建设面向政府决策的档案知识库的构想

1、面向政府决策的档案知识库构建研究*本文系国家社会科学基金“面向政府决策的档案知识库构建研究”（项目编号：14CTQ034）；国家社会科学基金重大项目“国家数字档案资源整合与服务机制研究”（项目编号：13&ZD184）；北京市哲学社会科学规划重点项目“基于领导决策的档案知识库建设”（项目编号：14ZHA001）的研究成果之一。牛力1,2,3，王为久2，黄蕊2，韩小汀4（1.中国人民大学数据工程与知识工程教育部重点实验室，北京，100872 2.中国人民大学信息资源管理学院，北京，1008723. 中国人民大学人文北京研究中心 北京 100872 4.北京航空航天大学经济管理学院，北京，1

2、00191）摘 要 档案资源在国家经济社会发展中具有其他资源无法替代的贡献力，如何能够在政府决策领域发挥档案知识资源的价值成为档案利用研究中的一个新的着眼点。我国政府在执政决策过程中面临决策依据缺乏、决策过程不完备、决策缺少机构支撑的新问题。本文论述了档案部门的核心优势；提出通过构建面向政府决策的档案知识库，阐述了知识库构建的总体设想及架构方案，为深入挖掘档案的知识价值、提高档案利用与服务能力奠定基础。关键词 档案利用 政府决策 档案知识库 系统设计Vision to Create a Government Decision Making-Oriented Archival Knowledge

3、 Base Niu Li1,2,3，Wang Weijiu2，Huang Rui2，Han Xiaoting4（1.Key Laboratory of Ministry of Education for Data Engineering and Knowledge Engineering, Renmin University of China, Beijing 100872; 2. School of Information Resource Management, Renmin University of China, Beijing 1008723. Research Center for

4、 Humanistic Beijing, Renmin University of China, Beijing 1008724. School of Economics and Management, Beihang University Beijing, China）Abstract: Archival resources play an important role which cannot be replaced in the development of national society and economy. The way of how to make the archival

5、 knowledge resource exert value has become a new focus in research of archives utilization. The government now is facing the new problems such as lacking of the decision basis, the imperfectness of decision process and lacking of organization support. The article discusses the archival departments v

6、alue, and puts forward the vision to create a government decision making-oriented archival knowledge base, which can excavate the archival knowledge value and improve the ability of archival utilization. Key words: Archives Utilization; Government Decision Making; Archival Knowledge Base; System Des

7、ign1 引言当前随着我国经济社会的快速发展，国际、国内的政治、经济和社会问题的复杂性与多变性对政府决策提出了更高的要求，政府决策对档案信息资源的利用也发生了根本性的变革。国家档案局局长杨冬权 杨冬权在2014年底局馆长会议上的讲话EB/OL.（2015-01-06）2015-01-19. 在2014年底局馆长会议上的讲话中明确指出，要充分发挥档案为中央决策服务的作用，要有先行思维提前介入管理者决策。那么如何满足新时期政府决策高层次、高精度、高效率的需求特点，发挥档案部门在国民生产建设的积极作用，提高档案部门的资政价值，成为档案事业发展的新课题与新挑战。冯惠玲 冯惠玲,周毅. 关于“十一五”档

8、案学科发展的调查和“十二五”发展规划的若干设想J. 档案学研究,2010,05:4-10.教授曾经指出档案资源在国家经济社会发展中具有其他资源无法替代的贡献力。因此，如何挖掘档案资源的潜在价值，适应档案利用的新要求，加强档案资源的深层次开发与利用，成为了众多档案工作者关注的重点问题。面向政府管理与决策的档案利用与服务一直是国内档案界的重要议题。在档案利用方面，陈永生陈永生.档案合理利用研究从档案部门的角度J. 档案学通讯,2007,01:52-55.、张卫东张卫东,王萍.档案用户需求驱动的个性化服务模式研究J. 档案学通讯,2007,02:82-86.、金波金波.论数字档案信息资源建设J. 档

9、案学通讯,2013,05:45-49.等学者分别从档案利用、用户需求、档案信息资源整理等方面为档案利用理论奠定了良好的基础。在档案知识服务方面，刘永 刘永. 数字档案管理中的知识发现与知识服务J. 档案学研究,2008,05:51-53+27.设计了数字档案知识发现与知识服务的一般模式，并提出了基于知识元的细粒度档案知识管理思路；在档案服务与政府决策方面， Harries Harries S. Managing records, making knowledge and good governanceJ. Records Management Journal, 2009, 19(1): 16-

10、25.描述了政府从决策制定到实施过程中，档案和知识的动态变化过程；Dan Dan K. Records management and knowledge mobilisationJ. Archives and Manuscripts, 2013, 41(2): 160-161.在2013年提出了档案应采用交互式知识及档案策略（iKRS）；在档案知识库建立方面，张斌 张斌.构建档案思想库 提升档案工作服务能力J. 档案与建设,2013,01:4.曾提出了面向领导决策的档案思想库的建设想法，并将知识库作为档案思想库的一种成果形式，曹光 曹光.浅谈如何建立档案知识库J. 理论观察,2014,01:1

11、14-115.认为档案知识库的建立是组织知识共享和创新的需要，也是科学决策和高效管理的需要。由此可见，目前国内外学者在档案利用与服务领域已取得一定成果，也已经有部分学者提出了档案知识库这一构想。本文将档案知识库与政府决策需求相结合，提出了建设面向政府决策的档案知识库的构想，希望通过档案知识库的建设，进一步扩展档案在政府决策领域的应用，提高档案利用的水平和层次，有力推动档案管理模式向知识管理模式转变，真正把档案馆建成“思想库”，把“死档案”变为“活信息”，为“档案强国”这一战略目标的实现提供新的途径。2 政府决策过程中面临的问题与需求随着经济社会的快速发展，日益复杂和多变的经济社会问题对政府决策

12、形成了新的挑战，目前政府在执政与决策过程中面临着缺少决策依据、缺少智库支撑、缺少决策创新等问题，亟需相关部门或机构提供相关的支持。第一，缺少决策依据。政府在决策的过程中亟需政策法规、相关案例等方面的支撑，尤其是在当前政务信息公开和人民民主意识日益增强的环境下，一项决策的出台必须提供足够权威可靠的决策依据，这就亟需档案部门发挥相关价值，在决策方面提供内容支持。第二，缺少智库支撑。目前国内外政治、经济、社会等各类问题日益复杂和多变，仅凭政府自身的力量已经难以应对如此众多且棘手的决策难题。目前的政府多尝试采用了与咨询公司或高校合作以寻求智库支撑的方式来解决决策难题，但此种方式成本极高，而政府自身蕴含

13、在档案方面的智库资源却还没有有效发掘。第三，缺少决策创新。目前政府在决策中还常常采用传统的思维去研究和解决问题，但面对日益复杂和多变的决策难题，传统的方法已经难以适应，只有通过创新才能解决层出不穷的新问题。而创新需要建立在对相关背景知识和应用案例有充分掌握的基础上才能实现，而这也需要档案部门为此提供有效支持。3 档案部门积极服务政府决策的核心优势档案部门具有服务政府决策的独一无二的优势，主要体现在资源优势、技术优势和人力优势上。第一，资源优势。档案部门保存了政府部门所有具有保存价值的原始性材料，资源的凭证性价值和参考性价值极高，无论是在“质”和“量”上都具有其他部门无法比拟的突出优势。档案部门

14、的资源丰富，内容权威可信，保管专业有效。而且档案部门还具有丰富的涉密资源，对该类资源的开发与利用也是档案部门在资源方面一个独特的优势。第二，技术优势。档案部门在档案管理、档案服务、档案利用方面已经积累了丰富的经验，并在决策资料搜集、信息组织等方面形成了完整的信息服务体系，而且正进一步向基于文档的知识管理方向迈进。出于对档案业务工作的长期实践和出色理解，以及在大数据时代下对数据挖掘、信息组织等现有技术的研究和使用，档案部门在服务政府决策方面具有得天独厚的技术优势。第三，人力优势。档案部门在档案管理方面积累了大量专业技术人才。这些人才在档案管理的长期实践中，尤其是在为政府决策提供情报的过程中逐步积

15、累了丰富的经验。他们能够迅速根据政府部门的需求提供组织良好、质量上乘的档案资源。档案部门所具有的这种人力优势必将为未来面向决策的档案知识库的建设提供强有力的支持和保障。但是，目前档案部门还存在本位主义思想严重、技术更新不及时、思想观念落后等问题。档案部门长期处于“被动服务”的状态，缺乏主动服务意识，必须要用户主动寻求服务才能够提供档案资源。而且档案部门所提供的服务主要以信息服务为主，并不能充分发挥档案部门所具有的突出优势。因此应将实体库房中沉睡的“静态档案”变为网络环境中的“动态知识”，建设档案知识库正是一种有效的解决方案。4 构建面向政府决策的档案知识库的重要意义面向政府决策的档案知识库的建

16、设是知识经济时代提高档案利用价值的重要机遇，更是实现决策现代化、科学化的重要保障。建设面向政府决策的档案知识库的作用主要体现在以下三个方面。加强档案资源利用，切实发挥档案资政效用。档案自古以来就有着独特的资政价值。档案的来源真实可靠，内容专业深入，门类系统全面，是政府决策过程中最为权威和有效的资料来源。然而随着经济社会的发展，政府决策的复杂化和动态化日益凸显，离散且独立的档案信息资源难以满足政府决策的需求，档案资源的利用率也逐步下降。将海量的档案信息资源重新组织为档案知识资源，以知识服务的方式对政府决策提供知识支持是提高档案资源利用率，发挥好档案资政效用的一个重要解决方式。创新档案服务方式，推

17、进知识服务工作进程。传统的档案服务一方面存在以档案馆为中心，用户寻求服务而非主动服务的问题；另一方面，传统档案服务仍以信息服务为主，尚未达到知识服务的水平目前的档案服务仅能为决策者提供较为分散的档案信息资源，尚不能提供整合后的、对问题解决有参考价值、对决策有辅助意义的知识产品。通过档案知识库的构建，可以全面推动档案服务方式的创新与发展。变被动服务为主动服务，变信息服务为知识服务，变离散化服务为集成式服务，同时进一步推动档案部门的转型升级，促进档案知识服务的发展和进步。提高政府决策水平，促进政府决策科学高效。档案知识库的建设能够为政府科学决策提供决策依据，为政府快速反应提供“智库”保障。档案知识

18、库可以对原始档案资源中关于历史事件的记录，提取和总结出事件处理过程中的经验和教训，形成案例库和知识库，从而保障政府在相似事件发生时的快速反应和理性决策，管控决策风险，降低决策成本，提高决策水平，保证政府决策的科学性和高效性。5 面向政府决策的档案知识库构建的总体设想5.1 构建面向政府决策的档案知识库总体目标面向政府决策的档案知识库的总体目标主要包括发掘档案价值，推动知识服务发展以及全面服务政府决策三个方面。第一，发掘档案价值。要通过档案知识库的建设深入挖掘档案信息资源的价值，充分发挥档案知识资源的效用，全面提高档案资源的利用率。第二，推动知识服务发展。通过档案知识服务转变档案部门的工作方式，

19、由被动服务转向主动服务，由信息管理转向知识管理，切实推动档案部门的转型升级。第三，全面服务政府决策。通过档案知识库平台的建设为政府决策建立多维度的实时服务匹配机制，通过“智库”的支撑，全面提高政府决策的科学性、创新性和和决策效率，降低决策风险和成本，终实现为政府决策服务的根本目标。5.2 面向政府决策的档案知识库的总体架构面向政府决策的档案知识库建设包括政府决策需求分析、档案知识库组织设计、知识库服务平台建设和面向政府决策的档案知识服务匹配机制设计四个方面，如图1所示。政府决策分析主要是针对决策的过程、行为、需求信息类型以及决策活动特点进行整体分析并建立决策需求偏好模型，以挖掘符合决策需求的相

20、关知识；档案知识库建设是对档案信息资源进行抽取和挖掘，形成知识元和知识地图，以为政府决策提供知识库支撑；知识服务匹配机制设计则关注于服务端，通过机制设计确保档案知识的准确推送；知识库服务平台系统建设则是在通过设计与开发信息系统来为政府决策提供支持和服务。图 1 面向政府决策的档案知识库基本架构5.3 档案知识服务匹配机制我国政府部门具有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大基本职能。面对日益复杂化的经济社会形势，政府在决策时要充分考虑各方面的情况，收集各方面的信息才能进行有效的决策。面向政府决策的档案知识服务应根据政府决策在过程、层级和类型方面所表现出的不同知识需求构建出一个全过程、多维度

21、的档案知识服务匹配机制，从而为政府决策提供全面的知识支持。5.3.1 面向决策层级。政府决策包括高层决策、中层决策和基层决策。高层决策关注于大政方针和政策法规方面的决策；中层决策关注于如何解决方针执行过程中比较重大的具体问题；基层决策则更注重操作与实践层面的微观问题，针对不同的层级，应建立合理的档案知识服务机制和知识内容组织方式来保障不同层级的知识需求。5.3.2面向决策类型。政府决策可分为战略类、管理类、程序类和风险类等多种决策类型，针对不同的政府决策类型，应当在档案知识库内部形成不同的分类，通过知识服务匹配机制的设计使决策需求同知识供给相结合，从而能够根据不同的决策类型提供专业化、智能化、

22、体系化的档案知识服务。5.3.3面向决策流程。决策流程大致包括问题发现、对策制定、效果预测和结果评估四个部分，政府对知识服务的需求随决策阶段的变化而变化。为对政府决策提供全过程有针对性的知识服务，就需要围绕政府决策的流程建立起合理的匹配服务机制，根据决策阶段主动提供相关的知识服务。5.4 档案知识服务模式在档案知识服务模式的研究方面，已有多位学者开展了卓有成效的研究。谭必勇 谭必勇,王新才,吕元智. 基于政府决策的政府信息资源管理研究J. 情报理论与实践,2009,04:37-40.、胡东波 胡东波,陈晓红,胡东滨. 面向决策的知识管理系统开发组件研究J. 计算机工程,2006,07:46-4

23、8.分别设计了基于政府决策的政府信息资源生命周期管理模型和面向决策的知识管理系统DOKMS，Singh Singh P, Klobas J E, Anderson K. Information seeking behaviour of electronic records management systems (ERMS) users: implications for records management practicesJ. Human IT: Journal for Information Technology Studies as a Human Science, 2013, 9(1

24、).、Johnson Johnson V, Williams C. Using Archives to Inform Contemporary Policy Debates: History into PolicyJ. Journal of the Society of Archivists, 2011, 32(2): 287-303.15 青岛档案历史知识库在金宏政务网开通启用EB/OL. 2012-3-28等学者分别从网络分析技术、档案标准等方面进行了用户行为的理解和需求分析。这些都为研究档案知识服务模式打下建设的基础。本文在档案知识库的构建上将其最终落脚点放在了为政府决策提供服务上，认为

25、档案知识库服务模式的设计应充分发挥知识工程和信息技术的优势，为政府决策提供主动式、交互式、推送式、导航式等多元化的服务模式。5.4.1主动式知识服务模式。主动式要求档案知识服务平台在政府决策过程通过决策偏好分析和用户需求建模，围绕决策流程为决策提供全过程、全智能化的主动式知识服务。主动式知识服务能够自动为用户剔除与决策主题无关的知识资源，提高知识资源的筛选效率。5.4.2交互式知识服务模式。交互式要求档案知识服务平台以用户为中心，通过系统通过跟踪用户以往的行为，自动发现和挖掘用户的潜在需求，以主动提问的方式引导用户更有效地利用知识，同时。这样一种服务方式克服了传统的系统中仅由用户提出检索要求的

26、缺点，通过交互式的方式能够更加快捷和准确地为用户决策提供所需要决策资料。5.4.3推送式知识服务模式。 推送式要求档案知识库平台充分发挥知识库中知识地图的效用，记录和分析用户以往的检索需求，通过知识元之间的语义关联自动发现相关的决策中可能需要的知识资源，向用户定制性地推送不同决策阶段的急需的知识资源。5.4.4导航式知识服务模式。 决策用户面对海量的档案知识资源，需要档案知识服务平台通过导航式的服务方式为用户提供服务。导航式分为自主导航和非自主导航。自主导航是系统根据决策用户的个性化决策习惯进行自主导航，非自主导航则需要用户参与，对决策所需内容进行选择和处理。6 档案知识库案例分析随着各级档案馆档案资源不断丰富，我国部分档案部门已开展了知识库应用研究，本文通过对青岛档案馆历史档案知识库（下称“知识库”）进行分析，为进一步研究面向政府决策的档案知识库给予借鉴和思考。6.1 青岛市档案馆历史档案知识库基本情况青岛市档案馆知识库于2012年上线运行，收录了青岛历史知识词条6000余条，其时间涵盖古今，词条覆盖的内容包括政治史、军事史、经济史等10个方面。在知识检索方面，知识库通过知识词条进行知识的精确检索，也可以基于搜索