实施城乡协调发展政策加快二元经济结构转换

1、实施城乡协调发展政策 加快二元经济结构转换内容提要 促进城乡协调发展， 是当代中国在改革开 放和现代化建设过程中需要着力解决的战略性任务， 也是新世纪新阶 段加强和改善宏观调控的重要目标。 “统筹城乡经济社会发展 ”发展方 略提出近 6 年来，我国城乡关系变化程度之深刻、速度之快，是几十 年来所没有的， 基本遏制住了不断恶化的趋势， 开始呈现良性互动的 局面，但还存在较多的矛盾和问题。 今后一个时期统筹城乡协调发展 的基本思路，就是以基本公共服务均等化和发展权益同等化为中心， 从优化发展战略、 深化体制改革、 改善调控政策和完善法律法规等四 个方面，切实形成促进城乡协调发展的长效机制。关键词

2、城乡发展 结构调整 长效机制促进城乡协调发展， 加快二元经济结构转换是新世纪新阶段加强 和改善宏观调控的重要目标， 也是全面建设小康社会和构建社会主义 和谐社会必须完成的重大任务。 十六大以来， 党中央国务院站在经济 社会发展全局的战略高度， 实施了一系列统筹城乡经济社会发展的政 策措施，着力解决农业、农村和农民问题城乡关系得到了明显改善。 但是，严峻的现实和发展的需要都表明， 它离实现全面建设小康社会 目标和构建社会主义和谐社会要求还有相当大的差距。 特殊的国情和 经济发展阶段决定了必须坚定不移地将促进城乡协调发展作为未来 宏观调控政策的基本取向之一， 采取更加切实有效的统筹措施， 推动 城

3、乡二元经济结构转换， 保障我国改革开放和现代化建设的顺利推进。一、城乡协调发展政策的基本内容和目标城乡协调发展政策， 主要体现在统筹城乡发展政策上。 统筹城乡 发展，是相对于城乡分割的 “二元经济社会结构 ”而言的，它要求以统 筹为手段实现城乡的协调发展，就是要把农业、农村和农民问题，放 到整个国民经济和社会发展全局的战略高度综合考虑， 从体制政策和 法律法规上改变 “重城市、轻农村。先市民、后农民 ”的做法，合理调 整国民收入分配结构和财政支出结构， 加大对 “三农”的投入支持力度， 着力改变目前存在着 “城市腿长、农村腿短 ”的发展局面，加快转换城 乡二元经济结构。 过多的农村人口与有限的

4、农业生产资源的矛盾， 是 我国 “三农 ”问题成为难题的根源。在解决温饱问题的阶段， “三农”问 题也许可以在农业和农村的内部解决， 而在全面建设小康社会的新阶 段，解决 “三农”问题则必须超越农业和农村的层面。统筹城乡经济社会发展的实质是城乡居民拥有平等的发展机会， 享受均等的基本公共服务， 促进城乡关系由城乡分割的传统二元经济 社会结构向城乡一体化的现代一元经济社会结构转变。 值得注意的是， 城乡一体化， 并不是指城乡面貌的一样化， 而是指城乡发展在体制制 度上的统一化。（一）城乡协调发展政策的基本内容1、统筹城乡发展战略统筹城乡经济社会发展， 首先要转变发展战略和发展思路， 从城 乡分割

5、、差别发展转向城乡互通、协调发展，把工业化、城市化与农 业农村现代化紧密结合起来，走生产发展、生活富裕、生态良好的文 明发展道路。 树立以人为本的发展观和政绩观， 把改善民生作为发展 的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善 生态环境作为最重要的政绩， 把增进最广大群众的物质利益、 政治利 益、文化利益和生态利益作为加快发展的根本出发点和落脚点。2、统筹城乡发展规划 基础设施建设落后，是制约广大农村地区发展的 “瓶颈 ”。统筹城 乡基础设施是城乡统筹发展的首要条件。具体工作中，要统一规划、 统一布局，把城乡作为一个整体，搞好城乡布局规划和建设规划，着 力形成中心城市、中心镇

6、、 中心村一体化规划体系。加快建设覆盖城 乡的基础设施网络体系，促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。 在加强硬件建设规划的同时， 还要统筹城乡社会事业， 重点在加快发 展农村的教育、文化、卫生事业，为逐步实现基本公共服务的均等化 创造必要的条件。3、统筹城乡产业结构调整要建立以城带乡、 以工促农的发展机制， 加快现代农业和新农村 建设，促进农村工业向城镇工业园区集中， 促进农村人口向城镇集中， 促进土地向规模农户集中， 促进城市基础设施向农村延伸， 促进城市 社会服务事业向农村覆盖， 促进城市文明向农村辐射， 提升农村经济 社会发展的水平。4、统筹城乡体制改革统筹城乡发展涉及整个经济社会管理

7、构架的重组和社会利益格 局的调整， 核心是按照社会主义市场经济的发展要求， 改变城乡分治 的二元结构，对工农关系、 城乡关系和整个国民经济收入分配关系进 行全局性、战略性调整，建立城乡统一的管理体制和运行机制。重点 是要突破城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向， 消除计划经济体制的残留影响， 保护农民利益， 建立城乡统一的劳动 力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地制度、社会保障制度等， 给农村居民平等的发展机会、 完整的财产权利和自由的发展空间， 遵 循市场经济规律和社会发展规律， 促进城乡要素自由合理有序公平流 动，实现资源优化的配置。（二）城乡协调发展政策的目标 城乡协调

8、发展政策的总体目标， 就是在快速推进国家工业化、 城 镇化的进程中，不能以大量牺牲农民的利益为代价，以农村的破败、 农业的衰落、 农民的破产为成本， 也不能一味地保护传统农业和单纯 地维护农民利益， 而是要延续工业化和城镇化的正常进程， 从而实现 农业与非农产业、 城市与乡村的共同发展繁荣。 主要体现在以下六个 方面：1、不合理的城乡二元经济社会制度得到基本废除 制度合理化是城乡协调发展的基本条件， 也是实现城乡协调发展 的首要目标。其主要表现就是农村人口进入城镇和城镇资源进入乡村 的体制机制基本消除， 生产要素在城乡间能够自由有序流动， 城乡生 产要素价格 “剪刀差 ”不断缩小。2、城市化推

9、进速度保持在一个比较合理的范围内 实现城乡协调发展的基本途径是走中国特色的城镇化道路， 既要 保持城镇化有一个必要的推进速度， 更要防止过快倾向的出现。 在人 口总量持续增长的条件下， 城镇人口的增长率要与经济社会许可和资 源环境可以承受的能力相适应， 土地城市化与人口城市化在速度上要 相当，具体看，城镇化水平控制在年增 1 个百分点水平，耕地总量近 期保持在 18 亿亩左右，粮食自给率保持在 90以上是基本适当的。3、二元结构系数不断缩小 城乡协调发展的基本条件是推进中国特色的农业现代化， 农业现 代化水平的标志就是二元结构系数的不断缩小。 在以工促农、 以城带 乡机制的作用下，农业现代装备

10、水平和资本有机构成得到有效提高， 农业剩余劳动力能够顺畅地向外部转移，农业劳动者素质明显改善， 现代农业生产体系基本形成， 农业比较劳动生产率得到相应提高， 农 业劳动生产率与非农业劳动生产率的比率提高到 1：2 以上。4、城乡居民人均收入差距不断缩小 这是城乡实现协调发展的最基本最直观的目标。 实现城乡协调发 展，必须不断缩小目前严重过大的城乡居民人均收入水平差距， 并将 真实差距水平控制在 2：1 以内。5、城乡基本公共服务实现均等化 基本公共服务均等化是城乡协调发展的题中应有之义。 要基本改 变公正财政资源过分集中于城镇、 特别是大城市的状况， 建立起统一 的覆盖城乡的社会保障体系， 城

11、乡居民享受的基础教育、 基本医疗和 基本社会保险等公共服务实现基本均等化， 城乡居民生活条件基本同 质化。6、农业和农村的多样性现代功能发挥充分 充分发挥农业和农村的多样性功能， 是新世纪新阶段我国农业现 代化的新要求， 也是城乡协调发展的新目标。 在工业化城镇化迅速推 进的新阶段，在保证农业和农村的提供产品和生产要素功能正常发挥 的同时， 还必须日益关注发挥农业和农村的保护生态平衡、 维护传统 文化和提供景观欣赏等多样性的现代功能。二、近 6 年来促进城乡协调发展的主要成就及存在的问题（一）主要成就1、农业生产稳定增长2003-2007 年，第一产业增加值年均增长 4.6（2001-2007

12、 年则 为 4.1 ），2007年全国粮食产量突破万亿斤大关， 达到 100296 亿斤， 比上年增产 688 亿斤的， 2006年、2005年和 2004年也分别较上年增 产 269 亿斤、 291 亿斤和 775 亿斤， 4 年累计增产粮食 2023 亿斤，这 是继 1981-1984 年粮食产量连续 4 年增产后，首次出现连续 4 年增 产。2、农民收入得到较快增长千方百计增加农民收入，是近些年来农业农村工作的重点。2004-2007 年，全国农民人均纯收入分别比上年增长 6.8、 6.2、 7.4和 9.5，这是 1996年以来增速最高的时期。 2007 年农民人均 纯收入达 4140

13、元，比上年增加 553，2006年、2005年和 2004年的 增量分别为 332元、 319元和 314元，4年农民人均增收达 1518元， 是历史上首次连续 4 年农民收入年均增量超过 300元。农民收入的增 加，主要得益于农业生产效益的提高和农村经济的发展以及农民农外 就业机会的增加与工资收入条件的提高， 也得益于农民负担的大幅度 减轻。 2006 年历史性取消了实行了几千年的农业税，实现了对农村 义务教育学杂费的全面免除。 在减轻农民负担的同时， 还开始并逐步 加大力度实施对种粮农民的直接补贴、 农资综合直补、 良种补贴和农 机具购置补贴等， 2006年四项补贴的总额为 309.5亿元

14、， 2007 年超 过 500 亿元。此外， 近年来国家开始对重点地区的主要粮食品种实行 最低收购价，还对粮食主产县和财政困难县实行 “三奖一补 ”政策。3、农村基础设施建设得到显著加强 这一时期，中央和地方各级财政按照 “三个高于 ”原则 （即财政支农 资金增量要高于上年， 国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于 上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年）不断加大对 “三农”的投入，2007年中央财政安排用于 “三农”资金达到 3917 亿元（2004年、2005年和 2006年分别为 2626亿元、2975 亿元和 3397 亿元 ）。2003-2007 年农村固定投资年均

15、增长 19.6（1998-2006 年则 为 9.9 ），达到了历史新高。近年来，国家逐步把基础设施建设重点 转向农村， 重点投向了农村的 “水、气、路、电”。据统计，2003-2006 年四年间，全国新改建农村公路 87万公里，其中沥青 （水泥）路 58万 公里，是建国头 53年建成沥青 （水泥）路的 2 倍。到 2007年底，我国 农村公路通车总里程已达到 302.6万公里，有 98.2的乡（镇）、86.4 的建制村通了公路，有 80.6的乡 （镇）、60.3的建制村通了沥青 （水 泥）路。2006年和 2007 年，全国实际完成总投资 291亿元，共计解决 6522 万人的饮水安全问题。

16、4、农村社会事业发展较快 在中央和地方各级财政投入大幅度增加带动下， 公共服务也开始 大规模全方位向农村延伸。义务教育阶段 “两免一补 ”政策 2007 年已 在全国全面推开；新型农村合作医疗试点范围扩大， 2006 年覆盖到 全国 50的县（市、区），2007 年全国 2448个县（市、区）开展了新型 农村合作医疗工作， 7.3 亿农民参加了新型农村合作医疗，参合率 85.7。新型农村合作医疗基金累计支出总额为 220 亿元，累积受益 2.6 亿人次。农村最低生活保障制度也已经在 23 个省份建立， 2007 年在全国范围内全面铺开，实现从 “低标准、广覆盖 ”到逐步与城市的 接轨。（二）存

17、在的主要问题1、缺乏总体而长效的机制由于农民基数庞大、 人均拥有土地资源和其他农业资源很少、 农 村基础设施和社会事业发展滞后、 农民受教育条件差和人均受教育程 度低，特别是城乡分割的二元体制障碍一时难以根本破除， 要从根本 上解决 “三农”问题决非是一地一域之事，也不是一朝一夕之事，而是 一项全局性长期的战略任务， 必须从长计议， 更多地考虑一些治本之 策，建立健全长效机制。目前，我们在处理城乡关系上主要还是着眼 于解决现实表面突出问题， 主要是利用目前财政收入增加异常迅速的 有利时机，实行财政增收部分对 “三农 ”适当倾斜的做法，以缓解本已 十分紧张的城乡关系。 这样做就不可避免地带有深厚

18、临时性色彩， 也 就不可能形成强有力的可持续的城乡协调发展推动力。 实际上， 目前 我们虽然意识到要充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、 城市对农 村的辐射和带动作用， 但是还没有真正建立起以工促农、 以城带乡的 长效机制。既没有构建起财政支持和反哺农业的稳定而长期的投入机 制，也缺乏城乡统一的社会人口流动机制与就业机制， 还需要下大力 气来完善城乡统一的社会保障机制和城乡一体化的人与自然和谐的 机制。缺乏一个整体而长效的发展机制， 其造成的一大恶果就是生产 要素从农村流入城市的单向性强化，城市对农村发展的带动力弱化。 现阶段我国城乡二元结构的转换本应该是生产要素在城乡之间的双 向互动。但是，眼下的现实却是生产要素的双向流动正逐渐成为从农 村向城市流入的单向流动。城市的资金、技术、管理和人才向农村流 动的规模和速度已经降到一个相当低的水平上， 工业化中后阶段本应 该出现的工业对农业的反哺、 城市对农村发展的带动现象， 非但没有 出现，反而存在着严重的城市对农村压榨现象。2、土地问题仍很突出土地问题是实现城乡协调发展的中心问题。 土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障。农民承包土地的各项权利是农民的根 本利益所在。党和政府历来十分重视农村土地问题， 十六届三中全会决定明确指出：要按照 保护农民权益、控