我国环境管理体制改革的３０年回顾

1、我国环境管理体制改革的年回顾         通过对改革开放30年以来我国环境管理体制变迁的回顾可以看出，随着我国环境问题与经济社会发展矛盾的日益突出，环境管理越来越得到党和政府的高度重视，环境管理部门已被提升到与工业、农业、交通、能源等部门同样重要的地位，环境管理体制在实践中得到了不断改革与完善，实现了由单一管理体制到多元管理体制，再到综合管理体制的转变。随着人口和生产规模的不断扩张，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中显现并逐渐恶化，环境问题与经济社会发展的矛盾日益突出，逐渐引起了党和政府的

2、高度重视。特别是改革开放以来，党和政府将环境保护视为关系国家现代化建设的全局和长远发展，造福当代、惠及子孙的事业，在环境管理体制方面做了大量工作并取得了实质性进展。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国环境管理体制也在环境管理的实践中得到了不断改革完善，先后经历了起步阶段、深化阶段和完善阶段，实现了由单一管理体制到多元管理体制，再到综合管理体制的转变，逐渐走上了法制化、规范化、科学化、国际化的发展道路。起步阶段（19781991年）：由单一管理体制向多元管理体制转变改革开放前，我国在经济建设上主要采取了高度集中的计划经济体制和重工业优先发展的经济发展战略。重工业优先发展战略强调高耗能、高污

3、染的重化工业的优先发展，是一种粗放式的经济增长方式，由此引发的环境污染问题逐渐引起了党和政府的关注。但是，在计划经济体制背景下，党和政府的主要精力集中在发展经济上，环境管理体制建设还处于萌芽状态，没有得到足够重视并获得其应有的地位，环境管理手段主要采取单一的行政管理，各项环境管理措施都是以行政命令的形式出台，一些具体防治措施，如“三同时”制度、限期治理制度等都具有明显的行政命令特征。改革开放以来，党和国家工作的重点转移到了社会主义现代化建设，开始逐渐以现代化战略取代重工业优先发展战略，逐步推行以市场化为导向的经济改革，开始发展公有制基础上的有计划的商品经济。与此同时，环境污染逐渐成为全世界共同

4、关注的焦点问题，我国的环境问题也变得更为复杂、严峻，环境管理体制开始受到党和政府的更多重视，在国民经济发展中的地位也明显提高。在环境管理的实践中，建立在计划经济基础上的单一行政管理体制显现出诸多弊端，不能适应经济体制改革和有效解决现实中的环境问题。在这一背景下，我国开始在优化行政管理的基础上，逐渐将法律管理与经济管理引入到环境管理体制改革当中，法律管理与经济管理开始真正走上历史舞台，与行政管理共同构成了我国环境管理的多元管理体制。在行政管理方面。先后于1982年和1988年进行了两次政府机构改革，设立了国家环境保护局，并成为国务院的一个直属机构，重点职能是依法实施环境保护的监督管理，在此基础上

5、拟定出12项基本职能，分解出400多条具体的工作任务和300多个职位，并设置了相应的机构，这对加强我国环境管理具有重大意义。在1983年12月召开的第二次全国环境保护会议上，环境保护被确定为我国的一项基本国策，确定了我国环境保护事业的战略方针和“预防为主、防治结合、综合治理”，“谁污染谁治理”的符合国情的环境政策。期间，我国政府还先后发布（发出）了一系列决定、通知，其中包括1984年的国务院关于环境保护工作的决定和关于环境保护资金渠道的规定的通知，1990年的关于进一步加强环境保护工作的决定等，这些决定和通知对我国的环境管理起到了积极的引导和规范作用。在具体的管理手段方面，主要实施了建设项目环

6、境影响评价制度、企业环境目标责任制、排污许可证制度、“三同时”制度、限期治理制度等。在法律管理方面，本期环境管理体制的一个重要变化就是将环境保护真正纳入法制轨道，开始强调运用法律手段防治环境污染。1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法第一章第十一条明确规定，“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”。这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定，为我国环境管理法制建设和环境保护事业开展奠定了坚实的基础。1979年9月，五届人大十一次常委会通过新中国的第一部环境保护基本法中华人民共和国环境保护法（试行），这是我国环境保护的基本法，标志着我国的环境

7、保护工作进入了法治阶段，也标志着我国的环境法体系开始建立。在此基础上，先后颁布实施了中华人民共和国海洋环境保护法（1982年）、中华人民共和国水污染防治法（1984年）、中华人民共和国森林法（1984年）、中华人民共和国草原法（1985年）、中华人民共和国水法（1988年）、中华人民共和国水士保持法（1991年）等五部单行法和种类繁多的行政法规。除此之外，地方人大和政府也制定了大量的环境保护法规、规章和标准。在本阶段，我国初步建立了环境保护的三级法律体系。         在经济管理方面，将环境保护正式纳入国民经济

8、和社会发展计划，并在实践中付诸实施。1982年12月10日，第五届全国人大代表大会第五次会议批准中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（19811985）。“六五”计划中确定了十项基本任务，其中第十项基本任务是“加强环境保护，制止环境污染的进一步发展”，而且，在“六五”计划中将环境保护单列为第三十五章。1986年4月12日，全国人民代表大会第六届第四次会议审议批准了中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（19861990），其中第五十二章为环境保护，规定了防治工业污染、控制重点城市污染、保护江河水质、保护农村环境和生态环境方面的任务和措施。在具体的管理手段方面，开始实施并逐渐完

9、善排污收费制度。虽然这一阶段经济管理的具体手段还比较单一，但政府已经意识到经济管理手段的重要性，并在实践中开始尝试。此外，这一阶段，我国环境管理体制也越来越和国际接轨。先后加入了多个国家环境组织，签订了中美环境保护科技合作议定书（1980年）、保护候鸟及其迁徙环境协议（1981年）、关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书（1991年）等多个协定，参加了防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约（1985年）、保护臭氧层维也纳公约（1989年）、控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约（1990年）等多个公约，加强了国际交流与合作，促进了全球化环境保护的进程。深化阶段（19922002年）：完善多元管理体制

10、基础上的环境管理国际化自1992年起，在现代化战略的基础上，我国开始实施强调环境与经济同步、协调、持续发展的可持续发展战略，并开始着手建立适合我国国情的社会主义市场经济体制，与此同时，我国的环境管理体制改革进入了深化阶段。随着可持续发展战略的实施和社会主义市场经济体制的初步建立，环境管理在国民经济发展中的地位进一步提升，党和政府已将环境保护提高到关系国家安全的高度来看待，环境管理手段进一步向适应市场经济的方向发展，经济管理被置于突出位置，法律管理得到深化和完善，行政管理则逐渐退居次要位置，环境管理的多元管理体制得到了进一步完善。在完善多元管理体制的基础上，我国环境管理的各级部门积极展开环境领域

11、的国际交流与合作，与世界其他国家共同致力于解决全球环境问题，将我国的环境管理体制进一步推向国际化。                      在行政管理方面，重点是出台环境管理领域的指导性政策文件，统一环境管理的指导方针和基本思路，对环境管理工作实施宏观调控。但是，在前一阶段管理体制改革的基础上，本阶段党和政府的行政管理思路发生了转变，开始着手建立服务型政府，因此在环境管理中逐渐渗透“以人为本”的

12、思想，出台的政策文件行政色彩逐渐淡化，注重政府的服务和引导作用。1992年7月4日，国务院以国发199239号文批转建设部、全国爱国卫生运动委员会、国家环保局关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见。1993年10月召开了全国第二次工业污染防治工作会议，总结了工业污染防治工作的经验教训，提出了工业污染防治必须实行清洁生产，实行三个转变，即由未端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变，标志我国工业污染防治工作指导方针发生了新的转变。1994年9月27日，国家环保局成立重大环境污染与自然生态破坏事故应急处理工作领导小组，其主要职责是：负责

13、对全国重大环境污染与生态破坏事故作出应急响应，指导、协助地方作好事故的处理工作。1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，做出了国务院关于加强环境保护若干问题的决定，明确了跨世纪环境保护工作的目标、任务和措施。这次会议确定了坚持污染防治和生态保护并重的方针，实施污染物排放总量控制计划和跨世纪绿色工程规划两大举措，全国开始展开了大规模的重点城市、流域、区域、海域的污染防治及生态建设和保护工程。在1998年的政府机构改革中，将环境保护局升格为部级的国家环境保护总局，作为国务院的主管环境保护工作的直属机构，同时撤消国务院环境保护委员会，把原国家科委的国家核安全局并入国家环境保护总局。2001

14、年3月20日，国家环保总局批准10个国家级生态功能保护区建设试点区。同年6月25日，国务院批准建立全国环境保护部际联席会议制度，推动了各部在环境保护方面的协作，提高了环境保护决策的科学性。在具体的管理手段方面，将市场机制引入环境管理，部分管理手段推出了历史舞台，改革和完善了建设项目环境影响评价制度、排污许可证制度等，同时开始实施排污交易制度和关停污染企业政策。         法律管理在本阶段受到了日益重视，在原有环境管理的三级法律体系基础上，出台了一系列环境法规、标准，使得这一阶段的环境管理更加规范化。1994年

15、，全国环境保护工作纲要（19931998）要求加快环境保护立法步伐，加大环境保护执法力度，建立与社会主义市场经济体制相适应的环境法体系。1998年9月，国家环保总局印发的全国环境保护工作（19982002）纲要，则将建立和完善适应社会主义市场经济体制的环境法律体系作为19982002年全国环境保护工作的首要目标之一。上述文件有力地推动了环保法律的制定和法律手段的运用。本期修改了中华人民共和国大气污染防治法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国海洋环境保护法，制定了中华人民共和国固体废物污染环境防治法、噪声污染环境防治法、水污染防治法实施细则、建设项目环境保护管理条例、中华人民共和国化学物

16、质污染环境防治条例、关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定、化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定，通过了中华人民共和国清洁生产促进法等环境保护法规。修改后的刑法增加了“破坏环境资源保护罪”、“环境保护监督渎职罪”的规定。这些法律法规的修订、出台进一步深化和完善了我国环境保护的法律体系，使法律管理在环境管理体制中的地位进一步提升。在经济管理方面，更加注重环境管理的科学性、规范性，有关环境管理的内容不仅大篇幅出现在国民经济和社会发展计划中，而且在国家环境管理部门的组织下，制定了两个全国性的环境保护纲要和一个环境保护的中长期规划。1992年1月25日，国务院环境保护委员会第21次会议审议并原

17、则通过国家环境保护十年规划和“八五”计划纲要。1994年，我国政府制定完成并批准通过了中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书，确立了我国21世纪可持续发展的总体战略框架和各个领域的主要目标，明确提出在建立社会主义市场经济体制中，充分运用经济手段，促进保护资源和环境，实现资源可持续利用。同年8月，国家环境保护局发布全国环境保护纲要（19931998），提出环境保护面临的任务，存在的主要问题，环境保护工作的指导思想、目标以及任务，要求运用经济手段，拓宽环境保护资金渠道。1996年3月17日，八届全国人大四次会议审议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲

18、要，确定了我国到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善的环境保护奋斗目标和到2010年基本改变生态环境恶化状况，城乡环境有比较明显改善的远景目标。1998年9月，国家环保总局印发的全国环境保护工作纲要（19982002），提出19982002年全国环境保护工作的首要目标是：建立和完善适应社会主义市场经济体制的环境政策、法律、标准和管理制度体系，这进一步推进了环保经济手段的制定和运用。2002年3月28日，国家环保总局印发全国生态环境保护“十五”计划。在具体的管理手段方面，开展大气排污交易政策试点工作；从1993年开始在全国21个省、市、自治区继续试点建立环保投资公司；开展招标试点，将竞争机制引入环境影响评价市场；全面推行排污许可证制度；开征二氧化硫排污费；提高排污收费标准；推行环境标志制度等。在国际合作方面，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国逐渐以更加积极姿态参与到经济全球化的历史潮流中，各类资源在全球范围内得到高效配置。经济全球化步伐的加快大大促进国际社会在在环境管理方面的合作，作为一个具有深厚发展潜力和广阔发展前景的发展中大国，我国完全以积极的、开放的、负责任人的姿态，与国际社会展开了广泛的交流与合作，共同致力于全球环境的保护与治理。本阶段，我国组织和参加了数十次高层次的国际环境会议，如1992年6月314