快速转型期农村土地利用方式的变迁

1、快速转型期农村土地利用方式的变迁 摘要在城镇化和工I化“双重”快速转型且互相交织的背景下，用地数量急剧扩张，成为当前“三农”问题和社会经济持续发展的矛盾焦点之一。作者以东部沿海J村为例，描述其土地利用方式由家庭承包到土地入股、土地出租的变迁，认为其最终利用方式“土地出租”是在现有制度框架下，进行市场分工、规避风险的优化选择，不失为让农民获得土地级差收益、分享工I化成果的有效途径，是增加农民收入的重要突破口，应该成为土地制度改革的重要内容。但这与土地征用管制等现行法律和政策不协调，必须建立土地出租管理机制、利益分配机制，实现土地流转机制等制度的有效“跟进” 关键词快速转型期土地利用方式土地入股土

2、地出租变迁 中图分类号F301.11文献标识码A文章编号10007326(2011)12005704 在中国现行土地制度安排中，要把农村土地转变为非农用地就必须由政府征用改变其所有权，即由“集体所有”转变为“国家所有”，才能进入建设用地市场。在城镇化和工I化“双重”快速转型且互相交织的背景下，长江三角洲等经济发达区域的用地数量急剧扩张，成为当前“三农”问题和社会经济持续发展的矛盾焦点之一。这个问题不解决，无论是对农I生产能力的保护，还是对农民利益的维护，甚至对整个农村乃至国家经济社会的转型发展都将是一个极大的隐患 一、土地利用方式的变迁 J村是浙江省的一个东部沿海村落。全村农户740户，人口2

3、261人，耕地面积700亩，其中水田500亩，青蟹养殖基地200亩。2004年，农村经济总收入9682万元，农民人均收入5108元(大大高于所在镇平均水平3038元)。农民收入的快速增长与J村近年迅速崛起的乡村工I有着莫大的关系。农I种植I发展相对缓慢，而乡村工I势头迅猛，促使J村的土地利用方式率先在全镇乃至全县有了很大的改变，大致可以分为三个阶段，即家庭经营、土地人股和土地出租 第一，家庭经营为主阶段。J村和中国几乎所有的村庄一样，在农村改革之后，分田到户，实行以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制：作为海边的村庄，除了发展渔I之外，也和其他的南方村庄没有什么区别，都以种植水稻为主的农I生产

4、活动，产量和收益都大同小异。每亩产量约1200斤，每亩成本300元，按照市场价格出售，一般每亩收益500元 值得关注的是，通过深入分析，笔者认为这种生产经营方式，事实上只存在农户家庭经营这一个层面，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提供产前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地和资产由少数人经营，以此作为集体的主要收入来源。所以，所谓的集体经济和农户经营“两层皮”的现象严重影响了农户收入的增长，农户为寻求更高的利润，必然会想方设法采取更为高效的土地经营方式 第二，土地入股为主阶段。以仅有的机动地出租和乡村企I经营，村集体的收入是微不足道的。在市场比较利益的驱动下，村集体比农户更早地开始寻求

5、新的土地利用方式，以期带来更大的集体经济收益，把土地作为生产要素，以股份的形式直接参与企I的生产经营、收益分配是一种比较常见的方法 在J村采用这种方式的主要有三个项目：(1)停车场。占地约7亩，在办理土地非农化利用的相关手续后，通过取招标的方式，以每年12万元成交，交由企I开发。(2)医药厂。医药厂占地60亩，每亩土地折价1.2万元，村集体占药厂股份的12。(3)综合贸易市场。综合贸易市场总投入200多万元，占地5亩，土地股份占总股份的23，其余为镇政府投资股份 在上述三个项目中，前两个均因经营不善而倒闭，J村并未从中分得任何红利，相反地，却损失了相应的农I生产收入；第三个项目已经分红5年，每

6、年4万元，共计20万元。但是，由于土地入股所得的收益较少，并未在村域范围内进行直接分配，而是作为村集体收入，主要用于村级公益事I发展。从三个项目的运行结果看，以土地为生产要素直接参与企I的经营活动，使得土地所有者或承包经营者也要承担相应的市场风险，一旦企I经营亏损甚至倒闭，农民就得失去土地，也就失去了就I保障和生存保障。因此，对于土地人股必须慎重 第三，土地出租为主阶段。在经历了直接参与经营而亏损的阵痛后，J村开始寻找新的“收益有保障、市场风险小”的路子，主要采取利用自身资源优势，开发式的出租经营，包括两个项目：(1)石子场(两个)。一个租期为25年，前5年，每年租金8万元，后20年，每年租金

7、20万元。另一个租期为15年，按照产量收取租金，每吨0.2元，年产量约为50万吨，每年的租金约为10万元。(2)造船厂。造船厂处于通海的区域，连带滩涂和山地，共有100亩。租期为30年。前8年，每年租金为7万元，后23年每年租金为13万元。造船厂总投资8000万元，已经开始动工兴建，周期1年，有1个5万吨级的船坞和2个3万吨级的船坞，主要生产用于远海运输的万吨级轮船 在这两个项目上，J村采取的是出租的方式，只将自己的土地出租给他人，不管企I的经营状况如何，J村只管收取租金，这就大大减小了其所需要承担的市场风险，可以说这种模式下J村所要承担的市场风险几乎为零。另外值得一提的是，现阶段J村所有的土

8、地非农化利用项目有一个共同点：在租期届满后，企I所有的固定资产投资均归村集体所有。这就意味着，J村依靠自身的自然资源禀赋，仅仅以出租资源的微薄成本在赚取租金的同时也赢得了巨额的同定资产收益 从农民收入角度看，由于当前这些项目尚处于起步阶段，虽然按每亩计算，这些项目的租金收入远远高于农I生产经营所得，产生了“巨大”的土地级差收益，但就人均而言并不可观，年人均可分配收入仅为100多元。然而，在现阶段更为重要的是，这些项目的启动给村域农民创造了大量的就近非农就I机会，大大提高了农民的工资性收入，使农村人均可支配收入大大高于所在镇平均水平。笔者认为，虽然现阶段农民增加的主要是丁资性收入，但可以预见是，

9、如果土地出租项目运行顺利，农民可以分享的土地级差收益将多得多 在村庄实践集体出租行为的同时，J村的农户也开始了自身土地经营方式的变更，把承包的土地出租给专I养殖户(主要为青蟹养殖户)，每亩租金14001500元(养殖青蟹的农户每亩收益为1万元)，与种植水稻相比，这种方式既省力，义经济 二、对“土地出租”的认识 从J村现阶段经济社会状况出发，考察其土地出租在整个村域经济发展中的作用，笔者对其富有特色的土地出租形成了初步的认识： 第一，出租方式的界定。从家庭经营到土地入股，从土地入股到土地出租，笔者认为，J村的土地利用方式逐渐向着“经济效率高、市场风险小”的方向迈进，这是人们由于利益驱动而作出的行

10、为选择，使自身的成本不断降低，风险不断减少，收益不断提高 笔者认为，在现阶段，将像J村这样的土地出租方式是土地利用效率最高的一种，可以将其概括为“招商开发式出租”，即把村集体拥有的土地部分出租给开发商，让开发商根据本地资源优势进行合理开发，在开发期间和开发完毕后 的一定阶段，村集体按不同的发展阶段收取相对较低的土地租金，在开发商经营期满后，由村集体收回出租的土地和土地上的固定资产建设，然后由村集体自行决定处理。这种土地出租的方式，村集体只需要暂时让渡土地的开发使用权，不需要进行大量的投资，也不需要承担巨大的市场风险，利用自身的资源优势就可以赢得相当可观的集体收益 第二，出租方式的依据。在理论上

11、，村集体出租土地和开发商开发土地，这中间已经形成了一个初步的专I化分工体系。村集体提供土地，帮助办理土地非农化利用的相关手续，调节个别村民的意见；开发商投资开发，承担工程的组织、管理和市场经营风险。在这一过程中，双方之间的分工都利用了各自的比较优势。村集体具有办理相关手续、安抚村民情绪的能力，开发商具有筹集资金、管理大型工程的能力。这种方式充分利用了市场化、专I化的分工体系，以市场机制来协调两者在开发、经营中的分工与利益分配，比单个经营在效率上要高得多。在现实中，将土地“返租倒包”或者直接出售给开发商，农户得到的只是很少的补偿，根本无法维系农户当前生存和长远保障的需要，只能是让农户再一次因为工

12、I化而受到“剥削”。必须“让农民以土地权利分享工I化成果”，把土地的增值部分留在村集体或分发给农户，使农户承包土地的使用权有机会参与工I化进程，使土地权益以价值形态充分体现出来 第三，出租方式的作用。在对家庭经营、土地人股和土地出租三种方式的比较中，可以清楚地看到，土地出租的明显优势或作用在于，一是降低了农户参与市场竞争的风险，土地仅仅是以出租的方式交由开发商经营管理一段时间，不管企I的经营状况如何，盈利与否，村集体只管收取租金，这就使的村集体和农户所要承担的风险降低到几乎为零的状态：二是增加了农户的收入，与农I种植I相比，出租土地的经营收入要多得多，一般在5倍以上，而且减轻了农户繁重的农I生

13、产劳动；三是为集体赢得相当的固定资产，在开发商开发经营之后，村集体有权收回土地以及土地上的固定建筑等资产。这对村集体而言也是一笔不小的收入 第四，出租方式需要解决的问题。主要存在三个问题：一是管理机制。在现阶段，村集体土地的出租主要由村民委员会或村党支部出面决定，村两委作为村庄管理的类行政组织，参与村集体土地的出租以及之后的管理，必然会进一步导致村庄内部的“政社合一”，是否应当建立村经济合作社或土地股份合作社具体负责土地出租，这是值得思考的。二是利益分配机制。农村土地归村集体所有，集体成员人人有份，但如何界定成员范围是一个问题，是仅仅按照土地数量，同量同股，按股分利呢，还是要考虑土地的质量，近

14、三年的土地收入，甚至是考虑外出务工人员，这是另一个问题。三是土地市场。农村土地的事实流转，需要相应的法律规范，需要土地市场的建立，而目前这些都缺乏全国性的政策和法规 三、小结 回顾J村土地利用方式变迁的三个阶段，结合村域经济社会发展的宏观背景，同时。笔者将J村与课题组所调查的上海市S村和C村、江苏省T村、浙江省H村和P村进行比较分析，从总体上对长三角土地利用方式变迁作出如下判断： 第一，追求利益最大化是长三角土地利用方式创新的“原动力”。任何市场主体都以追求利益最大化作为唯一目标，在农户间零星转包(50150元亩)、委托基层组织集中成片流转(150600元亩)、土地入股(400600元亩)和土

15、地出租(一般为5倍)之间，农民将做出怎样的选择是显而易见 第二，资源禀赋或区位优势是长三角土地利用方式创新的“先天性条件”。江苏、浙江两省发达村域的实践证明：要使外来企I、资本能够进驻乡村，那么，这一村落必定是具有一定发展优势，包括资源优势。如劳动力价格便宜；或区位优势，如接近发达的中心城市。同样，J村的土地出租也是利用了身处沿海的资源和区位优势，否则，要使农村土地由农I种植转变为发展工I或第三产I就无从谈起 第三，乡村城镇化、工I化进程加快是长三角土地利用方式创新的一剂重要“催化剂”。在当前农村土地非农化形成“三分天下”的格局下，无论是国家建设用地、商I性开发圈地，还是乡(镇)村非农化利用都

16、需要使用土地，特别是在长三角发达地区，工I化、城镇化进程迅速推进，新农村初露端倪，更加要求土地资源的大量开发或成片规划，可以毫不夸张地说，长三角农村土地利用方式的创新是在村域经济社会快速转型的背景下，乡村工I化、城镇化的过程中促成的 第四，推动长三角村域转型发展和实现东部的“制度输出”是长三角土地利用方式创新的重大意义。长三角土地利用方式向着市场化方向创新，将推进长三角地区村域经济的发展，农民收入的提高，进而推动村域基层政治组织制度的民主化，为长三角地区建设“三个文明”，率先实现“全面小康新农村”奠定坚实的基础；同时，长三角作为中国区域经济发展最迅速、最活跃的地区之一，其对于土地利用方式创新的探索，无疑将为“后发”的中西部地区提供具有现实指导意义的借鉴。实现东部向西