我国建设世界一流大学的政策回顾与政策困境_图文

1、 文章编号 :167121653(2009 0420094206我国建设世界一流大学的政策回顾与政策困境王 鹏(华中农业大学 发展规划处 , 湖北 武汉 430070 摘 要 :建国六十年来 , 我国世界一流大学建设政策大致分为重点高校身份赋予 、 国家重点建设项目 、 大学 “ 精英阶层” 形成等三个阶段 。 政策实施虽然有其积极的一面 , 但也存在着择 优重点和均衡发展 、 行政主导和大学自由 、 政府 “钦定” 、 盾 。 关键词 :世界一流大学 ; 政策 ; 困境 中图分类号 :G 640The R and Policy Q uagmire on Construction ofthe

2、First Class U niversity in ChinaWAN G Peng(Depart ment for Development and Planning , Huazhong Agricultural University , Wuhan 430070,China Abstract :Over t he past 60years , t he policy on const ruction of t he first class university in China can be divided into t hree stages :vest wit h dignity of

3、 p riority university , state key const ructio n p ro 2ject ,and t he " alma st rat um" of university. Policy enforcement have positive role , but t here exist four conflict s , such as choosing excellent p riority and balancing develop ment , t he administ ration leading factor and univer

4、sity s freedom , " made by imperial order" f rom government and market competition , system falling behind and resource piling up. It should adopt co untermeasures from reinforcing t he system environment and const ructing modern university system.K ey w ords :t he first class university ;

5、 policy ; quagmire 建设世界一流大学的政策 , 与我国高等教育 长期坚持的重点建设原则一脉相承 。 建国六十年 来 , 我国高等教育一直存在着国家重点大学建设 政策 , 1998年后 , 这一政策演变为世界一流大学建设 。 在多方面的共同努力下 , 政策的确起到了 推动高等教育大发展和大提高的重要作用 , 但受 高等教育系统自身特殊性和社会系统大环境的双 重影响 , 政策无论是实施还是制定都存在一定困收稿日期 :2009208216作者简介 :王 鹏 (1978- , 男 , 湖北十堰人 , 华中农业大学发展规划处助理研究员 , 华中科技大学 2008级高等教育学专业博士研究

6、生 , 主要从事高等教育管理研究 。 2009年 12月 河北科技大学学报 (社会科学版 Dec. 2009 第 9卷第 4期 Journal of Hebei University of Science and Technology (Social Sciences Vol. 9No. 4境 , 这些困境也在阻碍着世界一流大学建设的进 程 。 在此 , 有必要对六十年来世界一流大学建设 政策做一系统梳理 , 并对政策困境做出深入分析 。 一 、 政策回顾重点大学建设自建国初开始实施 , 按照内容 来划分 , 大致经历三个阶段 :重点高校身份赋予阶 段 、 国家重点建设项目阶段 、 大学 “

7、精英阶层” 形成 阶段 。(一 重点高校身份赋予阶段 (建国初至 20世 纪 80年代初 建国初 , 党和政府为使国家迅速摆脱落后局 面 , 充分重视高等教育对建设社会主义强国的支 撑作用 。 在学习苏联经验的基础上 , 决定集中有 限财力办好若干所重点大学 。 19541963年 , 先 后确定了 4批全国重点高校 。1954年 10月 , 高等教育部发布 关于重点高 等学校和专家工作范围的决议 ,学 、 北京大学 、 清华大学 、 、 业大学 (科大学 , 6重点高校 。伴随着 20世纪 50年代末 60年代初全国高 校数量的猛增 , 1959年 3月 , 中央发布 关于在高 等学校中指定

8、一批重点学校的决定 , 将全国重点 高校数由原来的 6所扩大为 16所 。 同年 , 又整补 了中国医科大学 。 1960年 10月 , 中央再次发出 关于增加全国重点高校的决定 , 决定在原有 l 7所重点普通高校和 3所军委所属重点高校之外 , 增加吉林大学等 44所普通高校为全国重点高校 , 使重点高校总数达 64所 。 同时 , 中共中央转发了 教育部 关于全国重点高等学校暂行管理办法 。 在重点高校数量持续增多的情况下 , 1961年 1月 , 教育部提出 “调整 、 巩固 、 充实 、 提高” 的方 针 , 对重点高校实行 “ 四定” (定规模 、 定任务 、 定方 向 、 定专业

9、 。 同年 4月 , 中共中央 、 国务院批转了 教育部党组提出的 关于审定全国重点高等学校 发展规模和专业设置的报告 。 1963年 , 经国务 院批准 , 浙江大学等 4所大学被增设为全国重点 高校 , 使重点高等学校达 68所 。 1(P 1114“ 文革” 十年 , 高校受到严重冲击 , 重点高校灾 难尤重 , 高等教育发展基本停滞不前 。 “文革” 结 束后 , 高等教育进入调整和改革期 , 恢复全国重点高校建设也提上了议事日程 。 1978年 2月 , 国务 院转发教育部 关于恢复和办好全国重点高等学 校的报告 , 重新确定 88所全国重点高校 。 1978年至 1981年 , 经

10、国务院批准 , 又陆续恢复了 “文 革” 前原重点高校 4所 , 并新确立成都科技大学等 6所高校为全国重点高校 。由于一些院校合并 、 调整 , 至 1981年底 , 全国重点高校为 96所 。 这一阶段的重点大学建设 , 主要特点是由国 家根据经济建设和社会发展需要 , 直接指定若干 所重点大学加以集中建设 , 体现的是国家意志 , 由 国家赋予高校 “ 重点” 的身份 。 但由于标准的模糊 性 , 重点高校数量一再扩充 。(二 国家重点建设项目阶段 (20世纪 80年 代初至 90年代初 ,。同 , , 特别是重点大学量和水平以缩短和发达国家差距的问题 。 1983年 5月 , 南京大学

11、名誉校长匡亚明联系浙江大学 、 天津大学 、 大连工学院三校的名誉校 (院 长刘丹 、 李曙森 、 屈伯川 , 共同讨论并起草了一份给中共中 央书记处的建议书 关于将 50所左右高等学校列 为国家重大建设项目的建议 , 提出了 “像抓重点 经济建设项目那样努力办好一批重点大学” 的设想。 建议受到邓小平等中央领导同志的高度重 视 。 1984年 4月 , 国务院通过教育部 、 国家计委 关于将 l 0所高等学校列入国家重点建设项目的 请示报告 , 决定 “七五” 期间对北大 、 清华 、 复旦 、 上海交大 、 西安交大等 5所大学在 5年中各增加 重点投资 1个亿 , 列入 “七五” 期间国

12、家重点建设 项目 。 中央有关部委也对其下属的重点大学增加 投资 , 重点建设 , 如中科院之中国科技大学 , 农业 部之北京农业大学 , 卫生部之北京医科大学 , 国防 科工委之哈尔滨工业大学等 。此外 , 教育部和国 家计委还在上述高校之外的其他高校中 , 选择了 一批国家急需的 、 担负着重大任务 、 学术水平较 高 、 处于领先地位的学科和专业列入国家重点建 设项目 , 有步骤地支持其发展 。 1(P 11141987年 5月 , 国家教委发出 关于改革高等 学校科学技术工作的意见 , 其中提出要在高校中 有计划地建设一批重点学科 , 随后出台了 关于评 59 第 4期 王 鹏 :我国

13、建设世界一流大学的政策回顾与政策困境 选高校重点学科的暂行规定和意见 。 1987年 8月至 1989年 3月 , 国家教委组织了首次高校重点 学科的评选工作 , 共评选出 l 07所高校的 416个 重点学科点 。此外 , 研究生院的建设也成为我国大学重点 建设政策的重要内容 。 1984年 , 22所大学获准试 办研究生院 , 到 1993年 “ 211工程” 启动时 , 批准 试办的研究生院达到 33所 。这些取得试办研究 生院资格的大学 , 集中了大部分发展学术研究的 资源 , 不但成为研究生教育发展的重心 , 而且成为 博士后科研流动站 、 国家重点实验室和重点学科 发展的基地 ,

14、成为构筑 “ 211工程” 之重点大学 雏形 。 2(P 19“ 像抓重点经济建设项目那样努力办好一批 重点大学” 的设想转化为国家的战略性决策 , 是该 阶段重点大学建设的基本做法和主要特点 。 这一 做法对于 90年代中后期付诸实施的 “ 211,(三 大学 20世纪 90年代初至今 进入 90年代后 , 以科技进步为主要内容的综 合国力的竞争日趋激烈 , 国家加快了建设世界一 流大学的步伐 。1991年 , 七届人大四次会议通过的 国民经 济和社会发展十年规划和第八个五年计划 中正 式提出了 “ 211工程” , 并在 国务院批转国家教委 关于加快改革和积极发展普通高等教育意见 (199

15、3年 1月 及 中国教育改革和发展纲要 (1993年 2月 两个文件中提高到党和国家决策 的高度 。 1993年 , 国家教委发出 关于重点建设 一批高等学校和重点学科点的若干意见 , 设立 “ 211工程” 重点建设项目 。 1995年 , 国家计委 、 国 家教委 、 财政部联合颁布 “ 211工程” 总体建设规 划 。 “ 九五” 期间 , 国家计委批复立项的 “ 211工 程” 建设高校共 99所 , 后调整合并了 8所 , 2001年定为 91所 。 2005年又新增 12所 。目前 , “ 211工程” 已进行到第三期 , 预计还将增补高校 。 1998年 5月 4日 , 江泽民在

16、庆祝北京大学建 校一百周年大会上的讲话中指出 “为了实现现代 化 , 我国要有若干所具有世界先进水平的一流大 学” ; 同年 12月 24日 , 教育部在 面向 21世纪教育振兴行动计划 中正式提出重点支持部分高校 创建世界一流大学和高水平大学 , 从而拉开了 “ 985工程” 的帷幕 。“ 985工程” 一期建设于 1999年启动 , 北京大 学 、 清华大学首先获得国家的大力支持 , 随后又确 定了中央和地方共建的 7所重点资助大学 。 教育 部在部署 “ 985工程” 首批建设的 9所高校时划分 了两个层次 :北京大学 、 清华大学两校争取进入 “世界一流大学” , 而浙江大学 、 复旦

17、大学 、 南京大 学等则定位为创建 “ 世界高水准大学” 。 一期的政 府重点投资也有明显划分 :北京大学 、 清华大学各 获得 18亿 , 均由中央拨发 ; 而其他 7所大学的投 资大致在 12亿 , 由中央和上海 、 浙江 、 江苏等地方 政府投资 。 工程自实施以来 , 已完成了一期 、 二期 (2004 建设 , 。 6所达 40所 ,“精英阶层” 。 “ 211工程” 对大学作了一个基本的 层次划分 , 构建了一个以精英大学为顶层的金字 塔构架 ; “ 985工程” 进一步将这个精英阶层划分 为三个层次 , 即世界一流大学 、 国内一流国际知名 高水平大学和国内外知名的高水平大学 。

18、 “ 985工程” 集中资源建设若干所世界一流大学的策略 , 不仅确立了 “ 211工程” 推出以来逐渐形成的高等 教育机构分工 , 而且进一步明确了大学在发展中 的层次和地位 。 虽然我国高等教育分类工程仍在 进行之中 , 但是一个比较完整的金字塔发展模式 已逐步确立 (如图 1所示 。可以清晰地看出 :中 国提出建设世界一流大学是党和国家的重大决 策 , 它的提出是循序渐进的 、 前后一贯的 。 二 、 政策困境(一 择优重点与均衡发展的矛盾政策主观上是想体现 “效益为先 、 兼顾公平” 的价值取向 , 但 “ 穷国办大教育” 的现实 , 使得政府 关注的焦点始终是如何保证有限的资源投入能

19、够 有最大的产出 。在政策的实际执行过程中 , 大学 的择优重点发展策略是始终优先于均衡发展的 。 由此 , 择优与均衡的矛盾始终得不到完美解决 , 在 很多时候都是以一种妥协的姿态出现 。以 “ 985工程” 为例 , 最早确定 “创建世界一 流” 的大学只有北京大学和清华大学两所 , 在来自69河北科技大学学报 (社会科学版 2009年 图 1 我国建设世界一流大学的演变和金字塔发展模式的形成 2(P 175“ 均衡” 的压力下 , “ 择优” 一再妥协 , 后来变成未知 的 “ 2+X ” 。 关于 “ 择优重点” 还是 “ 均衡发展” 的侧 重点 , 有关调查显示 , 国内受访专家的意

20、见基本上 分成两派 。 一派认为 , 均衡投入的前提是中央财 政经费必须非常充足 , 然而在现阶段总量有限的 条件下 , 正是这样一个工程的推广 , 才能缓解大家 长期处于饥饿状态的情形 。 重点投资当然会涉及 到社会公平合理的问题 , 但是考虑到教育经费投 入的效益 , 重点扶持大学发展恐怕不能因 “ 社会公 平” 而否定其意义 。另一派认为 , 由于 “世界一流 大学” 是我国作为后发外生型国家急于赶超心态 的产物 , 因而往往带有好大喜功的倾向 , 是一种集 中资源堆砌明星大学的 “ 追求政绩行为” 。 而事实 上即使是重点投入也并不能让大学感到资源丰 富 。 原北京大学校长许智宏就曾表

21、示 , 重点投入也只是让北大得以 “脱贫” 。 2(P 184由于缺乏一个 透明 、 公开的评价标准 , 未列入重点建设的大学难免对政策产生质疑 :为什么 “创建一流” 的大学是这些 ? 为什么增加的是这一所而不是那一所 ? 我国的世界一流大学建设只是特定时期实现 特定目标的一种选择和手段 , 体现的是高等教育 “ 政治论” 思想 。如果一流大学建设并未带来 “先 富带动后富” 的良好局面 , 相反却以破坏公平为代 价 , 导致高校 “ 强者愈强 , 弱者愈弱” 的畸形发展和 “同质化” 发展 , 政府就应该深刻反思 “择优重点” 与 “ 均衡发展” 的政策取舍 , 并适当做出调整 。(二 行

22、政主导和大学自由的矛盾 政策具有鲜明的 “行政主导 、 自上而下” 的色 彩 。 中央政府先决定政策的方向及原则 , 颁布命 令后下转执行部门要求贯彻推动与实施 , 政府在 相当大的程度上发挥着掌控的关键作用 。 世界一 流大学建设同样是 “国家行政推动 、 大学贯彻执 行” 的模式 。 政策执行本着绩效原则 , 建立了一整 套以投资效益为核心的考核和评价机制 。 行政主79 第 4期 王 鹏 :我国建设世界一流大学的政策回顾与政策困境导带来的后果 , 一是一流大学建设更多地表现出 以量化指标为价值取向的急功近利行为 , 阻碍了 大学自治和学术自由 , 违背了大学的内在逻辑 。 二是大学的办学

23、自主权不可避免地受到政府干 扰 , 特别是行政管理对学术研究的越位 , 大学的学 术研究方向受政府需求和国家战略所左右 。如 “ 985工程” 的地方政府配套经费中 , 政府常对该 地区经济社会发展紧密相关的学科情有独钟 , 而 忽视大学自身的学科发展需要 。 这样的选择性投 资模式 , 使学术研究屈从于行政指令和资源杠杆 , 不符合学术研究的多样性和不可预测性 。 三是大 学与政府地位的不平等 , 使大学只是被动贯彻落 实政府的一系列文件精神 , 大学的主张特别是学 术主张难以向上反馈给政府 , 对政府决策影响有 限 , 从而降低了政策的适切性和有效性 。 因此 , 政 府在推进一流大学建设

24、的过程中一定要张驰有 度 , 既不 “ 缺位” , 更不 “越位” ,(14(三 政府 “,势 , 但不可否认的是 , 这很大程度上也是国家长期 重点建设所带来的必然结果 。 马丁 特罗曾经区 分了两种高等学校的分层体系 。在第一种体系 中 , 等级是由政府分配给各高等学校的职能 、 权 利 、 特权和资源决定的 。高等学校的学术地位和 生死存亡是由政府通过一定的政策和措施来控制 的 。 在第二种体系中 , 高等学校的分层以各高等 学校的相互竞争为基础 , 高等学校通过市场竞争 获得有助于提高学术声望的条件 (如著名教授 、 研 究经费 、 捐赠等等 , 从而提高自身的地位 。 4(P 182

25、 显然 , 我国创建世界一流的大学主要是政府通过 政策倾斜和赋予特权来加以 “ 钦定” 的 。 随着高等 教育全球化 、 国际化进程的加快 , 在高等教育发展 中引入竞争机制 , 培植国内竞争市场已成共识 。 我国能否建成世界一流大学 ? 能建成几所一流大 学 ? 什么时候能建成 ? 哪些大学能首先建成 ? 这 一系列的问题不应由政府说了算 , 而应该由各大 学自身发展的情况决定 。 政府可以有所侧重地扶 持一批大学 , 但更重要的是为大学培植一个公平 有序的外部竞争环境 , 确立科学合理的分层标准 和制度来引导大学的健康发展 , 以此催生出若干 所大学成为世界一流大学 。而一味政府 “钦定”

26、 , 不仅会使少数大学在政策的聚焦式关注和一贯支 持下失去忧患意识 , 造成其对政策依赖性强 , 相对 缺乏自主精神 , 而且会挫伤大多数高校的积极性 。 需知 , 政府 “ 钦定” , 既是一种强有力的保护 , 也是 一种束缚 , 它是以磨损自身应有的自我伸张能力 为代价的 。(四 体制落后与资源堆砌的矛盾无论从哪方面看 , 政策都有在保持现行高等 教育管理体制不变的前提下 , 试图通过短期的资 源集中堆砌去建设少数几所世界一流大学之嫌 。 这样果真能奏效吗 ? 世界一流大学建设 , 不同于 工业 、 农业 、 交通运输 、 建筑以及国防和航天技术 等工程建设 , 它的创建决不是在短期内投入

27、巨额 人力 、 财力 , 资源堆, 、堆砌为表征的 、 显性的数量型建设 , 不如说是一个 以体制转换与制度创新为表征的 、 隐性的质量型 建设 。 世界一流大学之间的竞争 , 表面上看是资 源的竞争 , 实质上是大学体制之间的竞争 。办学 资源对于大学建设当然是必备条件 , 但必备条件 并不等于首要或唯一条件 。 20世纪 20、 30年代 的中国大学在资源上与世界一流大学存在巨大差 距 , 但在制度与理念方面却无愧于 “世界一流” 。 这是因为那时的大学敏锐地把握了世界一流大学 的本质 , 即先进的大学制度与精神 。 反观当今 , 国 内大学长期运行于一种政治化和行政性环境中 , 体制障碍

28、严重阻碍高等教育的发展 , 大学的行政 化管理和官本位现象日趋严重 , 大学的资源倒是 丰富了 , 但学术的自主性和创造性却不升反降 。 虽然一些高水平大学都推出了一些大力度的改革 措施 , 但是 , 在整体自主环境没有充分建立的情况 下 , 这些改革都难见成效 。 可以说 , 在中国大学体 制还远远落后于现代大学制度安排之前 , 资源越 是堆砌 , 浪费可能越大 , 效果可能越差 。 只有以体 制创新为宗旨 , 走出体制迷墙 , 教育才能回归本 原 , 我国的世界一流大学建设才有希望 。三 、 政策因应西方国家一流大学兴起与形成的历史说明 , 世界一流大学是一种制度文明的产物 , 这种制度8

29、9河北科技大学学报 (社会科学版 2009年 第 4 期 王 鹏 : 我国建设世界一流大学的政策回顾与政策困境 99 文明包括制度环境和现代大学自身制度两个方 5 ( P3 6 面。 针对以上政策困境 ,应从政策制度方面 加以因应 : ( 一 营造良性的动态竞争环境 阿什比曾说 ,任何大学都是遗传和环境的产 物 。世界一流大学的成长与发展同样与其生长的 环境密不可分 。我国大学长期存在的重点与非重 点的等级差别 ,很大程度上是用 “行政力” 来区分 大学的层次和水平 , 这不利于大学之间的平等竞 争和有限的教育资源的合理配置 ,限制了 “一流大 学” 在竞争环境中脱颖而出 。因此 ,国家在对少

30、数 大学进行重点 “关怀” 的同时 , 应建立多元化评估 体系 ,营造 “世界一流 国内一流 一般高校” 的 动态竞争环境 ,构建大学的竞争和淘汰机制 ,既给 建设中的 “一流大学” 以压力 , 也给后发的寻求发 展的非重点大学以动力 。这样才能赋予世界一流 大学建设长远的生命周期 。 ( 二 转变高度集权的管理模式 在现行高教体制下 ,大学不具独立法人地位 , 造成大学对政府强烈的 “依附性人格” 。大学成为 政府的附属机构 , 各项办学事务都由政府直接干 预 ,严重束缚了大学的创造力和生命力 。因此 ,改 变这种沿用至今的行政主导模式 , 建立中国特色 的现代大学制度对我国世界一流大学建设