深化预算管理制度改革

1、深化预算管理制度改革（下）杨志勇社科院财经院财政室主任研究员（三）全面推进预算管理制度改革的七项工作推进预算管理制度改革，我一再强调它的设计面广，它设计期限具体的工作，在这个文件当中主要谈七个方面的工作。. 完善政府预算体系，积极推进预算公开。预算体系要完善，预算要公开，那么我们所说的完善政府预算体系它包括哪些内容呢？现在的政府预算包括四个，第一本是一般公共预算，第二本是政府性基金预算，第三本是国有资本经营预算，最后一本是社会保险基金预算。这四本预算之间又是什么样的关系，我们说要建立定位清晰，分工明确的政府预算体系。但是怎么个定位呢。政府的收入支出要全部纳入预算管理，不留死角。是政府的就应该归

2、政府。这四本只预算它是什么样的关系，我们看这四本预算，政府预算体系大家看到上方是，一张公共预算，右边的是政府性基金预算，下边是国有资本经营预算，左边是社会保险基金预算。那么这四本预算它构成了一个政府预算体系。这个预算体系是怎么运作的呢，我的理解这整个政府预算体系应该是以公共预算为中心。怎么体现一般公共预算为中心呢很简单，现在经常有人说，国有股剥离，把这个钱转到公共预算去。把这些钱用来补助社保。是的，方法上我们觉得这可以，但是应该怎么做才更加合适呢，是国有资本经营预算直接把钱给社保基金还是国有资本经营预算把钱先给公共预算，然后再有一般公共预算给社保基金，这是不是更合适一点。四本预算如果没有建立起

3、他们之间的有机联系的话，那么就会各自围着，最后有可能导致财政职能进一步给自己。我们通常都是来讲预算，我们可以看到这边两个表格，左边是年的数据，右边是年的数据，我们可以看到年我们讲公共财政收入也就是现在所说的，一般公共预算收入，那么公共财政这边提供的一般公共预算收入，年是万亿，年是万亿，一个万亿，将近万亿，一个是万亿，但是政府掌握的钱就这么多吗，我们现在通常说的财政收入只是指一般公共预算收入口径的数，政府或者公共部门掌握的钱远远不止这个数，年代这个数据扣除了一些重复的数，比如说国有资本这边，它列了收入，但是一小部分可能转到公共预算里边去，转到过去我们把它剔除掉，因为不能重复替它收入，左边我们通常

4、说的数据是万亿也就是大数万亿，但是全部的预算体系里面可以看到收入应该在万亿以上，扣除重复之后还有万亿，年一般公共预算万亿，最后是万亿，这里面没有提出重复的，但是你可以知道，你说是十几万亿，实际上是几万亿，我现在全面的去看这些数据，才能够对整个预算体系有更全面的了解。如果没有把预算体系处理好，如果没有建立一般公共预算为主导的预算体系，那么问题还会继续发展，四本预算说起来是简单的，但实际上我们更多需要的是四本预算之间的有机联系，那么现在四本预算之间的有机联系怎么办呢，就是我们这里，强调的是要加大政府性基金预算，国有资本经济预算，与一般公共预算统筹力度，三本预算的统筹，建立政府性资金预算中应统筹使用

5、的资金，列入一般公共预算机制，加大国有资本经营预算资金一般公共预算的力度。前三本预算比较统筹的，最后一本社会保险基金预算，它的管理要加强，要做好基金结余的保值增值。在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。那么关于预算体系、预算公开很重要的一点是要健全预算标准体系，预算标准体系什么呢，花钱，花钱要有依据你是根据什么依据花钱，比如说我们说某某级别的干部出差，他可以住多少钱的宾馆，那么这一句话说什么，他是定额的标准，所以我们讲进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用，这一点太重要了。如果定额标准确定不合理，该做的事

6、情很可能就没办法做。比如说出差，你到某一个大城市，正常的宾馆、饭店你可能都得需要一天多得三四百，但是你规定他的标准是一百五，他这个科长，他这个主任科员只能住一百五的，很抱歉他找不到地方住，不是找不到地方住，大街上能住吗，不是的，我们现在所说的标准应该跟他的身份，跟他所做的事情要基本相成的，你不能说火车边上有几块钱的地方，不行的，做事情你不能让人家太辛苦，所以这个定额标准的制定很复杂，定不好该做的事情肯定人去做。还有严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费，实物定额和服务标准，标准说白了一个是人，有多少人这是编制的问题，多少资产，资产管理，还有一个是预算管理，那么这人员编制资产管理、预算管理要

7、结合在一起，我们为什么经常会提到说没有编制，进不人，为什么没有编制呢，为什么要把编制定得那么紧张呢，人的背后就是钱，控制住了人那就控制助了钱。当然现在有一些事情是那样的，人是恐惧的，编制没有，有好多编制外的。编制外的怎么办呢，确实它需要但是编制它增加不了。这就提出了一个，每一个完善人员编制的问题，预算管理涉及内容非常的多，还有一些特别基础的工作，需要做，比如说要进一步完善政府收支分类体系，按照经济分类编制部门与结算和政府与结算太重要了很基础，政府收支分类体系，我们要讲预算要公开。这是一个很重要的基础工作，这个工作没做好，给你公布出来，第一项，第一类花多少钱，第二类花多少钱，第三类花多少钱，你有

8、感觉吗？没有他，分类分好了，才有助于你来理解这预算。第三点积极推进预结算公开，除涉密信息外所有的政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目类款项，功能分类最多到县，所以到县级科目，有人会讲说，类款项目一定要公布到目，很抱歉我们现在制度没有，那是以前的，但是现在公开，公开到这个部分是不是就够了，除了数据之外一定还要其他资料，否则没办法。我强调一点除涉密信息外都得公开，政府部门、中央地方都一样。而且力度还要加大。三公经费，按经济分类，公开政府预决算和部门预决算等等需要做的事情很多，这是第一个方面。. 改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。我们来看具体的工作里面的第二点，改进预算管理和控制

9、，建立跨年度预算平衡机制，这一点相对于过去的预算管理工作来说，是一个创新，因为我们过去讲预算平衡，基本上都是年度平衡，我们从理论上会去说周期性平衡，但是在实际操作中我要强调的是年度平衡，那么现在这一边讲我们要建立跨年度预算平衡这应该是一个很新的东西，这是一点。当然这一些内容都是十八届三中全会所通过的决定的内容，确定下来的内容。当然这个平衡不止是说我实现平衡就好了，我们要改进预算管理和控制，那么怎么改进呢？首先是我们要实行中期财政规划管理，中期财政规划管理我们过去讲预算就是一年变一个预算，现在这个要讲的是什么呢？中期，我们现在首先是讲三年的，在国际上关于中期财政规划，或者讲中期预算管理，我们说三

10、到五年，那么我们现在要求财政部门要会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年的重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、引进机制和评价办法。中期财政规划它要跟国民经济和社会发展规划纲要，还有国家宏观调控政策要衔接，而且我们要强化三年滚动，财政规划对年度预算的约束，推进部门编制三年滚动规划，加强项目户管理，健全项目预算审核机制，提高财政预算的统筹能力，各部门规划中设计财政政策和资金支持要与三年滚动财政规划相衔接。中期财政规划对于我们现实来说是一个新事物。中期财政规划在国际上面有两种说法，一个叫做中期预算管理，一个叫做中期支出框架。那么在世界银行还

11、比较强调的是中期支出框架，比较强调中期支出框架。这是世界银行他们编了一本书，这个书也有一个中文版，叫做 超越年度预算， 中国财经出版社年出版的，如果对中期预算管理你想了解国际上的一些情况， 还有一些相关理论，这本书可以找来看一下，那么作为我们改革当中的一些背景资料，应该是不错的选择。世行的一些专家他们用了很长一段时间，考察了世界很多国家他们的做法，写了一本书，后来我们财政部组织人把它翻译成中文，这样可能更有利于大家的了解。那么世界银行它所谈的中期支出框架，它讲的是三到五年的滚动预算，那么世界银行把中期支出框架分成三个层次，第一个层次叫做中期财政框架，第二个层次是中期预算框架，第三个层次也就是最

12、高层次叫中期绩效框架，那么这三个层次的中期支出框架它的定位是不一样的。最低层次的叫中期财政框架，中期财政框架突出中期支出框架它的预测功能。我们原来讲年度预算，年度预算是一年的收入跟支出，那么现在我们讲中期，可能三到五年，假设我们讲三年，这三年的收入情况是怎么样的，支出情况是怎么样的，强调它的预测功能。预测功能跟过去年度预算相比有什么好处呢？年度预算主要看一年的，你可以看三年的，那么这个时间拉长有一些东西可能就看得更加清楚，你今年花的钱在三年里面处于什么地位，所以预测功能它是很重要的，但是如果仅仅是预测的话，觉得不过瘾，最好它能够像年度预算一样，要有约束功能。所以第二个层次是中期预算框架，带有约

13、束功能，就是说你三年滚动预算，或者我们讲中期财政规划，如果你编好之后，收入是怎么样，支出是怎么样，我们强调支出它应该是要有约束的，支出是要有约束的。收入呢，我们现在整个预算它已经转向预测功能，所以我们讲约束主要是讲支出的约束，当然收入预测准确与否也非常的重要。如果预测不准的话，支出预算也就没办法编好，所以我们要突出中期预算框架的约束功能。第三个层次中期绩效框架它突出它的绩效管理，我们知道要评价财政支出的绩效的难度非常的大，对于我们这样的一个国家来说，可以把它当成一个目标。但是目前可能把中期财政规划，我们讲的三年滚动预算。三年滚动这个财政规划现在加中期财政规范，给它定位为预测跟约束功能，有预测功

14、能，然后再努力增强它的约束功能上，这个层次可能比较符合国情一点。我们讲跨年度平衡，中期财政规划。它非常强调花钱跟政策之间的联系。政府的政策，政府要做什么事情，要完成什么目标。通常是要花钱的，或者说反过来政府花的每一分钱它都应该与公共政策相适应，花钱不是随意的，花钱是有目的的，要实现公共政策的目标。那么中期财政规划跟年度预算相比，它能够突破年度预算的局限性，他看问题的时候不是只是从一个年度来看的，它是跨年度的，它不看一年的平衡，而是看动态的平衡。有人说，年度预算容易导致年末集中花钱，当然，年末集中花钱这是一个中性的表述，到了年底了，花钱花得比较多一点，占的比例比较高一点，有人就用一个贬义的表述方

15、式，叫年末突击花钱，突击这两个字一下去看到，突击花钱、突击提拔干部，突击什么，好像都带有贬义。实际上年末集中花钱有的时候有它的客观必然性。有人说每年年底的时候那钱花得多，为什么花得多呢？原因很多，不一定在那时候花的钱都是不合理的，但是我们现在引进的中期财政规划这个问题可能就可以得到缓解。比如说年底月份的钱如果没花出去，那么他就可能影响第二年甚至第三年的预算，说你今年的钱你都花不出去，那以后就不要给你安排那么多钱了，你钱用不了那么多嘛！那有一些单位有一些组织就会担心，如果这样的话我的预算就没了，本来更合适的花钱是第二年的月份，很抱歉很抱歉，我不敢等到第二年，这样的话，我第一年的预算就没有完成，以

16、后我的预算规模就会被压缩，所以一定要在月份把钱花出去，结果钱花出去可能就浪费了。但是如果有中期财政规划，这个钱比如是某一个项目， 这个项目是跨年度的，假设它涉及到三年，只要在这三年里面把这笔钱花出去就可以了，那么很简单，去年月份花可以，今年一月份花也可以，它属于项目的支出，这样确实是它可以缓解一下在年末集中花钱的这个问题的。但是你要说要指望中期财政规划彻底解决这个问题要求太多了。但是我们可以说它可以让花钱的人、花钱的单位、花钱的组织具有更长远的眼光，花钱的效率更高，我想这个是能够说得通的。那么要做好跨年度平衡收入预测工作特别的重要，算得准才能够合理的安排支出。在西方发达国家，有一些他们收入预测

17、会多算收入，比如说本来一年收入应该五万亿，结果算出来万亿，多算了，多算了有什么好处？多算的意思是可以用来安排支出预算的钱多，就可以多安排支出了，多安排支出那在西方国家那些人都是眼睛盯得雪明的，盯得雪明就是你要钱，好吧，现在有预算，就给你多安排一点，结果最后出现什么结果呢？收入预测不准，或者收入预测规模偏大，最后支出都安排好了，收入没有怎么办？只好发债了，收不抵支，可能就有这方面的因素了。当然我们国家的国情不太一样，我们前面一些年，经常收入预测偏低， 财政收入增长，结果前些年比较好的时候，财政收入增长百分之二十几，百分之十几，高出来的部分为什么会这么预测呢？预测之后多出来的部分，这是活钱，活钱可

18、以另外安排。当然我们现在对这些超出收入也有这些规范的做法，这些国情不同，所以要研发出来不同的东西，收入预测非常的重要，只有预测准了，才能够合理的安排支出预算，所有的预测跟政策目标联系在一起的。支出这边也有个预测问题，比如说现在社会保障支出，社会保障支出以后我会成为中国政府财政支出的一个重要的内容，特别是中国未富先老，就是国家还没富，还没变成发达国家，但是已经进入了老龄化社会，而且我们老龄化社会年就已经进入了，为什么这么快就进入老龄化社会呢？在很多发达国家，他们的人口转型，这一次人口转型一般都是变成发达国家，然后出生率下降，死亡率下降，出生人口停止，然后人的预期寿命又增加了，最后社会上老人很多。

19、社会上老人很多就牵扯到一个养老问题，老人多医疗费支出也多。有人会说，那我在年轻的时候，我多存点钱，到年老的时候我来花不就可以吗？可以，但是你要攒多少才够呢？前一段有人去预测，如果现在退休的话，也许要很高很高的钱才够花。有人注意到物价因素对养老的影响。特别是注意到这个变化，来调整养老负担问题，但实际上我们还有一个方面的因素需要特别特别注意。那就是服务价格上涨问题。中国现在牵涉服务的，牵涉人力的价格相对来说比较低。但是未来会不会有一个报复性上涨的过程呢？我想这是一个大概率事件，你想一想，一个社会的养老的事情谁来做？不管是怎么样的，现实当中总是工作的人养不工作的人，不工作的人有老人、有小孩，老人他说

20、我用自己的钱，所以是我自己养自己的，没错，你用你自己的钱，但是你的钱能买什么呢？我们预计劳动生产率提高的结果是一些物质商品价格还会再下降，但是小孩少了，能够提供服务的人少了，价格就会水涨船高，养老服务那是很辛苦的一件事，价格上涨一点也不能说是不合理的，所以我们一定要未雨绸缪，要为这个方面安排足够的支出。但是老龄化的趋势是挡不住的。十八届三中全会之后，全国陆续放开“单独二孩”的政策，实行“单独二孩”的政策，人口政策在放松。单从实行的第一年来看，人口并不像预期的那样增长。从财政的角度来看，恐怕全面放开人口生育的限制对国家来说是最为有利的，为什么这么说呢？有很多调查反映，父母的生育意愿基本上就是两个

21、小孩，生育意愿是两个小孩，人规模保持稳定一般需要一个妇女的总额生育率大概在或者，也就是说一个妇女一生平均要生育的小孩是两个多一点点，、因为考虑了有一些不孕不育或者其他的一些因素，并不是所有希望有小孩的人都会有小孩的，所以是、 ， 那你可以看到，一对夫妇他生两个小孩要比两个小孩要多一点，人口才会保持稳定，所以看到中国台湾地区他们鼓励生三个小孩，老龄化太严重了。像日本那些单一民族的国家它都考虑移民，考虑其他国家人口到他们那边去，他们不愿意的，但是老龄化太严重了。那么中国现在的总额生育率也很低。生育意愿才两个，就是全面放开之后基本上最多就两个，生育意愿距离实际生育率还有很大的差距，可以生两个，像现在

22、单独二孩，还有独生子女，父母都是独生子女的，为什么他不愿意再生第二个小孩？因为小孩是要付出很大成本的，特别是那些上班族，对他们的职业生涯可能也会受到一定影响，很多因素影响，你全面要放开，我们可能维持人口政策的成本也就下降了，可以把这一些资金用于养老。可以让这些人如果能够转岗的话，也可以用于做其他一些健康的事。然后如果小孩能够真正增加一些的话，养老的负担会下去，但是这也只会是缓解的，但是你如果花钱来阻挡这个好的趋势的话，那就很不值得了，预测跟政策的关系要处理好。我们说改进预算管理跟控制，很重要的一个是改进年度预算控制的方式，一般公共预算审核的重点有平衡状态赤字规模向支出预算和政策拓展，原来我们更

23、多是看预测平衡了没有？是收不抵支吗？有赤字没有？赤字规模多大？今年规模是多少？重点要向支出预算和政策拓展，我们要看支出花了多少钱，做了什么事情，符合什么政策目标，这才是最重要的。比如说话公交地铁的补贴，北京市年公交地铁补贴一年个亿，补在公交地铁，鼓励大家绿色出行。挺好的，年北京公交地铁补贴超过个亿，占财政支出，就变成财政沉重的负担，是继续维持公交地铁补贴还是减少补贴啊？当然这事情有争议的，争议归争议，最后的结果是公交地铁票价上调，因为每一个美好愿望的实现都是要付出代价的。财政资金用来做什么？有一个轻重缓急的问题，如果大家判断政府的钱应该更多的用于社保。而不是应该补公共交通。 那么这时候可能就会

24、有一些变化了。当然最后怎么做，未来怎么做，取决于社会的共识，取决于公共政策目标的确认，因为不同的公共政策目标他们在资金的竞争上面是有冲突的。毕竟资源是稀缺的，我们只能按轻重缓急来做事。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整这个因素科学预测，收入预算变成不是一个约束性的，是非约束性的，非约束性有什么好处？该多少就多少，征税的时候依法征税，不要有过头税，也不要有偿付于民，偿付于企业的事情，该怎么收就怎么收。那么这一些事情，原来收入是一个任务，必须要完成，这个地区今年要收一千个亿税收，低了不行，不上报要栽掉，现在不用了，现在收入任务税务部门它肯定有它的一些任务，但是从管理的角度来看的，按

25、照这个预算的预算法，还有这些文件的最新精神应该是该收多少就收多少，而不是制订了一千亿就一定要完成，经济形势复杂多变，如果经济下行八百亿，也可能是合适的，如果经济往上走得快一点，一千两百亿也可能是合适的，不需要收过头税，也不能够偿付于民、偿付于企业，如果政府与企业关系规范的话，就是税务局告诉企业说，比如今年税收收入形势很好，下个月的税你就先不要交了，明年再交吧。如果政府跟企业关系规范、企业制度规范的话，企业可能就会问，你不让我交税，那我钱放在哪里啊？不是依法治税吗，那我的钱放在我的哪个账户上啊，这会不会有税收风险呢？很有意思的问题。收入预算它会转向非约束性。那么中央一般公共预算因宏观调控政策需要

26、可编列赤字，通过发行公债予以弥补，不是说前面说到我们可能不关注，审核的重点不在赤字，不在平衡，但不是说不需要讨论这样一些问题，还是需要的。我们现在还要有赤字，但赤字通过发行国债与弥补，从年开始，中央政府债务实行余额管理，国债限额是根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定，报全国人大获取常委会审批的。那么地方一般公共预算如果经过国务院的批准，他可以为没有收益的公益性事业发展，他是可以编列赤字的，通过举荐一般债务予以弥补，地方政府一般债务规模纳入限额管理，由国务院确立并报全国人大获取常委会批准。然后还要加强政府性基金预算编制管理，我们现在当前的一些政治性基金预算你可以看到，它的收入等于

27、支出，当然政府性基金收入跟支出它应该是对应的关系，基因预算往往强调的是有专门用途的，我们强调政府性基金预算叫已收定制，但是已收定制是不是意味着收入一定等等支出呢？不见得，现实是复杂多变的，如果大于支出怎么办？这就提出了一个资金统筹的问题，因为毕竟都是公共资金公共的，还有我们现在有个很大的变化。就是地方债放行了，财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算分地区债务限额，并包括国务院批准。各省、自治区、直辖市在分地区债务限额内举借债务， 报省级人大或其常委会批准，国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。这个地方债，我们现在地方债是有限额的，

28、不是地方上你想发多少就可以发多少，你发了多少，财政部给你地区是有限额的，但是这个限额不是随意确定的，是根据这个地区债务风险，你的财力状态，比如说你借的钱很多，你需要还的钱很多，你需要花的钱很多，那么这种情况底下，你财力状态又有问题，他也许就可以多安排一点，但这些要根据具体问题，具体进行分析。跨年度预算平衡机制这个非常的重要，这跨年度我们不再强度年度的平衡，而是跟周期性连在一起，那么这个事情跟前面所谈的中期财政规划这件事情要连在一起进行考虑，那么多出来的浅超收收入我们前面就已经有了预算稳定调节基金，现在继续这么做，短收的话它通过调入预算稳定调节基金来用，地方有类似的事情。. 加强财政收入管理，清

29、理规范税收优惠政策。我们说预算管理这方面重要的期限具体措施里面第三点就是要加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策，那么这边加强财政收入管理，我们知道财政收入首先最重要的收入是税收收入。第一，就是加强税收管理。依法增税，应收尽收，减免税要严格，不得违反法律规定，所以加强税收征管。第二，强非税收入管理，所有的政府的收入它管理都应该加强，要继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合理的社会基金项目，这个事情已经做了很多，要加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。国有资源，国有资产有偿使用制度和收益共享机制，这特别重要，既然是国有的，就不能成为某个机构某个单位某些人所有的，

30、你再用这一理念，再用国有的东西，那你就应该有偿使用，有偿使用这里面才会促进市场近期的发展，才会促进公平竞争，要加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国企理论分配制度，落实国有资本收益权，既然是国家所有的，国有资本收益，它就是一股东，股东它就应该分红，股东怎么个分红，制度上面可以考虑的。但是至少股东的身份利益不能够受到损害，还要基础非税收入，分类预算管理，完善非税收入增缴制度和监督体系，禁止通过违规调库乱收费乱罚款等手段需增财政收入，非税收入管理非常的重要。现实中出现过有一些地方，说财政收入任务没完成，怎么办，税收收入不好调就去条非税收入，税收收入变成一个调节滑，如果税收收入高了这个就低

31、一点，税收收入低了这个就高一点，任意操作，这当然是违规的，所以要加强非税收入分类预算管理，完善手段。第三点是全面规范税收优惠政策，税收优惠政策我们强调除了专门的税收法律法规和国务院规定以外，各部门起草其他法律法规发展规划区域政策都不得突破国家统一财税制度规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策，已经出台的税收优惠政策要进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行。税收优惠是非常严格的，但现实是我们前面一个阶段，在发展经济，各地在招商引资也出台了一系列的优惠政策。那么这些优惠政策怎么走，应该在法制的框架内，政府要抵抗公信力，肯定不能受今天给优惠，明天说不行了

32、，我要规范，企业反应不过来，资本反应不过来，影响公信力，所以清理税收优惠政策是一项非常繁杂的任务，国家也颁布了一系列的文件。那么这些文件它只有真正的接地气才能够等到真正的成熟。现在法治社会，政府说话要算数，税收优惠政策对于那些投资者来说，拿到税收优惠政策对他来说就是钱，你现在突然间说不行，我再给你的，那你要拿出理由来。所以这个工作相当的重要，相当的复杂。所以在有关文件现在明确了专线清理工作，以后再发文件来解决，要专门的文件来解决，要专门的接地气的文件来解决，这是第三个方面，收入观念。. 优化财政支出结构，加强结余结转资金管理。第四个方面是优化财政支出结构，加强结余管理，这是结构。财政支出结构上

33、面的一些不合理因素，它会导致财政资金没有用到它该用的地方去。我们接着提出严格控制政府性楼堂馆所，财政供养人员以及三公经费的一般性支出，一般性支出这些要严格控制，要清理规范重点支出同财政支出政府或生产总值挂钩的事项，一般不再采取挂钩方式，年法定支出占财政支出的比例竟然高达，这个比例太高了。一挂钩就意味着财政的职能，财政的功能可能被支解，比如说教育，财政性教育经费支出占的指标，该不该列，该列的人说支持该列的人说重视教育，但是我们会说政府做的事情哪一件事情不重要。比如说某个国家、某个地区它出现了混乱的局面，我们要把我们的同胞接回来花点钱，你说该不该啊，实际上只要是政府职能的事情在政府职能内的事情都有

34、重要，只要需要，只要能够区分出轻重缓急就可以了。教育很重要，不够可以，为什么一定要，为什么不能是、为什么不能更灵活，比如说在概预基础设施已经投入足够大的情况底下，在教育财务管理制度没有变化的情况底下，在多给你些钱能花得掉吗，也不见得。但如果你需要的时候，也是可以作为调整的。清理规范这些挂钩事项一般不采取挂钩方式它会让财政资金它的统筹力度、统筹程度加大。会让财政资金的效率进一步提高，会让一些真正需要资金的事项得到更充分的财政投入。对重点支出根据推进改革的需要，和确需保障的内容统筹安排，优先保障。还有结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市建设税，排污费，探矿权和采矿权价款，矿产资源补偿费

35、等专款专用的规定。统筹安排这些领域的经费，我们前面已经说过了，专款专用收入的钱主要用于这些方面，但是支出它不用在收入正好先等，如果能够把它统筹起来这个多收了，那个少支了，少支的钱它肯定用于其他地方，这统筹效率可能会更高，统一预算分布，逐步兼所有预算资金纳入财政部门统一分配。这应该是个目标。第二是要优化转移支付结构，转移支付结构我们现在一般强调是要增加一般性转移支付的规模跟比例，逐步将一般性转移支付的比例提高到以上。要大力清理整合规范专项转移支付，专项转移支付要在合理界定中央和地方事权的基础上，严格控制引导类，救济类，应急类专项转移支付，所以地方事务的化入一般性转移支付，对竞争性领域的专项转移支

36、付注意进行甄别排查。要规范准向转移支付项目的设立，特别要规范，专项转移支付可能更重要的是公开透明，那么大家看到它是怎么个设立的。它的目标实现了没有，对它做一些评价。专项转移支付改革难度比较大。专项转移支付要建立健全还有定期评估和退出机构，不是设了之后就永远的存在的，有需要才存在，不需要就退出来，中央对地方的转移支付，管理办法要加快修订完善，转移支付设立资金分配、使用管理，绩效评价信息公开等等都要做出相应的规定，还要与时俱进，财政转移支付，比如说要从农业转移人口市民化挂钩机制要研究确立。要分清楚中央跟地方的责任，这个方面有一些事情要跟我们现在实权的划分这些问题连在一起进行讨论。第三点是要加强结转

37、结余资金管理。从年月份开始，盘活存量财政资金问题一直得到重视，已经发布了一系列的文件要求加强结转结余资金管理，要盘货存量，但是会发现有的时候盘起来挺困难的，那么这次规定里面明确了，连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的介于资金应当补充预算稳定调节基金，各部门各单位的这些钱也要按照财政部的规定管理，要加大结转资金，统筹使用力度，总的来说钱没花完就要统筹，但是在做的过程中也要注意到统筹的难度，按照过去的说法就是这些钱没用完，是这个部门这个单位的，现在要把它拿走，它肯定会找各种各样的理由，怎么办呢？措施应该要接地气，才有可能做得更好，要加强政府购买服务资金的管理。总的来说

38、要建立公共服务的成本，提高公共服务的质量。. 做好预算执行管理与支出绩效工作第五点是预算执行管理与支出绩效，要做好预算执行工作，预算执行要硬化预算约束，年度预算执行中，除旧债等应急支出通过预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策通过以后年度预算安排资金。做好预算执行的工作，要进一步提前下达转移支付预计数的比例，按应数分配企业金额相对固定的转移支付提前下达比例要达到。举一个简单的例子来说，我们现在各省都会有转移支付。各省在预算编制的过程中，在预算报告通过时，都遇到了一个问题，通常省里面的人代会是在前一年的月份，或者说当年的月份召开，而全国人代会是到月份才召开的，那么在这之前

39、各省它在通过预算的时候，如果它不知道中央会给它多少钱，那么它的预算是没办法编制的，如果不编的话预算完整性就没有了，预算的执行更谈不上，没有编预算无法去执行，在这情况底下，提前下达指标，告诉你今年大概会有多少钱，对于预算执行应该是非常有利的。第二个要规范国库资金管理，规范社会的提高效率。要全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，要规范权责发生制预算，严格权责发生制核算的范围，控制核算的规模，权责发生制跟现收向付制的区别就是，权责发生制应该要花的钱那就花了，就计算为花了，现收向付制是只有花了才能够计花的，这两个是不一样的，这里边强调地方各级财政除国库集中支付，年终结余外，一律不得按权责发生制列支，这个权责发生制的核算这里面的一些问题要按照规定来做。第三是健全预算绩效管理机制。全面推荐预算绩效管理工作，要突出绩效管理，要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，这工作现在变得特别的重要，特别是地方债的正式启动，那么各地政府的财务信息特别重要，如果一个地方政府你都不知道它的基本信息的话，你很难对它的信用做出评估，所以要研究制订政府综合财务报告制度改革方案，制度规范和操作指南，这个工作确实非常的难。但是必须去做。这个不仅对刚才所说的地方债的发行有利，对于促进地方治理的现代化也非常有利。因为这样对地方治理来说它就有了一个最