PPP项目盈利模式

1、ppp项目模式【专家+案例详解】谈到民营企业的PPP成功模式，大家必谈华夏幸福的固安工业园，羡慕其丰厚 的利润和抢到了头啖汤；谈国资企业的 PPp谈到民营企业的PPP成功模式，大 家必谈华夏幸福的固安工业园，羡慕其丰厚的利润和抢到了头啖汤； 谈国资企业 的PPP成功模式，大家会拿出北京地铁四号线，羡慕其资源整合的大手笔和灵 活性。其实，如果参与其中的社会资本不盈利，一切都无从谈起，哪怕是公益性项目。PPP本质上是要借助社会资本的资金与竞争（特别是创新），来改善公共产品的 供给效率，其注重产出标准而不是实现过程，是一种激励相容的制度安排。然而, 公私双方通常具有截然不同的利益诉求， 政府部门关注

2、公众需求满足，而社会资 本强调利润获取。因此，保证社会资本适当盈利是避免其关系专用性投资不足、 提高其竞争与创新积极性的关键， 并最终实现政府部门、社会资本和公众的“多 方共赢”，促使PPP项目成功。1、PPP项目盈利模式创新的必要性在传统思维方式下，PPP只是政府进行基础设施建设或开展公共事业的一种新型 的融资方式，借此减轻其财政压力。社会资本通过收购股权或收购资产、 投融资 建设、经营管理或（和）按需求提供服务的方式投入PPP项目，而政府部门则以转让收费权、支付可行性缺口补助或（和）政府付费的方式给予社会资本合理 的回报。此时，公私双方关注的焦点即社会资本的投资回报率或目标收益率：过低的投

3、资回报率或目标收益率不利于社会资本积极性的发挥， 甚至将迫使其退出基础设施 和公用事业领域；而较高的投资回报率或目标收益率将会给政府带来沉重的财政 负担。PPP项目的公私双方过度关注“投入-回报”之间的关系，甚至在确定投 资回报率或目标收益率上表现出对抗关系，违背了PPP伙伴关系的初衷。据审计署数据显示，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，如何监控和化解债务风险备受外界关注。2014年，我国政府开始在全国范围内大力推行政府和社会资本合作（PPP），并密集发布PPP的相关 文件，其中“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发201443 号,以下简称国务院

4、43号文）的基本思想为“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政 府的融资平台公司”这一暗道，修了政府债券与 PPP两条明渠；然而，国务院 43号文在鼓励运用PPP模式化解地方债务的同时还明确指出，“地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”。由此可见，对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目（即非经营性和准经营性公共项目）而言，无论是政府部门还是社会资本， 仅仅盯着这一项目 既有的收益和财政补贴是不够的，更需要通过 PPP项目盈利模式创新“将蛋糕 做大”，政府可以因此避免PPP项目引起的新发生或有债务超出规定范围，社 会资本也因此可以在投资回报率或目标收益率上减轻与政府

5、部门的对抗，从而更顺利地实现其盈利。2、伙伴关系下的PPP项目盈利模式框架PPP的成功实施需要以伙伴关系思维为基础， 公私双方必须摒弃对抗思维，互相 尊重且积极主动地参与到项目中去，因此，如何在提高公共产品或服务供给效率 的同时保证社会资本适当盈利，必须是公私双方共同面对、协力解决的问题。PPP项目盈利模式的创新，是在确定投资回报率或目标收益率之前不得不考虑的 问题。在现实生活中，交易行为背后隐藏着价值交换，存在一定的价值交换范式 或机制，而盈利模式这一概念即为了解释这种价值交换范式或机制；收益和成本决定了组织的经济价值，利润或盈利水平则是企业经济价值的直接体现，因此， 盈利模式通常是指按照利

6、益相关者划分的收入结构、成本结构以及相应的目标利 润。有鉴于此，本文基于实践中的典型案例，从收益结构优化、成本结构优化、 目标利润稳定三方面分析PPP项目的盈利模式。1图：基于多案例的PPP项目盈利模式树形框架注: 城市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口 /码头、水库、环境治理等项 目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目； 医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆绑餐饮、物业、绿 化等配套服务； 公厕与垃圾投放设施、路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副产品， 海水淡化 捆绑工业制盐这一副产品等； 投资规模相对较小

7、、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的企业可投资并冠名该项目； 城市轨道交通等投资规模大、专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选 择适当的融资模式； 规模小且分布零散的能源站（供热/冷）、（生活、工业）污水处理、（生活、 餐厨）垃圾处理项目； 城市供水、能源站（供热/冷）、污水处理、垃圾处理等 PPP发展相对成熟的 领域； 既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑， 如海水淡化与发电捆绑； 污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的项目

8、，以及新能源汽车充 电等市场不稳定的项目。3、PPP项目盈利模式之收益结构的优化收益即财富的增加，其既包括货币收益，又可以包括声誉提高、潜在收益等非货 币的。PPP项目可以通过优化收益结构实现盈利。?3.1捆绑私人产品，配补收益来源当政府希望通过PPP模式获得的公共产品或服务属于非经营性（没有任何价格 机制和现金流入，主要产生社会效益）或准经营性（有价格机制和现金流入，但 无经营利润，成本无法收回）时，可以为该公共产品或服务配补适当的私人产品 并捆绑提供，从而克服收费困难或收费不足的难题， 即所谓的公共物品供给的捆 绑模式或联合供给模式，最早提出这一思路的为德姆塞茨。“基础设施和公用事 业特许

9、经营管理办法”（简称25号令）明确规定，“向用户收费不足以覆盖特 许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府 授予特许经营项目相关的其它开发经营权益”，从而充分肯定了这一盈利模式的 合法性。（1）增补资源开发权，弥补收益不足政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目（地铁、 隧道、环境治理等）周边一定数量的资源（如土地、旅游、矿产）的开发权出让 给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，即所谓的资源补偿项目（ ResourceCompensate Project ，RCP）融资模式

10、。例如： 香港地铁公司（简称“港铁”）的盈利模式可总结为“轨道交通+地产商业”的组合，即以轨道交通的投融资建设与沿线地产商业的开发同步进行，由港铁的收益结构可知，地产商业开发的收入占总收入的 50 %以上，正因如此，港铁成 为了全世界范围内服务水平最好、 运营效率最高、盈利情况最为理想的地铁公司 之一。 2004年4月，澳大利亚维多利亚州政府决定在亚拉河畔现有的墨尔本展览中心旁边，建设一个世界级的会议中心，维多利亚州政府通过招标确定由Ple naryGroup为首的承包联合体（简称“ Plenary联合体”）作为社会资本，负责该项 目的开发、设计和建设，并且授予 Plenary联合体长达25年

11、的特许期，为了提 高该项目的可经营性，公私双方制定了会议中心周边区域的扩充性商业开发计划，包括在新墨尔本会展中心附近建设办公区、 住宅区、零售专区以及一个五星 级的希尔顿酒店，并翻修码头上一艘名叫波利伍德赛德的老帆船， 将其货棚改造 成餐厅，从而通过经济乘数效应显著增加了项目效益。（2）授权提供配套服务，拓展盈利链条当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务才能正常 运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务（如餐饮、物业、绿化），从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。例如：英国国家医疗卫生服务体系（NHS）与百威斯特公司（Byw

12、est ）合作的西米德 尔塞克斯大学医院（West Middlesex University Hospital）项目，百威斯特公司负责其投融资与建设，西米德尔塞克斯大学医院基金会负责该项目的运营管 理，为了补偿与回报百威斯特公司的建设投入，将该医院运营期间的配套服务项目全部交由百威斯特公司负责，包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给， 服务周期或从35年延长至60年，服务费由英国政府支付。（3）开发副产品，增加收益来源PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时， 可以附带生产出更具经营性 的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用），以此弥补主产品项目财务 上的不可行，如北京丰台区郭

13、庄子和昌平区回龙观限价房项目中增配的商品房开 发，梅州模式公厕项目中用以养厕的店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站。具体策 划方案既可由公共部门主动提出，也可由社会资本策划提出、公共部门审核批准。前者如：英国森德兰市采用PFI方式对市内街道的照明、标志和街道设备（3.05万个灯 柱和6000个公路标志）进行设计、安装、运营、维护和融资，合同期限为30年，且要求最长5年内更换完所有设备，该项目中的社会资本在合同期内的前 5 年获得一次性支付265万英镑用于更换完所有设备，其后运营期每年通过经营 灯杆和公路标志广告、交通CCTV （注：闭路电视）增加费等第三方收益（折现 共计158.9万英镑），来作为维

14、护投资和获取相应回报。后者如：德国将公厕进行市场化运作，以期在弥补政府资金不足的同时，促进公厕在节能、 节水、环保等技术上的创新，1990年在柏林市公共厕所经营权拍卖会上，后来 被称之为“茅厕大王”的汉斯？瓦尔即承诺免费提供公厕设施及其维护和清洁工 作，当时其竞争对手都认为他疯了，于是在缺少竞争、承诺免费建厕、只要求交 纳低廉管理费的情况下，瓦尔公司一举拿下全柏林的公厕经营权；瓦尔公司的盈利点显然不在厕所门口 0.5欧元的投币口上，其最大的收入来源是这些公厕外墙 的广告经营，它把柏林的很多厕所外墙变成了广告墙， 加之瓦尔公司的墙体费用 比一般广告公司低得多，使得香奈尔、苹果、诺基亚等很多著名公

15、司都在公厕上 做广告。?3.2冠名公共产品，增值社会资本声誉资本对于社会资本而言，能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于货币形式 的，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的，因此，PPP项目还可以冠名公共产品作为社会资本的回报，日本丰田汽车公司就热衷于这一类 PPP项目。例如：丰田汽车公司捐赠350万元人民币在天津建造过街天桥，命名为“丰田桥”， 虽然丰田桥无法产生任何直接现金收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益。又如：丰田汽车公司负责了NBA球队休斯敦火箭队的主场一一“丰田中心球馆”的投融资建设与维护，但并不负责其运营以 收回建设投资，而是通过为体育场

16、馆冠名，来吸引丰田中心球馆看比赛的火箭队 球迷购买丰田轿车。4、PPP项目盈利模式之成本结构的优化成本是社会资本进行投资建设、特许运营所必须耗费资源的货币表现，因此，成本结构优化既可以是减轻社会资本的一次性建设投入、通过规模经济降低单位产 品成本，也可以是其通过技术和管理创新减少日常运营成本。?4.1集成融资模式，分摊建设投资对于建设期投资规模较大、运营期收费不足的公共项目，可将其进行适当的分割， 只对其中部分工程（与运营成本及效率密切相关的）采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入， 提高其可盈利性。例如：北京地铁4号线的全部建设内容划分为

17、 A （征地拆迁和土建工程）、B （机电 设备的购置和安装）两部分，北京市政府只将占总投资 30%的B部分（投资额 约为46亿元）交由香港地铁有限公司（香港特区政府控股的上市公司）、北京首都创业集团有限公司（当地国企）和北京基础设施投资有限公司（当地国企） 共同组建的京港地铁公司（SPV）来负责融资建设（即BOT模式）。此外，该SPV负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括 A和B两部分）的 维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商 业经营收入回收投资，特许经营期（30年）满后将B部分项目设施无偿地移交 给北京市政府，将A部分项目设施归还给北京地铁四号线投资有限责

18、任公司。昆明快速公交（BRT）系统项目（包括交通枢纽站、首末站、场站、沿途站牌 的建设）建设规模大，收费显著不足，对民间资本缺乏吸引力。为此，昆明市政 府采取了 BOT-BT-TOT的集成融资模式：将资金需求量大、投资收益较好且建设周期长的专用道建设 （包括路面建设、交 通枢纽站、首末站和场站的建设）部分，采用BOT模式交由A公司负责；将资金需求量相对较小、无收费机制、建设周期短的车辆购置及智能交通系统建设部 分，采用BT模式交由B公司负责；A公司建设完成后，通过租赁协议将专用道 部分的经营权移交给C公司，同时，B公司在建设完成并由政府回购后， 再由政 府将车辆购置及智能交通系统部分的经营权移

19、交给C公司，至此，整个BRT项目采用TOT模式交由C公司负责经营。?4.2打包运作形成规模效应，降低单位产品成本在PPP项目中，社会资本需要进行一定规模的建设投资，或者购买项目一定期 限的产权或经营权，那么，若公共产品或服务的需求量过小则PPP项目的产能过剩，导致社会资本的盈利性差或者需要政府对差额部分进行财政补贴。可见，确保ppp项目适当规模的需求，从而降低单位产品的成本是 PPP项目盈利的一 种思路。以各省公布的首批PPP项目清单中普遍受到青睐的污水处理项目为例，规模越 大对投资者越有吸引力，而规模小的项目基本不具备投资者对市场化经营的收益 要求。因此，对于普遍存在规模小且分布零散特点的乡

20、镇污水项目，国内的通常做法即打包运作、“一厂一价”，如深圳龙岗10座污水处理厂打包转让项目、海南16 座污水处理厂打成两个“项目包”委托运营项目、江阴4污水处理厂打包招商项 目等。又如江西省工业园区污水打包 BOT项目：2010年8月，江西省政府颁布了鄱 阳湖生态经济区的规划，把工业园区污水处理设施建设列为十大节能减排工程之 首，要求在2015年建成102个工业园区的污水处理项目；2011年5月，江西 省政府与中国节能环保集团签署全面的战略合作框架（规划日处理量237万吨,总投资146亿），由江西省城投（出资20%）与中国节能环保集团（出资80%） 组建的中国节能江西公司（SPV），负责江西省

21、102个工业园区的污水和固废 处理、环保节能，工作范围包括投资建设、运营管理，特许期限30年，由政府来进行付费。?4.3进行管理或技术创新，降低运营成本采用PPP不仅是为了解决公共部门的财政紧张，更重要的是借助社会资本的专业和创新，来提高公共产品的供给效率。因此，社会资本为了拓展其盈利空间，应在特许经营过程中充分发挥其主动创新积极性， 通过管理或技术创新不断降低 其运营成本。例如：在湖南省长沙市东部近郊的长沙县，牛角冲社区与长沙绿动循环再生资源有限公 司合作推出“绿色循环积分计划”，居民们在长沙绿动循环再生资源有限公司注 册后，将领取到各自的专属二维码，居民们将家中可回收垃圾打包后贴上二维码

22、投放到社区的专用回收桶后，公司会将垃圾运往循环分拣中心通过扫描二维码确 定居民信息，根据垃圾的种类数量换算成积分录入用户账户，居民的二维码垃圾积分达到一定数量后可兑换生活用品或抵用小区的物业费。集中回收后再由PPP 项目社会资本进行垃圾分类是一项耗时、 耗力的事，而对于形成并投放生活垃圾 的居民而言，垃圾分类却是举手之劳、轻而易举的事，长沙绿动循环再生资源有 限公司通过二维码社区垃圾回收模式这一管理创新，充分调动了广大居民的积极性，大幅压缩了其进行垃圾分类的成本，进而极大拓展了其盈利空间。5、PPP项目盈利模式之目标利润的稳定获取利润是企业价值增长的主要方式， 因此，能否获取稳定、可持续的利润

23、是企 业进行投资的重要决策依据。有鉴于此，不但要让 PPP项目社会资本“有钱可 赚、有利可图”，还要确保其利润的相对稳定与可持续，降低社会资本在 PPP 项目中实现目标利润的风险，也是其重要的盈利模式设计思路之一。?5.1将盈亏状况不同的公共产品捆绑，提高目标利润的可持续性基础设施和公用事业领域既有现金流入充裕的经营性公共项目，也有现金流入不 足的非经营性公共项目，甚至是没有任何现金流入的非经营性公共项目。 经营性 公共项目对于社会资本具有强大的吸引力，采用 PPP模式有可能造成社会资本“暴利”，置政府于尴尬境地；而准/非经营性公共项目则对社会资本缺乏吸引力，采用PPP模式后政府需要进行适当的

24、财政补贴或者需要付费，从而给政府带来一定的财政压力。为了吸引社会资本进入更为广泛的基础设施和公用事业领域，同时确保PPP项目“盈利但不暴利”，可以将盈亏状况迥异的项目捆绑实施PPP，实现“以丰养歉”：既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段；也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆 绑，如海水淡化与发电捆绑。代表性项目如：天津的国投北疆发电厂循环经济 PPP项目由国家开发投资公司、天津市津能投 资公司、天津长芦汉沽盐场有限责任公司按 64 : 34 : 2的比例共同投资建设与 运营管理，该工程由“发电工程、海水淡化、浓海水制盐、供热、土地整理

25、、废 物利用”六个分项工程组成，提供电力、热力、淡水、土地、盐化产品、建材等 多种重要产品。其中，海水淡化工程是循环经济的关键环节，由于受生产成本及供水体制等约束 而一直处于亏损状态，该项目就是将盈利性差的海水淡化工程与盈利性较好的发 电工程捆绑，实行“以电养水”的政策，发电工程的盈利弥补海淡工程的亏损；鉴于天津的国投北疆发电厂循环经济 PPP项目整体上看是盈利的，其二期工程 规划的2台100万千瓦发电机组和30万吨/日海水淡化装置已于2014年12月 24日获国家发改委核准。?5.2运营前期合理设定保底量，提高目标利润的稳定性由于PPP合同的长期性，成本与需求的不确定即成为其显著特征。为了保

26、证社会资本目标利润的稳定性，公私双方通常会设定最小需求保证(minimumdema nd guara ntee , MDG )或最小收益保证 (mi nimum reve nue guara ntee，MRG)，即我国PPP实践中所谓的保底量，这本质上是一种公私双方风险共担 策略或社会资本的风险缓解机制。由于我国经济与社会发展较快且 PPP市场还不健全，运营前期设定保底量的做 法在污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的PPP项目，以及新能源汽车充电等市场不成熟的项目中普遍存在，下面介绍污水处理与垃圾处理两个领域的具体做法。污水处理PPP项目通常会在运营期前3-5年，按设计处理规模的一定

27、比例设 定阶梯式增长的保底水量，剩余特许经营期内则以设计规模为保底水量，根据按月付费的惯例，若当月实际处理量达不到保底量则仍按保底量计付污水处理服务 费(不考虑暂停、罚款等特殊情况)，从而使得投资人获得可预期的、稳定的现 金流担保；该领域运作比较成功的如合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让(TOT)项目。与污水处理略有区别，垃圾处理项目保底量的设定，需要综合考虑实际垃圾供 应量及预期增长速度、设计处理规模、垃圾含水率以及垃圾处理设备的实际负荷 能力，如果为垃圾焚烧发电项目还需考虑焚烧率； 此外，由于一年之中的垃圾供 应量会因季节变化出现较大波动，因此，垃圾供应保底量不是按月执行，而是按 年累计执

28、行的，即只在开始付费日起每满一年时才计算年度累计实际垃圾处理 量，若该累计量低于年垃圾保底量则按全年垃圾保底量计算全年应付垃圾处理费(不考虑暂停、罚款等特殊情况)；该领域运作比较成功的如荣成垃圾焚烧发电BOT项目。6、结论相关数据显示，采用PPP并不一定会让政府“更省钱”，国际上判断一个公共 项目是否采用PPP，通常都是看其相比传统模式增加的成本相对于公共产品供给 效率或公共服务质量的提升是否“物有所值” ( Value for Money ，VFM )。 因此，不同于一般工程项目中承发包双方之间“零和博弈”的特征，PPP项目的公私双方更多地追求项目的价值增值，是可以实现“共赢”的。有鉴于此，

29、双方应摒弃传统的对抗思维，这就要求双方都以积极的态度进行盈利 模式的设计与创新：公共部门应广泛借鉴国内外成功案例的经验，主动地为PPP项目选用合法、适当的盈利模式，或客观地对待社会资本提出的盈利模式方案；而社会资本则应充分发挥其专业、 竞争优势，在交易阶段向公共部门提供可行的 盈利模式方案，在建设期或运营期通过技术或管理创新优化项目成本。此外，盈利模式是获取利润的逻辑与方法， 随着价值理论的导入，其研究重心逐 渐从关注企业利润转向关注用户价值，从而提出了商业模式的概念。本文认为，项目是具有特定目标的一次性任务， 更是组织配置资源、创造价值并 最终达成自身战略目标的手段或方式，因此，未来 PPP

30、项目社会资本应从公众 价值主张出发，以公众需求为中心开展价值创造和价值传递， 在实现公众价值的 同时获取企业价值。国家体育场工程总面积 21公顷，建筑面积25.8万平方米， 项 目总投资额313900万元。2008年奥运会期间，国家体育场承担开 幕式、 闭幕式、田径比赛和足球比赛等重要赛事，奥运会后可举办 特殊重大赛事、各 类常规赛事以及文艺演出和商业展示会等非竞赛项目。 因用途多样，有非常好的 盈利预期，为采用PPP模式创造了条件。中信集团出资65%，北京城建集团出资30%，美国金州公司出资5%，组成中 国中信集团联合体。2003年8月9日，中国中信集团联合体分别与北京市人民 政府、北京奥组

31、委签署特许权协议、国家体育场协议协议，与北京国有 资产经营管理有限公司签署 合作经营合同共同组建项目公司一一国家体育馆 有限责任公 司，负责国家体育馆的融资、建设工作。项目竣工后，北京中信联 合 体体育场运营有限公司在30年特许经营期内负责国家体育场赛 会运营、维护 工作，待运营期满将国家体育场移交给北京国有资产经营管理有限公司。北京市政府根据特许权协议的相关要求， 提供了许多优惠政策和资金支持。项目 用地土地一级开发费用仅为1040元/平方米，而 相邻地段商业用地地价高达 10000元/平方米，项目土地价格非常低廉。北京国有资产经营管理有限公司出 资18.154亿元参与项目， 且对该笔资金不

32、要求回报。为方便体育场的建设和运营，北京市政 府提供施工场地附近区域的必要配套基础设施，以及其他可为 方便体育场建设和运营的帮助。在奥运会测试赛和正式比赛期间，北京奥组委向北京中信联合体体育场运营有限公司支付场地费用，而专用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承担。在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体 育馆或扩建已有体育馆， 如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体 体育场运营有限公司协商，并按特许权协议对其进行补偿。PPP模式项目的过程：五大阶段监管及风险控制PPP项目一般过程的19个步骤PPP项目一般过程：PPP模式是针对整个项目生命周期提出的一种新

33、的融资模式，一般周期为5-30年，需要详细的流程控制以确保项目的实施和推进。在我国，从PPP项目的启动到结束，要经历5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、 项目移交。1、项目识别阶段在正常情况下，投资规模较大、收益长期稳定、价格调整机制灵活、市场化 程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合采用PPP模式。项目识别阶段包括：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证4个环节。其中，物有所值(Value for Money ，VFM)，是指一个组织运用其可利用资 源所能获得的长期最大利益，通俗地讲就是少花钱、多办事、办好事。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提

34、供的公共产品和服务是否可运 用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优 化。2、项目准备阶段当项目通过了科学论证之后，就开始转为专门机构负责项目的准备工作。 项目准备工作包括：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核3个环节。实施PPP项目是一个系统性工程，其复杂程度和专业程度极高，需要组建 一个PPP项目实施团队。其中，政府部门成为监管者，在项目过程中承担着有 限的职能，社会资本受雇于政府从事公共领域的活动， 则承担着提供服务的主要 职能。3、项目采购阶段当ppp项目准备及架构设计等工作完成后，就可以进入项目采购阶段，主 要包括：资格审核、采购文件编制、响应文件评审

35、、谈判与合同签署。按照政府和社会资本合作模式操作指南（试行）规定，PPP项目采用公开 招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购，按照政府采购法律 法规及有关规定执行。项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的， 按照下列基本 程序进行：采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或 修改、响应文件评审等。4、项目执行阶段项目执行是PPP模式工作的重中之重，执行阶段的工作能否顺利进行是 PPP 项目成功与否的关键。该阶段包括：成立项目公司、融资管理、绩效监测与支付、 中期评价等环节。社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司， 项 目实施机构和财政部门（或

36、PPP中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同 约定，按时足额出资设立项目公司。PPP项目融资由社会资本或项目公司负责，应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和 项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。5、项目移交阶段PPP项目的移交要经过4个环节：移交准备、性能测试、资产交割、绩效 评价。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交 形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交 内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短 可使用年限等指标。项目移交完成后，财政部门（或P

37、PP中心）应组织有关部门对项目产出、成本 效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并 按相关规定公开评价结果，评价结果将作为政府开展政府和社会资本合作管理工 作决策参考依据。项目风险：政府失信风险降低 重视关联性风险影响近年来，随着我国PPP模式的深化和推广，很多省市通过项目的实施积累了实践经验，从探索阶段到高速发展阶段，越来越多PPP项目的成功实施，解决了我国基础设施落后又缺乏建设资金的问题，提高了城市化和城镇化的效率。但是不可否认，PPP模式作为一种新生事物，对我国的政府部门和私营部门 而言，都还是相对缺乏经验，因此，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题， 许

38、多项目存在败笔甚至失败收场。从众多成功和失败的案例研究结果来看，PPP项目主体以及项目实施过程难 免遭遇大量的风险威胁，这些风险来源涵盖了政治、经济、法律、社会、文化、 自然等广泛的因素。其中，按照内容划分，常见的风险包括政治、市场、法律、 财经、建造、运营等六个方面：ppp项目主要风险之间的关联性ppp项目失败的风险因素复杂多样，但是这些风险之间又具有关联性，很多 时候它们互为因果，例如政府部门人员腐败行为导致过高承诺， 最终产生政府信 用风险，项目唯一性、市场需求变化等风险会导致市场收益不足等等。此外，政 府换届、公众反对等多方面的原因均会导致该问题的出现。但值得注意的是，随着ppp模式在

39、我国的发展，政府信用风险已不是主要 风险。政府信用风险在中国的严重性排名大幅下降， 而且标准普尔公司也在逐年 上调对中国政府的信用评级，这也可以作为中国政府信用风险逐渐减弱的另一个 有力证据。面对多种多样、纷繁复杂的风险，ppp项目各主体（机构）应当要共同努力， 做好风险管理。政府部门方面，应加强对 ppp知识的学习，做好有关ppp项目 的法律规制与政策支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境， 并且建 立完善科学的决策机制，必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持，弥补对专业 知识的欠缺。社会资本方面，不应抱有投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知 识的弱点签订不平等的合同，显失公平的合同在

40、以后的执行过程中很容易造成政 府出现信用风险 另外更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利， 当这些领导换届或受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。风险分配：坚持三项原则全面共担风险PPP模式本质上是政府部门和私营部门之间一种长期的合作伙伴关系， 是一 系列介于传统政府采购方式与完全私有化之间的具体融资方式， 因此，双方之间 对风险的分配与承担的终极目的是确保项目的顺利进行。目前，学界对ppp模项目的风险分配原则已经达成共识：由对风险最有控 制力的一方承担相应的风险。按照这个原则，建造风险和运营风险应该分配给私 营部门，而政治风险、法律变更风险、国有化风险等则应该由更有控制力的公共

41、 部门来应对。在此基础上，PPP项目的大部分风险都可以得到合理分配和有效控 制。但是，在PPP项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，比如不可抗 力风险。对于双方都不具备控制力的因素，分配时应综合考虑风险发生的可能性、 政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失以及私营部门承担风 险的意愿。因此，承担的风险程度与所得回报应相互匹配， 也必须成为项目风险 分配的原则之一。另外，在项目实施过程中还难免存在一些特殊情况： 项目的某些风险可能会 出现双方意料之外的变化或者风险带来的损失比预估的要大得多。在此情况下， 如果让某一方单独承担接近无限大的风险，必将影响承担者管理项目的积极性， 可见在风险分配过程中还应该遵循：承担风险要有上限的原则。综上所述，PPP项目的风险分配应坚持三项原则：由对风险最有控制力的一 方承担相应的风