失地农民失业和失利的矛盾已经显化6。笔者以为,不仅城市建设征地会导致失地农民失业和失利的风

25、险,而且农地的流转操作不当,同样会产生类似风险。所以,在推进农地合理化流转的过程中,不仅要尊重农民的意愿和选择,而且要防范租地风险,以避免一些公司和大户实质性地控制农地,形成农地控制上垄断而产生新的农村不稳定因素。“人无远虑,必有近忧”。政府有关方面应该进一步细化农地合理流转的一系列调控措施和游戏规则:一是,大面积农户承包经营的土地被入,应该严格控制因为;另外,鉴于目,一次性拿到长期租赁费之后急功近利,可能会导致今后的生活无着落,从而形成社会潜在的不稳定因素。二是,农地流转的直接收益必须由农地承包经营的农户享有,要防止变相摊派占有农地流转的直接收益。从农地流转的层面上讲,稳定和保护农户的土地承

26、包经营权,必须落脚到保障农地流转的收益权上。三是,农地流转的收益权应该是现实收益权。因此,要尽量鼓励农地的年租和短期租赁制,使农户在土地流转中得到现实的货币,而不是那些使农民在近期拿不到的未来收益。四是,农地流转要鼓励流出土地的农户继续在原来的土地上通过劳动投入获得收益的农地流转模式。因为,这些农地流转模式使这些农户既获得农地合理流转的收益,又使流出土地的农户继续发挥劳动积累对资源和资金的部分替代作用,并从中获得一份作为农业工人的劳动收入。这叫做“失地不失业,失地不失利,失地不离乡”。五是,要防止农地大面积地以租地形式转化为非农用地,防范由此而危及农业和粮食安全,同时,又导致土地规划的破坏和大

27、量土地税费流失现象的发生7。八、农村基层干部的执行力和积极性是推进城乡一体化的动力正确路线决定之后,干部就是首要因素。在10四川大学学报(哲学社会科学版)总第139期推进城乡一体化的进程中,广大干部特别是农村基层干部的执行力和积极性至关重要。目前,由于农村深层次矛盾的不断暴露和显化,农村基层干部的工作面和工作难度越来越大。无庸讳言,诸如失地农民的再就业和失地农民的利益补偿,还有像税费减免、农村义务教育、农村医疗保障制度缺失等等这样一些高难度问题,并非农村基层干部靠工作热情和做耐心细致的思想工作就能解决的。但是,为了社会的稳定,这些农村基层干部还得面对当地非常有情绪和意见的农民,工作在第一线,有

28、的甚至是处于“风口浪尖”上。因此,不少农村基层干部与当地农民存在一些矛盾在所难免。对此,在推进城乡一体化的进程中,各级领导特别是高层领导对农村基层干部要理解、要关心、要帮助、要支持。诚然,对于那些贪赃枉法和鱼肉百姓的个别农村基层干部要严惩不贷,以儆效尤。但是,机制,强化执行力,从而使推进城乡一体化的基层工作有一支强大的队伍来抓落实。同时,目前的农村基层工作由于缺乏财力的保障,形成“巧妇难为无米之炊”的尴尬格局。在市场经济条件下,金钱的确不是万能的,但没有钱真是万万不能的。精神的基础是物质。我们不可能期望在捉襟见肘的财力环境下,能把一些必须要通过资金注入才能化解的难题“搞定”。因此,在推进城乡一体化的进程中,要增强农村基层工作的力度,在鼓励农村基层干部按照实践“三个代表”重要思想的要求、勇于奉献和保持艰苦奋斗精神的同时,必须要适当增加农村基层工作的经费,适当提高农村基层干部的待遇,以通过精神和物质的双重激励与约束,来进一步调动农村基层干部的积极性,以卓有成效地推进城乡一体化8。同时,要通过分流、引进、招聘和选留大学毕业生等来改善农村基层干部队伍的知识结构和素质结构,包括鼓励高校和科研院所的研究生到农村基层去挂职锻炼,特