免征农业税后农村税费尾欠和乡镇债务问题不容忽视

1、免征农业税后农村税费尾欠和乡镇债务问题不容无视关于我县农村税费尾欠和乡镇债务的调查报告县政协六届十二次常委会议审议通过免征农业税，对种粮农民直补和实行良种补贴政策，是党中央、国家院坚持“多予少取放活”的方针，重视解决三农问题的战略选择。无税时代的到来，是我国农业史上具有里程碑意义的重大事件，同时也给免征前的农村税费尾欠的清理和乡镇债务的消减提出了新的课题。今年45月间，我们从政协机关和县财政局、农经局等单位抽调人员，组成调研组，在各乡镇政协工委的共同配合下，对26个乡镇自1995年撤区并乡以来到2004年底的农村税费尾欠和乡镇债务进行了调查，并到醴陵市、新邵县进行了考察。通过调研，我们认为：我

2、县农村税费尾欠数额大，乡镇债务包袱重，如果不能采取有效措施，必将影响整个农村经济的长远发展和社会稳定，对此应积极探索途径，清理农村税费尾欠，消减乡镇债务。一、我县农村税费尾欠大，乡镇债务包袱重1、税费尾欠大，部分村底子不清。根据各乡镇初步统计，全县共有历年税费尾欠余额3401.12万元，其中2002年底前农业税421.46万元，2002年以来农业税及附加695.62万元，乡镇统筹款768.07万元，村提留435.66万元，公路集资339.12万元，教育集资326.11万元。这些税费尾欠，大多属上清下不清的情况，即已由村干部垫交，村民欠村、居委会的，但也有相当部分是欠乡镇，如岩口、滩头、雨山铺、

3、周旺、桃洪镇等。当然也有下清上不清的情况，村民已经缴纳，但资金被村组干部挪用，组长未与村结账或者村未与乡镇结账。由于村级换届和年代久远等原因，部分村税费尾欠底子不清，无法填报上来。如六都寨镇有6个村，北山乡有5个村没有填报数字。滩头镇所属的90个村居，全都没有统计上来，所报139.83万元仅仅反映了村民欠镇财政的尾欠数额，因此有些村的尾欠账目实际成了一本糊涂账。2、乡镇债务规模大，财政偿债能力差。据调查，全县乡镇债务为16767.03万元，其中基金会上级注入资金4625.89万元，中小学危房改造2047.6万元，办公楼建设727.3万元，公共基础设施建设2132.37万元，农业综合开发480.

4、43万元，担保扶贫贷款810.02万元，承贷承还扶贫贷款995.5万元，财政周转金1057.1万元，欠发补贴233.68万元，垫交财税收入625.87万元。负债1000万元以上的乡镇4个，其中滩头镇1986.78万元，桃洪镇1339.5万元城东指挥部负债不包括在内、六都寨镇1118.18万元，金石桥镇1080.8万元；负债500万1000万元的乡镇11个，500万元以下的乡镇11个，负债最少的罗洪乡为196.5万元。乡镇财政偿清能力差。根据调查，2004年底的乡镇债务余额为当年乡镇财政收入7657万元的2.19倍，为当年财政支出6263万元的2.68倍，比2002年至2004年这三年乡镇财政支

5、出16659万元还多108万元。3、尾欠收缴难，债权清收难。由于受多种因素制约，近年来农村税费尾欠逐年增加，清收难度逐年增大。如鸭田镇反映，全镇30.34万元农业税尾欠中，税费改革后尾欠金额达25.8万元，户数达2880户，其中欠镇4.3万元。同时，乡镇现有债权质量差，主要是基金会借款、扶贫贷款、财政周转金等。这些资金沉淀多年，呆账、坏账不少，很多已成无效债权，事实上难以收回。如金石桥镇反映，该镇还有未收回的基金会借款294万元，2004年专门安排6人清收，收回资金还不到6万元。司门前镇反映，该镇未收回的基金会借款、扶贫贷款共168万元，基本上已是呆账、烂账。二、税费尾欠和乡镇债务成因复杂近年

6、来，我县农村村民拖欠税费情况相当严重，其中既有村民本身的原因，也有乡镇和村组干部的原因，更有国家政策方面的原因。1、就村民而言，有4个方面的因素。一是举家外出，多年未归，从而无处收缴。如岩口乡龙井村反映，该村7组25户，全家常年外出的就有12户。二是家庭贫困，或因老弱病残，或因天灾人祸，从而无力上缴。据司门前镇调查，全镇特困户税费尾欠共42万元，占总尾欠的39%，其中吉山村尾欠500元以上的贫困户有22户，1000元以上的有3户。三是故意抗交，抗拒或有意拖欠的“钉子户”占有相当比例。据调查，全县共8045户，金额达391.98万元。四是因矛盾纠纷未解决或对解决不满意，迁怒于乡村干部，以不交税费

7、相要挟。2、就乡镇和村组干部而言，也有工作不到位、不得力的问题。有的根本没有到农户中去收缴，有的村务不公开，有的不及时帮群众解决实际困难和问题。如小沙江镇龙凼村两户村民因土地纠纷，先后10余次请村里调处都未见答复，从而拒交税费。从此次调查情况来看，村组干部挤占挪用税费情况也不同程度地存在。虎形山瑶族乡税费尾欠有60%集中在村组干部手中，特别是组长。水洞坪村的现任组长收缴税费44092元，都未与乡村结账，一些老组长、老村干部手中也有9000余元，个别人已经不在人世。3、就有关政策而言，片面地强调减负也不利于税费的收缴。省政府三令五申对2002年以前的农业税实行挂账，省政府减负办2004年多次强调

8、不准催收2003年以前的税费尾欠。这些做法和提法，没有注重税收征管法律的严肃性和政策的连续性，对故意抗拒或有意拖欠税费的农户不能采取有效措施，使基层干部对税费尾欠的收缴束手无策。乡镇财政负债，既有历史的原因，也有现实的原因；既有上级的原因，也有自身的原因。1、税费尾欠引起乡镇负债。部分农户长期拒交税费，带动许多有上缴能力的农户也争相效仿，造成农村税费尾欠逐年增大，是乡镇债务的成因之一。如滩头镇139.83万元，岩口乡58.45万元，雨山铺镇160万元，桃洪镇36万元。2、政策性因素影响，历史包袱沉重。基金会的政策性兴办与关闭，财政周转金的政策性发放，扶贫贷款由乡镇财政承贷承还和担保政策的实施等

9、造成了巨额亏损，其后果由乡镇承担，其主要原因应是上级政府的决策失误。从1999年4月基金会关闭，时间过去了6年，乡镇政府至今有4600余万元注入资金未曾归还，其中滩头、桃洪镇、石门、荷香桥、六都寨都在300万元以上，成为一个沉重的债务包袱。财政周转金和扶贫贷款的发放，款项投放随意性大，项目可行性差，还款来源可靠性小，相当部分资金成了呆账、坏账，无法收回。如桃洪镇欠历年财政周转金291万元，扶贫贷款150万元，两项占债务总额的33%。南岳庙乡1997年搞养鱼基地，乡财政投入扶贫贷款20多万元，没有见到经济效益。3、基础设施投资规模过大，没有量力而行。公路、水利、学校、市政等基础设施和公益事业建设

10、，事关居民的生产生活，事关区域经济的发展。在自有资金的不足，税费尾欠又难以收缴的情况下，乡镇政府往往一边争取上级资金，一边举债开工，没有可靠的资金来源。同时国家的政策是上面只补助部分资金，大量配套资金要靠下面筹措，实际上乡镇根本拿不出资金来配套，但为了争取项目，只好借债和欠账。特别是前几年的中小学危房改造、普九达标，标是达了，但全县尚有基建欠款2000多万元，其中金石桥镇366万元，桃洪镇324.6万元。近年来却有不少学校因生源不足而闲置，造成巨大浪费。4、乡镇机关人员过多，乡镇领导缺乏长远打算。特别是近几年来乡镇所属部门人员急剧膨胀，有的一个站所工作人员到达40-50人。根据县财政局统计，1

11、995年全县乡镇财政供养人员为1605人，2004年到达了2795人，增加了1190人。七江乡乡长李博给我们算了一笔账。该乡现有在职人员106人，平均每人每年按8000元工资计算，即需100万元，还需办公费、差旅费等。司门前镇现有在职工作人员108人，编制人数仅73人，正常运转经费缺口每年在100万元以上。同时由于乡镇领导，尤其是主要领导变动频繁，缺乏长远打算，诱发短期行为。对乡镇班子的考察评价机制也不完善，考核全凭民众投票，提拔注重外表政绩。“一个人的政绩，几届人的包袱”的现象经常在乡镇发生。5、财政管理体制不顺。一是税收的增长速度超出经济增长速度。不少乡镇财源枯竭，完成县里下达的财政任务困

12、难很大，只好变着法子完成任务，有的从富裕乡镇或有关部门买税，有的从银信部门贷款交税，有的让干部职工拿工资垫税。有的买税成本高达2030%，甚至40%。麻塘山乡反映，为了完成财税任务，往往是工资刚到账户上，马上又原数返回垫交完成任务。二是税收征管责权倒挂。乡镇普遍反映，他们不是税收征收主体，但每年除派大量干部协税外，完成任务还要给税收主管部门发奖金，增加了不必要的开支。三是财政分配体制不公。长期以来，整个财政体制头大脚轻，收入向上集中，支出向下转嫁。有的人说：“现在中央干部过美日子，省里干部过好日子，县里干部过紧日子，乡镇干部过苦日子。”三、农村税费尾欠和乡镇负债严重影响农村经济发展和社会稳定取

13、消农业税后，农村税费尾欠数额过多，乡镇债务规模过大，如果不尽快采取措施解决，会严重影响人民群众的心理平衡感、社会公平感和政治向心力，影响乡镇干部工作积极性，影响乡镇政府信用和形象，将有可能导致农民负担反弹，削弱党在农村的执政基础和执政能力。1、影响人民群众的心理平衡感、社会公平感和政治向心力。近几年为了保稳定，对那些故意抗拒，有意拖欠者不能采取强制措施，导致税费尾欠不能清收到位，依法缴纳者心理极不平衡，相互攀比。调查中，无论是乡村干部，还是普通村民，普遍认为现在的政府软弱无能，对欠款户没有一点举措，一味忍让迁就。和谐社会强调公正、公平，如果守法的交了，刁蛮的就算了，社会哪还有公正公平可言，政府

14、哪还有威信可言。现在省政府提出挂账措施，很多人将其理解为不收了，民间涌动着一股要求乡镇和村组退还所收各种税费的潜流，将可能导致乡村两级组织无力招架，导致党群、干群关系僵化，最终保稳定也将成为一句空话。虎形山瑶族乡富寨村因税费尾欠没有清收，在今年村级换届选举中，部分村民抵抗选举，致使该村村支两委换届延长两个多月。2、影响乡村干部的工作积极性，动摇党在农村的基础。为了完成乡镇下达的税费任务，多数村采取村干先行垫交，然后再向村民收取的方法。如果税费收不上，尾欠的黑洞就由村干部本人填平。调查中，有的村干部反映，当了多年的村干部，工资没有领到多少，债务倒是欠了一身。据统计，全县村干部自有资金垫交税费达6

15、83万元，从银行机构贷款427万元，向私人借款203万元附表三。麻塘山乡八角楼村支部书记伍先池，为了完成南麻公路修建任务，私人借款4万元来付工程款。但群众集资款收不上来，借款至今由他一人背着。同时村干部对有粮食直补、良种补贴、退耕还林补助的欠款户，上级三申五令不准抵扣的政策很不理解。滩头镇朱林村的支部书记说：“扣就不准扣，收又不准收，我这个村干部真是当得太窝囊了。”调查中，有的村干部问我们，现在保稳定，你们只怕农民闹事，怕不怕村干部上访？由于尾欠的影响，相当部分村不敢办事，难以办事，部分村无人想当村干部。如司门前镇杨柳村，2001年以来，当选的村主任和秘书都不愿上任，村务由支部书记一人担当。桃

16、洪镇反映，部分村干部因欠工头工程款，只好在外过年躲债。由于条件艰苦、福利待遇差，一些乡镇干部身在曹营心在汉，工作上出于应付，多一事不如少一事，少一事不如没得事的思想普遍存在。乡镇涉农站所人员过多，经费不足，队伍不稳，很少进村入户为农民增收提供技术和信息服务，不能适应市场经济条件下转变政府职能的需要。3、影响农村公益事业的建设和经济的发展。由于税费尾欠收缴难，乡镇负债多，乡村两级不约而同地把眼光盯上了扶贫、以工代赈、教育、水利、交通、农业综合开发等专项资金。不少项目资金被挤占挪用，有的根本没有用到项目上去。据调查，全县有314.9万元专项资金垫付了税费附表三。巨大的税费尾欠，使村级工作无法运转。

17、羊古坳乡刘家排村有历年税费尾欠15.9万元，各项工作一直无法正常开展，更不用说为民办实事了。罗洪乡严胜村有各种税费尾欠7.3万元，去年冬和今年初两次冰冻使该村电力杆线遭受严重损坏。第二次冰冻共需恢复资金8万多元，部分村民要求村委会将税费尾欠收上来，用于恢复供电。从正月初四起停电，到我们4月底调查为止，该村尚未恢复供电。乡镇债务是一个巨大的黑洞，严重制约了整个农村经济的长远发展。一些喊了多年的基础设施项目因资金紧张而搁置，一些直接影响农业生产的小型工程也因资金匮乏而得不到解决，农村产业结构调整更是缺乏资金支持。雨山铺镇党委书记廖友学讲：“现在我们镇里债务缠身，一些村要求解决建设资金，我真的是爱莫

18、能助。”4、损害政府信用和形象，影响党在农村的执政能力。过去所搞的一些基础设施建设和中小学危房改造，欠账很多，现在税费尾欠又不准收，乡镇财政根本无钱支付。有的拖欠已达10年之久。承包者往往采取堵路、挖渠、锁门等手段，逼迫乡镇还债。乡镇领导，尤其是主要领导，很大一部分精力用来跑借贷，应付支出，应付包工头的逼债、告状、打官司，应付民工上访。特别是每到年关，更是不敢开 ，不敢在机关露面。周旺镇党委书记周玉祥说：“乡镇政府春季是发展公司，夏季是创收公司，到冬季则成了躲债公司。”无奈之下，一些乡镇便变着把戏向农民乱伸手要钱，加剧了农村干群关系的紧张。四、采取有效措施，认真清理税费尾欠，化解乡镇债务发展，

19、是区域经济永恒的主题。但是，发展的内涵不仅仅是多增加了几个百分点，也不仅仅是竖起几座高楼，更不仅仅是多修了几条路，多修了几座桥，而应该是政治、经济、文化和各项社会事业的和谐发展。特别是处于矛盾凸显期的今天，我们更应当关注建设背后的巨额乡镇负债，关注农业税免征前所遗留下来的巨额农村税费尾欠，倡导公平公正，通过在全县的调查和到醴陵、新邵等地的考察，我们认为，税费尾欠和乡镇债务已严重影响了农村经济的发展和基层政权的正常运转。税费尾欠的长期挂账后患难除，新增债务的危险依然存在。因此，我们建议县委、县政府必须高度重视，采取积极稳妥、切实可行的措施，认真清理农村税费尾欠，化解乡镇债务，从而促进经济发展、社

20、会和谐。一积极争取政策支持，分类处理农村税费尾欠1、实事求是、如实汇报，积极争取省市对我县清欠工作的重视和支持。县委、县政府要统一思想，实事求是地向省、市汇报我县农村税费尾欠的现状、成因及影响，汇报我们的计划和打算，争取上级从政策上、宣传舆论上给予我县相应的支持。一是要从舆论上允许依法组织税费尾欠清收，不再提挂账的口号。过去的税费尾欠，乡村两级都已如数上交，没有收上来的完全由村干部和乡镇财政垫付，挂账实际挂在乡村两级的账上。长期挂账，基层根本没有财力承担。二是要从政策上允许扣缴。取消农业税不能解决所有的农村问题，实行粮食直补也不是哪一个领导、哪一个部门对农民的恩赐。对有税费尾欠的农户，要允许用

21、退耕还林、粮食直补、良种补贴等资金实行抵扣。当然，抵扣范围要明确，思想工作要先行，操作程序要标准，抵扣数额要公开。2、统一思想、加强教育，营造清欠的良好氛围。要学习借鉴新邵、醴陵的先进经验。新邵县2003年采取“以点带面、重点突破”的方式，以严塘镇为试点，全面清收农村税费尾欠，仅严塘镇就收回历年农业税尾欠70万元。醴陵市按照“摸清底数，分类处理”的原则，2004年申请法院执行435起，收回农业税尾欠28万元。要通过摆事实、讲危害、摆道理、讲出路，在全县上下形成清理农村税费尾欠势在必行的共识。要加强对群众的法制宣传。取消农业税、取消统筹提留款，从税收制度上消除了对农民的制度歧视，但并不意味着农民

22、不交任何税费，也并不意味着以前的税费不应该负担。特别是要加强对欠款户的教育，使之增强税法意识，从而自学履行交纳税费的义务。3、摸清底子、分类登记，把“糊涂账”变成“明白账”。一是要对有税费尾欠的农户，全面登记造册，建立台账，分清税费尾欠成因，分类核对。二是要对村居委会干部领取的税费收据进行一次彻底清查、缴销，把群众已经缴纳而被村组干部挪用的税费底子澄清。三是要对税费尾欠张榜公布，录入乡镇农税网。4、精心组织、稳步推进，积极清收尾欠。对税费尾欠要实行分类处理。对确有困难的五保户、特困户、残疾人，要依法召开村民代表大会或村民会议，采取减交、免交的方法。对有矛盾纠纷需要解决的，县直有关部门和乡村要认

23、真调处，化解社会矛盾，帮助群众解决实际困难和问题。对抗拒不交和有意拖欠的，要动用司法程序，下发纳税通知书、限期纳税通知书、人民法院行政裁定书，对仍抗拒不交的钉子户依法采取强制措施。各乡镇要安排专门的清欠工作力量，做到能收尽收。在清收工作中，要结合共产党员先进性教育活动，充分发挥共产党员的先锋模范作用。对有税费尾欠的党员，要责令其限期缴纳。对挪用、贪污税费的村组干部要责令其限期改正，否则追究其法律责任。县委、县政府要加强对清欠工作的领导，实行县级领导包乡镇，县直机关联乡镇，乡镇干部包村组，层层落实一把手负责制。对重点乡镇、村，要由县级领导带队，组成专门工作组，从宣传发动，到方案制定，到具体实施，

24、全方位参与，全过程督导。二坚决制止新债，逐步化解乡镇债务1、清理债权、盘活资产，以结零为目标，消化乡镇债务。一是要根据债务发生的原因，重新核定利率。属于报酬性、公务性欠款以及利转本的，一律作一般往来处理，不计利息。属于民间借高利贷的，一律按银行利率重新认定利息。二是盘活资产资源。要对全县闲置资产进行一次全面清理，根据公开、公正、公平的原则，对闲置资产和资源实行拍卖、租赁。既提倡用现金购买，也允许用债权购买。2、争取资金、县乡分担，缓解政策性因素造成的历史债务。要利用国家扶贫和湘西开发的有利条件，争取有更多的扶贫资金和转移支付向我县倾斜，缓解乡镇因保工资、基金会、中小学危房改造等造成的欠债。根据县财政承受能力，县组织以工代赈、扶贫、水利、教育、公路、交通、城建等职能部门协调，对负债多、归还难度大的工程项目，确定适当的分担比例，核实经费来源。县里要果断地停止一切达标升级活动，整顿报刊发行秩序，严格禁止“上面开口子，下面拿票子”的所谓“给政策”和以奖励、补助等形式要求乡镇出钱出力的“钓鱼工程