第十章国家预算

1、国家预算国家预算national budget 国家预算概念的理解 概念的引入： 个人财务收支计划-国家预算 国家预算是经法律程序批准的政府年度基国家预算是经法律程序批准的政府年度基本财政收支计划。本财政收支计划。国家预算的功能实质监督形式国家预算的功能 反映政府的活动范围和财政收支状况 从形式上看，是按照一定标准讲财政收入和财政支出分门别类列入特定的表格。 从实际上看，是政府对财政收支的计划安排，执行是财政收入的筹措和使用，执行结果又形成政府决算，反映着政府介入经济社会生活的范围、程度和规模对财政支出的控制 政府官僚的政治行为特点是权力极大化，而公共权力的增大和财政支出的规模正相关。 政府预

2、算是控制支出的一个有效手段。 使得政府的支出置于公民、立法机关的监督和制约之下。国家预算的行为准则理论standard of national budget年度预年度预算平衡算平衡周期预周期预算平衡算平衡功能财功能财政论政论时代背景理论依据基本观点不足之处年度预算平衡理论年度预算平衡理论annually balanced budget 背景：资本主义自由竞争时期 理论依据:古典派经济学 基本观点：政府的过大支出都是对私人资源的侵占 不足之处：束缚政府反衰退政策实施；加剧经济波动 雪上加霜，火上浇油 图示周期预算平衡理论cyclically balanced budget 时代背景：资本主义垄断

3、阶段 理论背景: 凯恩斯的国家干预理论 基本观点：经济衰退时期，政府应有意增加支出产生赤字；膨胀时期，应有意减少支出产生盈余，熨平经济波动，达到预算的周期平衡 不足之处:经济周期波动并非有规律，周期平衡演变成周期赤字 图示功能财政论功能财政论 背景:20世纪40年代，美国经济学家Lena，（the economy steering wheel) 核心思想：一切财政政策，货币政策的目标都应着眼于其对经济产生的结果，而不是恪守某些好听的理论。 基本观点：平衡预算只具有第二位的重要性；预算的目的是达到经济平衡，而不是预算平衡；为达到经济稳定，赤字或盈余应毫不犹豫，预算的不平衡并不重要。勒纳的基本观点

4、 无论是年度的还是周期的，平衡预算只具有第二位的重要性，政府的功能是稳定经济，这才是最重要的。 政府预算的首要目的，是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡。 如果为了达到经济稳定的目的，必须坚持盈余或者大量举债，就不应该犹豫。国家预算的时间 历年制：1月1日到12月31日 跨年制：某年某月某日至次年某月某日 如美国的10月制，英国的4月制 决定因素:每年立法机构召开会议的时间；收入旺季，历史原因，风俗习惯二、国家预算原则和立法二、国家预算原则和立法 1、国家预算原则 完整性：包含全部收支项目 统一性：统一的口径、程序和方法 公开性：全部收支要经过立法机关审议，向社会公布 可

5、靠性：数字必须正确，不能过高过低估计 年度性 2、国家预算法 最早的预算出现在清政府 1950 年发布了预决算暂行条例 我国1994年3月22日经第八届全国人民代表大会通过中华人民共和国预算法，1995年1月1日起施行。 国家预算体系介绍 1、五级预算组成体系：一级政权就有一级预算 2、单位预算和总预算 3、部门预算 4、中央预算和地方预算：中央预算占主导地位 国家预算级次和管理权限 国家预算级次和管理权限：我国实行一级政府一级预算，设立五级预算（中央；省、自治区、直辖市；市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇）。 第二节 国家预算编制执行和决算 编制预算的职能部门：财政部

6、，预算司和国库司；以及负责相应部门的系统编制的国防司、农业司等等 编制的准备工作 编制的程序：二上二下 公共部门和地方政府提供预算建议数 财政部对预算数进行概算，下达控制指标 各级政府自下而上编制预算草案，逐级汇总上报 国家预算的审批和下达，各级人民代表大会审批国家预算编制的法律规范 1、预算形式：复式预算 2、财政赤字的处理 3、指标形成：实报 4、结构安排： 5、预备费和预算周转金预算编制的法律规范 按照预算法规定，复式预算预算方式 公共预算不列赤字，建设预算可列赤字 地方不列赤字预算赤字 不得瞒报少报预算指标 统筹安排保证重点结构安排 预备费用于救灾和难以预料开支 周转金用于收支衔接预备

7、费周转金预算执行及时足额组织收入及时足额拨付支出组织预算收支平衡预算执行机构和国库各级政府职能部门预算单位中央银行海关税务机关国家银行等相关机构政府财政资金的出纳和保管机构独立金库制委托金库制国家金库预算调整预算调整 预算年度中期调整预算年度中期调整 动用预备费，预算科目间经费流用动用预备费，预算科目间经费流用，追加追减预算收支指标，追加追减预算收支指标 经人民代表大会常务委员会批准经人民代表大会常务委员会批准国家决算对预算执行的总结，预算活动的终结阶段第三节 复式预算单式预算单式预算 单式预算是将全部收支罗列在统一的平衡表中，形式简单，综合性较强，一目了然。复式预算复式预算 复式预算是将各项

8、财政收支按照性质区分，分别编入两个或者两个以上的预算计划表格中。 分为经费预算（普通预算）和资本预算（投资预算）复式预算内容 满足政府经常性开支需要的预算，以行政事业国防等消耗性的经费开支为支出项目。 非经济建设活动。 收入来源是税收。经费预算 反映建设性资金来源和运用的预算计划。 支出项目是经济建设和投资。 来源是投资建设收回的收入和有偿性的债务收入。建设预算 两个表是统一平衡的。经费预算的盈余或者赤字转入资本预算的收入或者支出。经费预算不能有赤字，资本预算可以以债务作为收入来源。复式预算优点 有利于调整消耗性和非经济性支出改善预算管理改善预算管理 有利于加强对建设资金的管理，增强产出效益控

9、制改善预算管理 赤字性质比较明确改善预算管理 国债和投资，对国民经济进行调控运用预算手段运用预算手段 行政管理和经济职能在资金和财力计划上分开政府职能改变政府职能改变我国复式预算 1992年开始使用复式预算形式 内容（375） 完善：a.流于表面化，追求形式上平衡；b.建设性支出收不抵支，平衡勉强；c.管理预算水平不高，经验性多；d.扩展复式预算结构和内涵发改委紧急落实1000亿新增投资 地方争抢 国务院昨日在京召开省区市政府和国务院部门主国务院昨日在京召开省区市政府和国务院部门主要负责同志会议。温家宝总理在会上指出，各地要负责同志会议。温家宝总理在会上指出，各地区各部门要认真贯彻落实中央关于

10、促进经济发展区各部门要认真贯彻落实中央关于促进经济发展的决策和部署。的决策和部署。 同一天，国家发改委召开紧急会议，安排四同一天，国家发改委召开紧急会议，安排四季度新增季度新增1000亿元中央政府投资工作。亿元中央政府投资工作。 会议强调，会议强调，各地区各部门要把紧急落实新增中央投资等扩大各地区各部门要把紧急落实新增中央投资等扩大内需工作，作为当前经济工作的重中之重。内需工作，作为当前经济工作的重中之重。 而四季度安排中央投资而四季度安排中央投资1000亿元的消息刚刚亿元的消息刚刚公布，各地已火速开始收集项目清单。从过去被公布，各地已火速开始收集项目清单。从过去被限制项目上马，到如今获授投资

11、大蛋糕，许多地限制项目上马，到如今获授投资大蛋糕，许多地方政府的兴奋感不言而喻。方政府的兴奋感不言而喻。 地方地方“总动员总动员” “安徽省发改委已经要求，省内各市在三日内将项目安徽省发改委已经要求，省内各市在三日内将项目清单上报上来。再以省为单位统一报送国家发改委。清单上报上来。再以省为单位统一报送国家发改委。”安安徽省界首市发改委主任饶伟锋昨日接受徽省界首市发改委主任饶伟锋昨日接受第一财经日报第一财经日报采访时说。采访时说。 与此同时，青岛市市长正在紧急动员市发改委、卫生、与此同时，青岛市市长正在紧急动员市发改委、卫生、教育等部门的领导，抓紧收集项目上报。教育等部门的领导，抓紧收集项目上报

12、。“第四季度国家第四季度国家将投资将投资1000个亿的资金，据我们了解，现在各地政府都个亿的资金，据我们了解，现在各地政府都紧急地准备上报材料。紧急地准备上报材料。”青岛市发改委重点项目办公室仉青岛市发改委重点项目办公室仉元明表示。元明表示。 “对于我们来说这是一个难得的机会。对于我们来说这是一个难得的机会。”饶伟锋说，饶伟锋说，“目前市发改委已经收集了包括文化教育、可再生资源方目前市发改委已经收集了包括文化教育、可再生资源方面的几个项目准备报上去，初步估计，申报项目的总费用面的几个项目准备报上去，初步估计，申报项目的总费用将达到将达到3000万元，其中教育方面申请的经费估计在万元，其中教育方

13、面申请的经费估计在300万万400万元左右。万元左右。”预算外资金 预算外资金是由地方财政部门、行预算外资金是由地方财政部门、行政事业单位和社会团体，以及具有政事业单位和社会团体，以及具有行政管理职能的企业主管部门和受行政管理职能的企业主管部门和受政府委托的其他机构，为了履行和政府委托的其他机构，为了履行和代行政府职能，按有关法律法规收代行政府职能，按有关法律法规收取、提取募集和安排使用的，不纳取、提取募集和安排使用的，不纳入国家预算收支计划，自主安排分入国家预算收支计划，自主安排分别管理的财政性资金。别管理的财政性资金。预算外资金的内涵 1.预算外资金属于国家财政资金的范畴，它是与预算外资金

14、属于国家财政资金的范畴，它是与预算资金相对而言。预算资金相对而言。2.预算外资金是按照国家法律、法规和财政预算外资金是按照国家法律、法规和财政制度的规定设置的。它的范围、项目和使用方法制度的规定设置的。它的范围、项目和使用方法都必须按国务院和国务院授权部门的有关规定办都必须按国务院和国务院授权部门的有关规定办理。理。3.预算外资金是国家预算必要的补充，其收预算外资金是国家预算必要的补充，其收入有规定的来源，支出有指定的用途，不能违反入有规定的来源，支出有指定的用途，不能违反国家统一规定。国家统一规定。4.预算外资金是一种特殊形态的财政资金，预算外资金是一种特殊形态的财政资金，这就决定了它既要放

15、在预算之外，又要纳入财政这就决定了它既要放在预算之外，又要纳入财政管理，接受监督。管理，接受监督。预算外资金的历史及现状 预算外资金作为一个特殊的财政范畴，随着我国财政事业的发展而发展，自建国以来，大体经历了一个由低到高，再由高到低的发展过程。 具体来讲，可分为如下几个阶段： 第一、19501957年： 形成阶段 第二、19581977年： 增长阶段 第三、19781996年： 膨胀阶段 第四、1997年 ： 控制消肿阶段预算外资金的范围 （1）1993年之前（大范围），包括： a地方财政部门管理的预算外资金 b事业行政单位管理的预算外资金 c国有企业及其主管部门管理的预算外资金 （2）199

16、3年企业财务通则和企业会计准则实施后，至1996年（中范围）， 由于政企分离，上面的c被取消，只剩少数国企上缴主管部门的预算外资金。其范围调整为： a地方财政部门管理的预算外资金 b事业行政单位管理的预算外资金 1996年国务院颁布关于加强预算外资金管理的规定后（小范围），许多政府性基金和收费被纳入到预算内管理：其范围又有进一步调整为： a行政事业性收费 b政府性基金 c乡镇自筹、统筹预算外资金预算外资金的特点专用性分散性法定性 预算外资金的性质法定性预算外资金的性质法定性 预算外资金不论是来自国民收入（或预算外资金不论是来自国民收入（或GDPGDP）分配部）分配部分，还是补偿性质部分，其形成

17、、集中和使用，都是根据分，还是补偿性质部分，其形成、集中和使用，都是根据国家或国家授权部门的规定而建立起来的，作为预算外资国家或国家授权部门的规定而建立起来的，作为预算外资金，它则反映着各职能部门事业活动的特点，主要用于解金，它则反映着各职能部门事业活动的特点，主要用于解决局部、部分、微观方面的需要。而由各地区、各部门或决局部、部分、微观方面的需要。而由各地区、各部门或各单位，分别进行组织、使用和管理，因而属于国家的补各单位，分别进行组织、使用和管理，因而属于国家的补充财力。在社会主义公有制条件下，预算外资金既然是财充财力。在社会主义公有制条件下，预算外资金既然是财政资金的组成部分，国家财力的

18、一个补充，那么它的形成政资金的组成部分，国家财力的一个补充，那么它的形成和使用，同样是要在国家的法令、制度规定的范围内进行和使用，同样是要在国家的法令、制度规定的范围内进行。预算外资金的性质预算外资金的性质 预算外资金的性质专用性预算外资金的性质专用性 预算外资金的专用性是与它建立的目的性紧密地联预算外资金的专用性是与它建立的目的性紧密地联系在一起的。它之所以成为国家财力的一个补充、国家预系在一起的。它之所以成为国家财力的一个补充、国家预算的辅助形式，就是因为它的建立主要是用于解决局部的、算的辅助形式，就是因为它的建立主要是用于解决局部的、某方面的特殊需要。一般说来，它的收入有明确的来源，某方

19、面的特殊需要。一般说来，它的收入有明确的来源，它的支出有专门的用途。绝大部分预算外资金都有收与支它的支出有专门的用途。绝大部分预算外资金都有收与支的对应关系，从哪里取得的收入，就应该用到哪里，从哪的对应关系，从哪里取得的收入，就应该用到哪里，从哪里转移过来的价值，就应该给哪里补偿，尽量维持原有价里转移过来的价值，就应该给哪里补偿，尽量维持原有价值的平衡状态；或者为了解决某些特定需要，而采取预算值的平衡状态；或者为了解决某些特定需要，而采取预算外资金的筹集方式。外资金的筹集方式。 预算外资金的性质分散性和繁杂性预算外资金的性质分散性和繁杂性 预算外资金是为满足局部的需要而设立的，因而具预算外资金

20、是为满足局部的需要而设立的，因而具有分散性。预算外资金的分散性，可以更好地因地制宜、有分散性。预算外资金的分散性，可以更好地因地制宜、因事制宜和及时地满足各部门、各地区和各单位的多方面因事制宜和及时地满足各部门、各地区和各单位的多方面需要。正因为如此，分散性也就体现了预算外资金项目的需要。正因为如此，分散性也就体现了预算外资金项目的繁杂性和数量的零散性。繁杂性和数量的零散性。三、预算外资金的作用三、预算外资金的作用 （1）可保证某些专项事业的需要。预算外资金）可保证某些专项事业的需要。预算外资金基本上是根据事物的特殊需要而设置的，资金来基本上是根据事物的特殊需要而设置的，资金来源可靠，资金安排

21、使用主动及时，能解决预算内源可靠，资金安排使用主动及时，能解决预算内资金渠道难以解决的问题，还能减轻国家预算安资金渠道难以解决的问题，还能减轻国家预算安排的一些困难。排的一些困难。（2）有利于加快事业的发展。预算外资金）有利于加快事业的发展。预算外资金的收入和使用，能因地制宜、因事制宜、切合具的收入和使用，能因地制宜、因事制宜、切合具体情况、灵活地加以安排，能积极地促进事业的体情况、灵活地加以安排，能积极地促进事业的发展。发展。（3）有利于调动理财的积极性。提高经济）有利于调动理财的积极性。提高经济效益。效益。预算外资金管理的必要性 由于预算外资金的管理办法存在一些缺陷，一些由于预算外资金的管

22、理办法存在一些缺陷，一些本应纳入预算管理的资金被转移到预算外，一些本应纳入预算管理的资金被转移到预算外，一些本不应设立的收费项目设立了，一些收费项目的本不应设立的收费项目设立了，一些收费项目的标准被擅自提高了，预算外资金的使用缺少有力标准被擅自提高了，预算外资金的使用缺少有力的监督。的监督。 预算外资金涉及到的收费、基金的部门和单位越预算外资金涉及到的收费、基金的部门和单位越来越多，形成征收主体多元化局面，加上管理的来越多，形成征收主体多元化局面，加上管理的不规范，严重削弱了财政职能，在一定的程度上不规范，严重削弱了财政职能，在一定的程度上分散了政府财力，扰乱了政府分配秩序，助长了分散了政府财

23、力，扰乱了政府分配秩序，助长了不正之风，财政资金使用效益受到极大的影响。不正之风，财政资金使用效益受到极大的影响。 更重要的是这些问题的出现破坏了市场经济所要更重要的是这些问题的出现破坏了市场经济所要求的公共预算的完整性和统一性。这就给我们提求的公共预算的完整性和统一性。这就给我们提出必须进一步加强预算外资金管理的要求。出必须进一步加强预算外资金管理的要求。预算外资金管理的内容 加强预算外资金管理的主要内容加强预算外资金管理的主要内容1986年国务院曾发布了年国务院曾发布了关于加强预算外资金管理关于加强预算外资金管理的通知的通知，1994年第八届全国人民代表大会第二次会议年第八届全国人民代表大

24、会第二次会议通过了通过了中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法，1996年国务院发布年国务院发布了了关于加强预算外资金管理的决定关于加强预算外资金管理的决定，这些都为加强预，这些都为加强预算外资金的管理提供了依据。预算外资金管理的主要内容算外资金的管理提供了依据。预算外资金管理的主要内容包括：包括：1.抓好预算外资金收入的管理，主要是严格审批各种抓好预算外资金收入的管理，主要是严格审批各种收费（基金）。收费（基金）。2.抓好财政专户管理。财政部门要建立财政专户，对抓好财政专户管理。财政部门要建立财政专户，对预算外资金实行征收与使用分开的收支两条线的管理办法，预算外资金实行征收与使用分开的收支

25、两条线的管理办法，以改变预算外资金单位收支一体的做法。以改变预算外资金单位收支一体的做法。3.抓好预算外资金的支出管理。抓好预算外资金的支出管理。4.强化预算外资金的监督。强化预算外资金的监督。补上预算外资金补上预算外资金“黑洞黑洞” 又一轮又一轮“审计风暴审计风暴”如期而至。月日，审计署公布了年度政如期而至。月日，审计署公布了年度政府审计工作报告。其中，预算外资金在管理、使用中出现的问题尤为突出。府审计工作报告。其中，预算外资金在管理、使用中出现的问题尤为突出。 年，财政部在部门预算之外，按国债发行额的一定比例提取国债年，财政部在部门预算之外，按国债发行额的一定比例提取国债发行业务经费万元，

26、安排人民银行万元、财政部万发行业务经费万元，安排人民银行万元、财政部万元，主要用于职工元，主要用于职工 补贴、宣传费、会议费等日常开支；民航总局、信息产业补贴、宣传费、会议费等日常开支；民航总局、信息产业部等个部门所属的个单位存在未经批准和超标准、超概算建设办公楼、部等个部门所属的个单位存在未经批准和超标准、超概算建设办公楼、培训中心等问题，涉及金额亿元培训中心等问题，涉及金额亿元 近年来，随着国民经济的迅速发展和财政收入分配格局的变化，预算外资近年来，随着国民经济的迅速发展和财政收入分配格局的变化，预算外资金金(包括行政事业性收费、基金和罚没收入包括行政事业性收费、基金和罚没收入)大幅度增加

27、，目前有大约大幅度增加，目前有大约亿元到亿元，成为预算内资金的重要补充，对减轻财政负担、促亿元到亿元，成为预算内资金的重要补充，对减轻财政负担、促进经济建设和社会事业发展起到了一定的积极作用。进经济建设和社会事业发展起到了一定的积极作用。 然而，由于缺乏统一管理和监督，预算外资金在组织筹措、分配使用上也然而，由于缺乏统一管理和监督，预算外资金在组织筹措、分配使用上也不断出现问题。主要表现在：一些地区、部门弄虚作假大量隐瞒财政收入，不断出现问题。主要表现在：一些地区、部门弄虚作假大量隐瞒财政收入，将预算内资金转到预算外；一些部门和单位擅自设立基金将预算内资金转到预算外；一些部门和单位擅自设立基金

28、(包括各种专项资金包括各种专项资金及附加及附加)、行政事业性收费项目或随意扩大基金征收范围和提高收费标准；预、行政事业性收费项目或随意扩大基金征收范围和提高收费标准；预算外资金收支混乱，滥发钱物、挥霍浪费、投机牟利、搞计划外投资的现象算外资金收支混乱，滥发钱物、挥霍浪费、投机牟利、搞计划外投资的现象相当普遍，有的甚至私设相当普遍，有的甚至私设“小金库小金库”或贪污私分。或贪污私分。 由于预算外资金规模巨大，又游离于财政预算之外，容易被随意支配和滥由于预算外资金规模巨大，又游离于财政预算之外，容易被随意支配和滥用，不仅助长了乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资等歪风，成为滋生腐败的用，不仅助长了乱收费

29、、乱摊派、乱罚款、乱集资等歪风，成为滋生腐败的温床，而且扰乱了正常的社会经济秩序，加剧了消费基金和固定资产投资膨温床，而且扰乱了正常的社会经济秩序，加剧了消费基金和固定资产投资膨胀。胀。谢旭人：逐步将所有预算外资金纳入管理谢旭人：逐步将所有预算外资金纳入管理 财政部部长谢旭人近日表示，在深化税制改革的同时，我财政部部长谢旭人近日表示，在深化税制改革的同时，我国将围绕基本公共服务均等化和主体供能区建设，进一步国将围绕基本公共服务均等化和主体供能区建设，进一步深化预算制度改革，强化财政预算管理。谢旭人在部署深化预算制度改革，强化财政预算管理。谢旭人在部署2008年财政工作时指出，深化预算制度改革，

30、包括要完年财政工作时指出，深化预算制度改革，包括要完善政府收支分类，深化部门预算改革，推进综合预算，扩善政府收支分类，深化部门预算改革，推进综合预算，扩大绩效考评试点。中央、省、地市级要将国库集中支付改大绩效考评试点。中央、省、地市级要将国库集中支付改革实施到本级所有基层预算单位，并逐步扩大到政府性基革实施到本级所有基层预算单位，并逐步扩大到政府性基金和预算外资金，县级也要积极推进，并向乡镇延伸。金和预算外资金，县级也要积极推进，并向乡镇延伸。 此外，我国还要逐步将所有预算外资金纳入预算管理，建此外，我国还要逐步将所有预算外资金纳入预算管理，建立综合财政预算。加强预算管理，预算编制做到科学合理

31、、立综合财政预算。加强预算管理，预算编制做到科学合理、程序规范。预算执行严格，预算约束强化。程序规范。预算执行严格，预算约束强化。与此同时，针与此同时，针对去年超收收入增长迅速的情况，今年我国还将改进超收对去年超收收入增长迅速的情况，今年我国还将改进超收收入使用办法，逐步将超收收入转入下年度使用。提高预收入使用办法，逐步将超收收入转入下年度使用。提高预算执行的效率和均衡性。建立健全预算执行分析报告和监算执行的效率和均衡性。建立健全预算执行分析报告和监督考评机制。督考评机制。预算外资金管理需要更透明 鉴于预算外资金的特殊性，对预算外资金的改革，可以采取特殊政策鉴于预算外资金的特殊性，对预算外资金的改革，可以采取特殊政策和措施。和措施。 首先，通过税收收入弥补地方财政资金的不足。目前的财政分税制下，首先，通过税收收入弥补地方财政资金的不足。目前的财政分税制下，中央财政集中了较多的税收收入，地方尤