WTO与长三角地区行政区划改革的未来畅想

1、WTO与长三角地区行政区划改革的未来畅想作者:佟亚洲导言:长三角的发展关键是协调,各方相互支持.用俗话讲就是要”通通气”. 长江三角洲地区经济一体化的问题提出已经有20多年的历史。在这20多年的发展中,绝大部分人都认为,该地区经济中竞争内耗问题和发展的外部性问题在程度上不是降低了,而是随着经济总量的扩大越来越严重了。为什么文化上如此丰富、资源禀赋上如此相同、历史上具有如此多的密切联系、经济结构上如此互补的长江三角洲地区,却在现实经济发展中未能形成一种一体化发展的格局?这个疑问随着1993年11月1日欧共体马斯特里赫特条约的生效,中国加入而更为加深了。人们越来越深入地发问:主权独立的若干欧洲国家

2、尚能在某些重要的经济领域将某些国家主权交给一个跨国机构,在某个条约的基础上建立一个一体化发展组织和发行统一的欧洲货币,而在一个主权国家的某个经济区域内部,却难以形成一体化协调发展的格局?这种分散主义导向的地方经济发展格局究竟要或者究竟能持续多久?笔者认为这些问题的形成与中国行政区划历史上设置时的主要考虑因素有着很大的关系.关键词：区域经济一体化 协调 地方保护 产业链条第一章 长三角基本行政区划概况第一节 长三角目前行政区划简介长三角几个主要城市综合实力对比城市国内生产总值(亿元)三大产业比重财政收入人均GDP(元/人)上海4950.81.7:47.6:50.71995.637382苏州176

3、0.35.2:56.8:38.0208.930384杭州1568.07.1:50.6:42.3188.525074无锡1360.14.0:55.2:40.8141.931248宁波1312.77.6:54.8:37.6190.324213南京1150.35.1:47.6:47.3204.820597从自然地理概念而言,长江三角洲范围仅限于镇江以东,通扬运河以南,杭州湾以北的区域,是长江中下游平原的一部分,总面积约万平方公里。但从经济地理角度来说,长江三角洲地区的经济网络要比自然地理的范围要广一些。本文所研究的“长江三角洲”区域指经济地理意义上的区域范围,包括上海市的全部,江苏的中南部和浙江的东

4、北部区域,也称为:“大上海都市圈”。具体包括:上海市全部;江苏南部的苏州、无锡、常州等个市,中部的南京、镇江、扬州、泰州、南通等个市;浙江东北部的杭州、嘉兴、湖州、绍兴、宁波、舟山等个市。该区域共包含二省一市的个地级以上市,其中副省级以上城市个;共有个城区,个县市;总面积万平方公里,约占全国的%,人口万,约占全国的%。年国内生产总值达亿元,占全国的%,人均国内生产总值万元,是全国平均水平的倍。第二节 目前长三角中各行政区域的角色定位长江三角洲地区15个城市三次产业就业结构项目第一产业第二产业第三产业就业比重27.7%39.7%32.6%比全国平均水平低22.3个百分点高17.4个百分点高4.9

5、个百分点第一层次城市20.4%42.1%37.5%第二层次城市35.3%39.3%25.4%第三层次城市41.2%28.9%29.9%在江、浙、沪的三边经济联系上，沪-宁、沪-杭的经济联系非常密切，而杭-宁的经济联系却比较薄弱，这样的长三角是不完整的。从这一点上我们可以看出杭、宁合作具有潜在优势，从自然条件看，两地同属环太湖经济区，地貌简单，容易规划经济带；从经济基础看，南京、杭州都进行了区划调整，都是经济总量超1000亿的经济强市，在全国排名，杭州居第8位，南京居第16位，而另一份城市实力评估报告显示，杭州居第8位、南京居6位，这样的实力足以支撑这个辐射圈；从人文条件看，两地文化同源，具有很

6、强的亲合力；从城市布局看，两地都进入城市化高速发展阶段和工业化的中后期，需要进行重新整合。这就需要杭-宁之间开辟一条经济带，构筑江浙一体化的经济走廊，构成长三角地区新的经济增长点。在农业上呼应上海由城郊型农业向都市型农业转变的趋势，吸引上海的资金、技术参与苏州、南通农业资源的开发，沪宁线镇江以东各城市主要经济指标城市国内生产总值(亿元)财政收入(亿元)出口额(亿美圆)实际利用外资(亿美圆)土地面积(平方公里)年末人口(万人)上海4950.81995.6276.374.163411327.1苏州1760.3208.9123.130.28488580.8无锡1360.1141.936.013.64

7、650435.9常州672.975.321.76.24375341.5镇江502.740.87.53.53843266.6共同培育一批具有一定规模、技术含量和附加值较高的农产品产销或贸工农一体化的龙头企业，建设适应国内外市场需求的农副产品生产加工基地以及创汇农业、生态农业和休闲农业基地。在工业上苏州应充分发挥上海高新技术和苏州加工制造的综合优势，优化和重组产业、产品和企业结构，在巩固、提高现有配套协作的基础上，拓展新的配套协作；南通应建设成为上海支柱产业的配套基地、扩散产业的协作基地和高技术产业的中试、加工基地。在上海金融中心建设过程中，苏州、南通应主动接受上海辐射，加强合作，使各自的股票、债

8、券、外汇及拆借等金融市场相互衔接，积极筹措和运用国内外资金。发挥上海国际贸易中心功能和苏州、南通产销优势，进一步完善商品流通合作体系，共同培育建设面向本区、全国乃至世界的大型商品或物资集散地。充分发挥上海国际航运中心的带动作用，改造提升苏州、南通有关港口和沿线的仓储运转功能，逐步形成以上海为中心的综合航运和储运网络。发挥各自旅游互补优势，开展全方位合作，实施跨区域连锁经营。通过共同参与旅游资源的规划、开发、建设和保护，带动各自旅游相关产业的发展，形成新一轮旅游消费热点。总是，长三角各城市在充分发挥各自优势的同时一定要相互协调中形成良好的市场配置，我比较倾向于研究上海在这里应该发挥的功能，首先，

9、一般加工业，如果有一定的技术优势，一定要向周遍地区辐射。其次，就是要吸引一些适合上海环境、特别是能承受上海本地成本的一些企业，主要是服务业，也包括一些加工工业的高精尖生产制造业。第三，对于一般性的，低层次的加工制造业，上海要主动放弃，这是加强长三角合作与互动的一种好的手段。第二章 长三角目前因传统体制造成的行政区划矛盾大概原因：“现在江浙沪竞争的成分大于合作”。长三角地区的政府宏观调控不到位，地区间谁也不服谁，有学者简单地把他们的关系概括为“上海人眼看土地，而江浙则希望上海“项目”过来，但问题关键是项目在哪落地税收就归哪所有。笔者比较赞同长三角地区需要两省一市共同组成区域协调组织，这一组织必须

10、有法人地位，有相应的权力，但又不是全能政府，只须负责长三角地区的规划、交通、环保与旅游。第一节 产业布局分散 区域内缺乏联动目前,长三角的产业结构有待进一步的优化和协调,区域间因行政隶属不同造成地区间相同产业的不和谐竞争, “以前的壁垒是有形的，现在的壁垒是无形的；以前的壁垒造成的是浪费，现在的壁垒浪费的是时机和效率，以及稍纵即没的机会。”一位学者如是说。江苏和上海的汽车行业之争便是一个明显的例证。另外，目前中国拥有许多汽车制造厂商，有世界最大的潜在汽车市场，如果这些汽车制造厂商能够“捏成一个拳头”，形成整体优势去和外商进行合资谈判，无疑将可以争取更多的利益筹码。但这必须在既得利益重新调和的前

11、提之下才能进行，现时的情形是，各个省市的地方利益无法调和，各地汽车制造厂商还是一盘散沙。究其根本原因，实质上仍是政资不分离的问题。区域经济竞争力的基础是科技创新能力。长江三角洲区域的知识与创新资源丰富，但都自成体系、缺乏互动，没有形成“相互开放、知识共享、联合攻关”的协同网络，这些都不利于知识、技术和人才等创新要素在长江三角洲区域内的自由流动，也不适应长江三角洲区域经济一体化的要求。第二节 吸引外资方面的恶性竞争 变向减税问题突出目前，招商引资规模已经成为地方政府政绩的重要一环，税收优惠政策则是各地吸引外资的有力武器。许多地方早已突破两免三减半的企业所得税的优惠政策底线，五免五减半的政策已经在

12、一些地方暗地里执行。据了解当初，台积电在长三角选择投资地时，一些地方甚至承诺给予十免十减半的税收优惠政策。长三角各城市在税收方面大打出手，令漂亮的长三角外向型经济不可避免地蒙上一层隐忧。要堵住各地擅自出台税收优惠政策的缺口难度是极大的。鉴于企业所得税在许多地方已经成为地方税收的第一大税源，即使是在长三角一些经济发达的地区，因税收优惠造成的财政负担也是比较沉重，结果是外表企业林立，实则地方财政拮据。不用讳言，税收是双刃剑在长三角发展初期，各地政府是以各种税赋优惠吸引企业。在各地资本积累初级阶段，税收优惠是有进步的作用。但目前，长三角发展正进入以土地价格竞争为主要内容的恶性竞争阶段。苏南某地土地价

13、格可达5万元1亩，嘉兴7万元1亩，而珠三角是25万元1亩。其实，实际土地成本一般是15万元1亩，政府每亩要倒贴近10万元。那这一块政府怎么拿回来？办法是政府先交了中央的土地出让金，然后，企业3年利润政府不征，留给开发区自己用，这就是其中的奥妙。因为新增税源，国家不一定搞得清，这就是变相减税。在目前的情况下，这种政府主导的以土地与开发区变相减税的方式已经制约了长三角的发展。第三节 产业结构严重雷同 专业化分工与协作需要高效一百年来，上海一直在追寻着建造一个深水港。由于上海长江口有铜沙问题，难以有深水港，目前武汉只有六分之一的货物从上海出口，而其余六分之五远道走香港，上海港口成为上海的天然缺陷，制

14、约着上海成为真正的龙头。当时宁波以能吸引湖南、江西货源为由引得国家投资于天然深水良港北仑港，结果却发现，湖南江西货源并没有过来，腹地不足使北仑港严重运力过剩，只用了10潜力。而江苏沿江各市为了将市区面积扩大到江，重复投资了大量的集装箱码头，从江阴到南通60公里岸段，有68个万吨级泊位，平均0.9公里就有一个。有的港口利用率仅50。本来深达12米的长江航道却有只深7米的拦门沙航道，以至于国家交通部在长江航道上投资155亿，决心拔掉长江龙口的刺。这样，目前万吨轮仅能乘潮进港的上海港将能够容下七万吨巨轮。如果整个长江三角洲是一个统一的行政区域，那么，上海便可以选择张家港，或太仓港，或者北仑港，但目前

15、上海为了拥有自己的国际深水港，选择了大小洋山港，并计划为1300万标箱，规模超过香港。这样，交通部的长江口拔刺工程意义锐减。宁波的北仑港无疑也受到了影响，浙江省于是兴建跨海大桥吸收上海货源。这样上海到宁波小汽车可减少80元，大卡车可省353元。宁波港到苏州与大小洋山到苏州的时间是一样的。当时跨海大桥第一方案是桥头建在上海金山卫，但与上海没有谈成，只有建在嘉兴。但跨海大桥如果建成，单从成本考虑，有人认为大小洋山港的市场前景比较模糊。可以认为，大小洋山港是各行政区域协商乏力的结果，也说明“大上海”需要的整合远远超出自然经济的范围。）由于地理区位、自然条件和经济文化特点相似，长江三角洲区域产业结构一

16、直存在严重的趋同现象。15个城市中选择汽车的有11个城市，选择石化的有8个城市，选择通信产业的12个城市。苏锡常三地前五位产业完全一样。经济学家钱晟认为在长三角各地情况差不多的地方，各地的互相角逐现在仍以税收优惠为主，这样，政府在经济中就帮了倒忙，因为一个经济带形成应当是自然的，企业通过市场向更适合生产要素配置的地区移动，而一旦政府税收和地价成为主导因素，这种进程就被打破了，政府用它的力量改变了市场，政府成了主体，市场反而成了配角，企业也是打一枪赚一把就走。各地非法的税收优惠其实使正常的市场高低不平，企业移动困难。对此，南京大学商学院副院长刘志彪说，长三角经济中的内耗问题，以及发展的外部性问题

17、不是降低了，而是随着总量的扩大越来越严重了，这些产业主要集中在纺织、服装、机械、化工等传统产业，而加工贸易和出口产品也主要集中在机电、服装、纺织、鞋类等轻工产品方面。同时高新技术产业的发展也主要集中在IT、生物医药、新材料产业等方面。由于产业结构趋同严重，导致各城市在招商引资和外贸出口方面出现恶性竞争，重复建设严重，资源配置不合理，不利于长江三角洲各城市间的分工、合作和区域一体化。根据国际惯例，企业的研发投入占销售收入的比重达2%左右才能保持生存，达5%以上才能保持竞争优势。但长三角地区的产业集中度较低，规模较大的企业集团较少。由于企业的规模偏小，研发投入的比重参差不齐，例如，从企业研发投入占

18、销售收入比重来看，2001年，江苏大中型工业企业为1.7%，上海为2.1%，而浙江只有1.4%。企业创新的能力不强，企业间相互模仿、相互抄袭，侵犯知识产权的现象还比较严重第三章 探讨长三角行政区划改革的多方观点美国经济学家钱纳里和塞尔奎发展的格局中指出“在一个连续均衡的国民经济中，城市化可能表现为因果链条上的各类事件的最后结果，是农村劳动力向城市就业的源源不断转移的结果。国家外经贸部部长龙永图说：“在经济全球化加快发展和中国加入世贸组织的今天，中国区域经济的发展必须顺应全球化的规律，打破原有的画地为牢，各自为政的狭隘观念建立全球化的思维方式”。从以上两者的观点我们不难看出，长三角区域经济的发展

19、必须以WTO的全球化思维为根本出发点，从发达国家已建成的国际认可的五大城市带经验看，区域规划能否顺利实现关键在于制度保障，有了制度保障，便可消除行政障碍和行政壁垒，真正实现资源共享，相互开放市场，科技人才流动，产业密切合作以及跨区域的基础设施共建，推动区域经济的快速发展和升级。 那么对于长三角什么样的行政区划才算是合理而有效的呢？首先，从概念上说，行政区划就是国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下将国家的国土划分为若干区域并相应建立各级行政机关分层管理的区域结构。另外，管理层次与管理幅度存在着相互制约的关系，管理层次越多，管理幅度就越小。反之，管理层次越少，管理幅度就越大。我

20、国现行宪法的行政区划基本上是三级制，即省（自治区，直辖市）、县（自治县，县级市）、乡（民族乡、镇）。有的省，自治区下设自治州，市。而州市下属的自治县，县级市，乡（民族乡，镇）。从目前的形势来看，中央对地方治理新思路：缩省、撤地、强县、合并乡镇，县、乡直选据财经时报报道，有专家透露，新一届中央领导集体试图在行政改革和政治文明建设的框架下刷新地方治理，当前和今后涉及的课题包括改革中央高度集权制度；缩小省区地域、增设省区编制；提升县、乡行政首长直选层级等。社科院政策研究中心主任李成贵指出：“缩省、撤地、强县、合并乡镇，已经成为建立和完善中央与地方合理分权体制的必然选择。”民政部官员也透露，近期地方要

21、求调整行政区划的事项越来越多，要求改革行政区划体制的呼声日益强烈。所谓“缩省”，就是把现行的省级建制规模缩小，从国内外的经验和管理需要出发，全国省级建制可以设至50-60个。“缩省”办法有三：一是将一个省一分为二；二是从几个省中划出一块区域再设一个省；三是以一个特大城市为中心增设几个“重庆模式”的直辖市。而该官员认为，第三种办法比较好，增加机构少、震动小、比较容易为地方接受。另外，还可以扩大现有直辖市的行政区域。民政部研究中心的一位专家认为，中国的行政区划忽视了经济、社会、人文因素，而且，一个省级行政区域管辖相当于一个德国、英国或法国的人口，以至机构庞大繁琐，权力专一集中，造成极大的管理难度与

22、弊病。因此，现行区划已不能适应社会方面发展的需要了。从2002年8月17日起，浙江省把地区一级的大部分经济管理权限直接下放给包括绍兴县在内的20个县区，经济上近似“省管县”。一年来，这项改革在浙江以一种低调的风格稳步推进。随着各项权力逐步下放到位，县级的基层管理权力得到充实和简化，企业对此感同身受。早在1992年，为“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大为了推进区域经济和社会的一体发展，打破区域内的行政壁垒，目前的几种观点：（1）提出要建立跨行政区划的协调管理组织。（2）成立制度性的协调组织机构，即凌驾于地

23、方政府之上的具有某种政治权威的组织，授权于中央政府而对区域经济发展进行协调；（3）主张建立非制度性的协凋组织机构，即区域内各地方政府通过倡导方式成立的松散性的协调协商组织。（4）有的学者提出“州制”即将企业管理中的扁平化理论应用与区划整合中，采取两头挤的办法，在村变镇，县变市的同时，取消省的设置，改设为州。即中央-州-县(市、县)。州比原来的省要小一些，认为在中国设置50-55个州(包括特区、直辖市)为宜。这种提法忽略了长三角地区经济的实际情况。第一种观点实际是主张以克服地方自主多元发展所产生割据为取向的中央集权的发展，这种跨区划机构的成立就意味着与地方政府重新分配权利，其结果要么是导致地方自

24、主性的丧失，从而使市场经济的发展与创新丧失必要的活力，要么是跨区划机构的形同虚设，其协调功能发挥不力。而无论哪种情况，必然增加管理对象的行政成本，与中央一直努力推行的“减政放权”肯定是背道而驰的。第二种形式则在相当程度上难以摆脱地方政府的控制，或者某些方面还得借助于地方政府的政治权威来推进合作协调组织的工作。这样，区域合作协调机制实际上也难以承担起真正的协调职能。客观上，中国各地设立的各种高层会议已构成区域合作协调组织的一部分，但大多还流于形式，其机制发育还不完善，难以有实效地推进区域合作的规范化发展。长江三角洲地区15个城市，分别属于上海、江苏、浙江三个省级行政区划，改革开放以来对建立这一地

25、区区域合作与协调的体制和机制曾经有过多种尝试。1983年，国务院成立上海经济区规划办公室，对规划区范围内的基础设施、水利治理、产业发展等进行了规划和协调，还成立了区域性的金融组织等机构。但终因各地都不同程度地运用计划手段为本地争取项目投资而不是通过经济合作来谋求本地的发展，规划办提出的项目无法落实而偏离了原定目标，规划办遂于1989年撤销。由此我们必须走协调机制的形态性变革的道路，其核心精神就是根据市场经济发展所需要的区域一体化发展战略，确立区域的发展形态，并围绕着这种发展形态的要求进行制度再建。这种选择，不但能从根本上冲破行政壁垒，而且能够比较到位地建立起新的区域统一的管理制度和运作规则。这种发展，既有利于整个区域在促进经济与社会一体化发展过程中的统一规划与部署，也有利于城市自身因地制宜地促进区域经济一体化，而这两方面的益处，是推动长三角经济圈经济与社会全面走向一体化的重要基础与动力。在这个过程中，区域一体化所形成的不仅是整合效应，而且是制度效应，因为所有形式的区域一体化最终都必须通过相应的制度建设来实现、来平衡、来保障。这种制度转型与积累，将成为社会主义市场经济发展的重要基础，同时，也是现代制度成长的重要基础。不少专家学者指出：(1)要以全球化的视野制定发展战略，打破行政区划和部门分隔，打破诸侯经