加强乡镇财政干部队伍建设对策研究

1、无加强乡镇财政干部队伍建设对策研究加强乡镇财政干部队伍建设对策研究原文作者：袁庆【摘要】本文通过对广东省乡镇财政队伍建设状况分析,提出在新形势下乡镇财政发展不仅要求财政职能、理财手段与之相适应,更需要一支稳定、高素质的理财队伍与之适应。 因此,各级政府要以科学发展观为统领,不断完善财政职能,落实强农惠农政策,按照一要调整财权与事权搭配,厘清乡镇财政职责定位;二要理顺机构编制关系,坚持拓宽选人渠道;三要以业务培训为抓手,提高队伍整体素质的作法,加强乡镇财政干部队伍建设。【关键词】乡镇财政 财政队伍 建设【中图分类号】 C962【文献标识码】 A【文章编号】 1673-8209(20XX)08-0

2、0-031 广东乡镇财政职能、机构及人员基本情况建国 60 年来,广东省乡镇财政在体制管理、 职能定位职能和机构设置及人员机构等方面都发生了较大变化,演变情况主要分三阶段:(1)乡镇财政建立时期(1949-1986 年)1950 年 1 月 1 日广东省人民政府成立之时,全省县以下人民政府就设立了财政管理机构,当时设有财粮员(或称财粮助理)和税务所。1958 年全省公社一级普遍建立了财政所、税务所,实行“统收统支”、收大于支上解、支大于收补助的管理体制。到 1966 年,共有财政所 1056 个、税务所 950 个,雇佣助征员和临时征收人员 5988 人。在这一时期,乡镇财政机构和人员由乡镇政

3、府或人民公社管理,县级财政履行对乡镇财政的业务指导职能,乡镇财政在“统收统支”的财政体制,无履行组织收入、安排支出、业务核算三项主要职能,保障乡镇政府运转的责任由县级以上政府负责,乡镇没有财权,相应的事权和责任也相对较小,几乎没有为农村提供公共产品和公共服务的职责。(2)乡镇财政发展时期(1986-20XX 年农村税费改革前)1986 年 12 月,广东省人民政府出台了关于颁布的通知,要求乡镇政府要建立乡一级财政和相应的预、决算制度,并明确收入来源和开支范围。财政部也发布有关规定,对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围以及管理体制等进一步作出规定。乡镇财政建设从此全面铺开,步入发展巩固时期。1

4、987 年,全省已有乡镇财政所1542个和财税所409个,乡镇财政人员已达到7451人,其中在编人员 4285 人、集体临时工 3166 人。这一时期乡镇财政基本是完整的一级财政,特别是 1994 年预算法的颁布实施,乡镇的财权和支出范围扩大,保障能力增强,乡镇财政管理预算内、外资金,财政管理职能显著增强。主要履行负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作;负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理;负责乡镇国有资产管理和专项统筹的征收管理;负责乡镇预算外资金和收费票据的监督管理工作;通过安排支出,维持乡镇政府以及各机构的运转,指导村级财务管理;对乡镇区域内财政资金实行统管,承担乡镇政府安排的部

5、分工作任务。乡镇财政机构和人员普遍实行“双重”管理,机构和人员同时受县级财政部门和乡镇政府的领导,机构得到健全,人员得到加强,属一级实体财政。(3)乡镇财政转型时期(20XX 年农村税费改革以来)20XX 年实行的农村税费改革,规范了农村税费制度,调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系,乡镇财政职责不断转变,管理水平日益提升。一是由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革后,取消农业税、农业特产税和乡统筹等税费,乡镇财政所组织财政收入任务大大减轻,仅剩组织耕地占用税和契税征收职能。 与此同时,随着县乡财政体制的调整,各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大,乡镇财政管理的资金、 项目和数量急剧

6、增加,几乎项项关系民生,支出管理责任重大。论文二是由预算管理型向核算管理型转变。 从 20XX 年 6 月起,全省普遍建立了以乡镇财政所为核心的“财政结算中心”,将原来乡镇预算管理单位变为核算报无账单位,20XX 年将村级财务也纳入核算。在保持资金所有权、管理权、使用权、审批权不变的前提下,实行集中统一管理,初步达到了“管理规范、公开透明、监督有效”的目的,乡镇财政管理水平有了明显提升。三是由维持保障型向服务发展型转变。 乡镇实行分类确立分税制和统收统支加激励的财政体制,从体制上实现由向农民收钱的“征管型”向给农民发钱的“服务型”转变,由抓收入为主的“收入型”向管理财政收支的“收支并重型”转变

7、,由“单纯业务型”向“综合协调研”转变。随着中央一系列强农惠农和改善民生的政策出台,资金不断向农村基层和农民倾斜,增强了乡镇提供公共服务的能力和水平,提高支农惠农资金的效率。目前,广东省共有 21 个地级以上市,管辖 67 个县、54 个区,下设镇 11 个、乡 11 个(其中民族乡 7 个),农业人口 51 万人。 到 20XX 年底,全省共有 1367 个财政所(包括部分街道财政所),总人数 10043 人,平均每个所约 7 人;财政所人员编制由行政编制、事业编制和其他未明确编制身份工作人员构成。实有人员为公务员 2838 人(原核定数 2926 名)、 事业编制人员 4701 人(原核定

8、数 5403 名,现 4701人中参照公务员法管理 2852 人),聘用制人员、 “以工代干”、 “集体财务人员”等未明确编制身份的工作人员 2504 人。 从学历上看,高中以下 1255 人,中专 2471人,大专 22 人,本科以上 25 人,全省财政所人员大专以上学历人员居多。从年龄结构上看,在不同地区之间有所差别,珠三角地区整体以中青年居多,粤北山区及东西两翼普遍人员趋于老化,新生力量补充不足。 从财政所的管理体制上看,主要有三类:一是横向管理,即由镇(乡)政府管理;二是纵向管理,即由县级财政部门管理;三是双重管理,人员编制由县级财政部门管理,工资经费等由镇(乡)政府管理。从财政收支看

9、,20XX 年广东省乡镇财政一般预算收入 603 亿元,比上年增加83 亿元,增长%;乡镇一般预算支出 595 亿元,比上年增加 83 亿元,增长%。据不完全统计,一般预算收入100万元以下的乡镇264个,占乡镇总数的%;一般预算收入100-500万元的乡镇619个,占%;一般预算收入500-1000万元的乡镇214个,占%;一般预算收入 1000 万元以上的乡镇 270 个,占%。2 乡镇财政队伍建设面临的主要问题改革开放 30 年以来,广东省农村改革取得了明显成效。 随着农村综合改革的无不断深入,乡镇财政管理中存在着一些不容忽视的问题。如乡镇财政人员变更频繁,新增人员普遍缺乏相关的专业知识

10、;部分人员法律意识淡薄,挤占挪用专项资金的问题时有发生;部分乡镇财政开支随意性大,缺乏制度制约和监督,损失浪费严重;乡镇一级债务居高不下,严重影响乡镇正常运转等等。上述问题的存在,严重影响各项财政政策的贯彻执行,不利于乡镇经济的健康发展。 为此,准确定位乡镇财政职能、 优化队伍建设,充分发挥基层财政部门作用,是当前加强乡镇财政干部队伍建设中面临要解决的主要问题。(1)人才需求与人员结构问题从专业需求角度看,乡镇财政人员中财经类专业人员仅占不到 30%。这部分财经类专业人员不仅普遍存在学历偏低问题,而且大部分是参加工作后半脱产、函授的进修学历,理论基础不扎实,学习内容不系统,对财政政策和管理知识

11、掌握不充分,难以胜任当前不断变化的财政经济新形势。另一方面地处山区、经济条件落后等因素又使乡镇级财政所招收不到高素质的专业人员,造成全省乡镇财政系统高素质人才总量不多、增长缓慢。全省各乡镇财政队伍结构特点是人员年龄偏大,学历不高,专业技术能力不足。从年龄结构来看,乡镇财政人员平均年龄在 35 岁以上,一定程度上存在着“青黄不接”问题,严重地制约人才作用的发挥,不利于人才成长。乡镇党委、政府忙于党政中心任务,对乡镇财政干部的培养、使用和流动等方面的管理明显存在着滞后问题。尤其对干部的业务技能培养和使用上不太重视,造成一些乡镇财政人员流向别的部门,人才的流失,直接影响到乡镇财政工作人员的整体素质,

12、弱化了乡镇财政管理。加上培训师资、经费等实际问题难以解决,业务培训机会较少,培训效果并不明显,导致乡镇财政人员对财政政策和管理知识掌握不充分,不能适应乡镇财政工作。(2)人员管理体制方面的问题目前,财政所的管理体制上主要有三类:一是横向管理,即由镇(乡)政府管理;二是纵向管理,即由县级财政部门管理;三是双重管理,人员编制由县级财政部门无管理,工资经费等由镇(乡)政府管理。但是乡镇财政所人员管理权主要在乡镇党委、 政府,而且各乡镇财政干部的人员编制没有统一规定,目前全省财政所的编制有行政编制和事业编制两种,事业编制又分为参照公务员管理和非参照公务员管理两种,人员身份分为公务员、事业干部、工勤人员

13、等几种,即使在同一个财政所相近岗位工作的人员就存在不同的编制和身份,特别取消农业税之后,原财政所的农税助征员身份取消,基本上转为了临时工作人员,造成人心不稳,影响了干部队伍的稳定。 同时,也导致基层财政部门缺乏有效的激励机制,干部提拔考核机制不健全,一些业务精通、政治过硬、作风优良的干部职工得不到晋升,挫伤了积极性。(3)新时期乡镇财政职能与机构的重新定位问题乡镇政权作为国家设在农村的一级基层政权组织,它在巩固和加强自身政权建设,发展区域经济,提供文教卫生和维护农村辖区社会治安等方面的社会公共需要上,无一不是以一定的财力作保障。 但随着税费改革的深入实施,全额减免农业税,乡镇财政的收入来源减少

14、,基本运转主要是靠上级财政转移支付来维持,全省财政所绝大部分处于“保吃饭,保运转”阶段,根本没有能力提供相应的公共产品和服务,这就与农村对公共品的需求产生了矛盾,公共财政的功能得不到充分发挥。 随着农村各项事业的发展,财政工作重心不断下移,乡镇财政承担的工作任务越来越繁重,如成立镇级财政结算中心、家电下乡、种粮直补、村级会计代理等工作,直接面对千家万户,工作面广,服务项目多,各项惠农政策补贴兑付的工作程序和标准要求较高,据统计,目前光支农惠农工作就有 17 项之多(主要有种粮直补、综合直补、退耕还林补助、家电下乡以及汽车摩托车下乡等)。而目前乡镇财政所机构普遍规格偏小,人员编制紧缺,加上乡镇财

15、政支出总量结构失衡,虽然乡镇之间财政收入水平和收入结构差别很大,但乡镇财政支出结构却具有高度的相似性,即行政人员经费、 日常公用开支在全部支出中占有很高的比重,用于公共事业的支出普遍较少。这样的状况远不能满足财政职能的需要。3 加强乡镇财政干部队伍建设的对策在建设社会主义新农村新形势下,乡镇财政发展不仅要求财政职能、理财手段与之相适应,更需要一支稳定、高素质的理财队伍与之适应。我们要以科学发无展观为统领,不断完善财政职能,落实强农惠农政策,建议加强乡镇财政队伍建设要着力从以下方面入手:(1)调整财权与事权搭配,厘清乡镇财政职责定位。当前,乡镇财政压力不断加大,为维护和巩固农村基层政权以及农村税

16、费改革的成果,必须加快乡镇财政机构改革,研究乡镇财政机构改革的配套措施。 按照预算法 规定,一级政权一级财政,是事权与财权相统一的规律性在财政分配关系上的客观要求,从法律授权职能上看,乡镇财政所具有法律法规授权的乡镇政府财政管理部门;从乡镇预算编制看,每年财政预算编制仍然由财政所人员承担,预算执行和管理也应由财政所负责;从涉农补贴发放看,不少补贴资金都通过乡镇财政所来审核、 发放和监管;从支农资金监管看,各级财政系统安排的支农项目资金,乡镇财政已经参与监督管理。 所以,税改后,乡镇财政职能增多减少,工作任务有增无减。 因此,乡镇财政作为我国现行财政体制中最基层的一级财政,其在承担的财政收支、国

17、有资产管理、财政监督、涉农补助资金等职能方面起着不可替代的作用,要更好地为农村提供公共品和管理农村公共事务,防范和化解乡镇债务风险,缓解乡镇财政困难,促进乡镇经济社会和新农村建设健康持续发展。 一是适当提高上级财政对乡镇级财政的返还比例,以弥补取消农业税给乡镇财政造成的损失,坚决制止财权向上集中被盲目推广和延伸的趋向,省市县级政府应破除“雁过拔毛”的理财观点,不搞财力的二次集中。二是取消农业税后乡镇基层财政应以财产税作为自己的主体税种,给予县级财政必要的税种选择权、税率调整权,以使取消农业税后乡镇基层政府有能力通过选择税种和税率提高地方可支配财力。 三是服务重点由乡镇向农村和转移。指导农村集体

18、经济组织和农民专业合作组织建设,引导帮助农民发展各种养殖等主导产业,规范村级财务管理,提高村级资金使用效益。同时为乡镇一级民营组织提供财务会计服务,帮助他们建立健全财务制度。四是管理重点由日常事务向强化监督职能转移。要强化对惠农政策落实情况的监督,对种粮直补、综合直补、退耕还林补助、家电下乡以及汽车摩托车下乡等资金实行专户管理,对使用情况公开、公示,并建立使用档案,确保资金落到实处,避免专项资金被挪用。这样就能厘清乡镇财政职责,对于一些外溢性极强的公共品(如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等),受益范围并非仅局限于本区域,该部分基层事权应适当上移,不能完全由哪一级财政单独支付,而是由多级财政

19、共同承担;对于乡镇基层财政现存收支缺口的部分采取由中央、省级财政通过转移支付解决,提高无乡镇财政承担的基本财力保障能力,由收支管理型向支出管理型转变、由预算管理型向核算管理型转变,增强为农服务职能,满足农村公共品的需要。 也就是说要在确保财政收入应收尽收的基础上,寻找财政政策与本乡镇实际的最佳结合点,积极参与招商引资,因地制宜地加快发展矿冶、制造、化工、食品等主导产业,培植新的税源增长点。(2)理顺机构编制关系,道疏通人才进出渠道。一是保持一支稳定队伍,激发乡镇财政工作者的凝聚力。在明确乡镇财政所职责的基础上,进一步理顺工作关系,明确工作分工,努力形成各司其职、分工负责、密切配合、协调联动、资

20、源共享的工作局面。建议明确规定乡镇财政所的人事管理权上划县级财政部门,改变乡镇财政岗位设置随意、人员变动频繁的现象。同时,乡镇财政干部实行定期交流轮岗制度,为建设和谐乡镇财政提供坚实的人才保障。二是遵循准入制度,打造乡镇财政工作者的向心力。县级财政部门对乡镇财政人员严格实行准入制度。按照国家法规有关规定,对担任总预算会计、出纳等财务人员进行资格审查,明确要求乡镇财政所人员必须具备大专以上财经类专业的学历,并严格执行持证上岗制度,对未取得任职资格人员,限期取得从业资格,否则一律停岗。 同时,围绕“金财工程”的开展,尽快实施县乡财政联,为财政管理改革和财政业务搭建高效、规范的业务平台。三是健全一种

21、高效机制,提高乡镇财政工作者的战斗力。 乡镇财政所要做好本辖区财源建设、 财政总预算会计、行政事业单位财政财务收支、 涉农补贴资金及其他财政性资金的发放监督管理使用、国有资产管理、村级财务管理核算等工作。凡属财政性资金的发放,一律由乡镇财政所统一核算、集中支付。发挥财政部门的职能作用,更好地贯彻落实科学发展观,依法高效理财,关键在于建设一支高素质的人才队伍。建议今后乡镇财政机构统一作为行政机构,统一使用行政编制,进一步强化公共财政职能,调动财政所人员的工作积极性,为财政所的发展夯实基础。 除继续实行“凡进必考”外,进一步扩大选拔选录视野,打破身份、 地域限制,扩大企事业单位管理人员进入财政干部队伍的比例,吸收