NFA与CFTC的关系

1、美国期货：三层监管造就成熟市场 期货市场，作为市场经济体系的高级组织形式，在美国得到了完备的发展。从品种创新、制度创新到市场监管、风险管理，美国期货市场体系达到了一种成熟的境界。其成功的运作已成为世界各国发展现代市场经济所关注和效仿的典范。 美国金融期货之父利奥·梅拉梅德说过，“有史以来，预测未来就是一个存在风险的职业。好消息总是受到欢迎，但是如果没有实现，或者恰恰和预期相反，则会遭到痛斥。自期货和期权问世以来，就一直被视为神秘，时常遭受恶意攻击，而且常常还成为一些不讨人喜欢的经济现象的替罪羊。”19世纪初期，美国的现代期货交易从中西部边疆地区发源，芝加哥城市的商业发展和中西部地区肥

2、沃的平原盛产的小麦及其他农产品，促成并奠立了现代期货市场的形成和发展。当时的状况是，没有立法进行规范，美国的期货市场呈现着投机过度和混乱无序的状态。尤其是在美国内战之后，由于通货紧缩导致商品特别是农产品价格长期低迷，农民的经济权益受到了极大的损害。因此，规范的法律法规和严密的市场监管体系，急需在期货市场实现，以维护市场秩序的正常，这种探索和努力历经100多年仍在不断进行着。 1974年，美国国会修订期货交易法律法规，颁布商品期货交易委员会法，宣告了美国期货交易的管理体制由联邦政府（美国商品期货交易委员会，简称CFTC）监管、行业协会（美国期货业协会，简称NFA）自律和交易所自我管理三级管理体制

3、相结合的模式正式构成。内幕交易和市场操纵等违法犯罪行为得以有效控制，公开公正透明的交易场所也逐步成为现实，投资者的利益切实得到保护。综观美国期货市场监管体系，其主要特点是体系规范，分工明确，管理严密。三层监管框架，相互补充，起到预测风险、解决漏洞、惩罚违规等作用，以明确的职责维护市场的稳定。 CFTC是美国期货市场的最高管理和监督机构，它具有总揽全局的权力，对所有期货交易活动进行管辖。如它依据期货行业协会与交易所的报告，取缔活动中的各种欺诈行为；向公众宣布各种期货交易信息，保证信息的公开化等。为了维持交易市场的稳定和有序，交易活动的公平、公正和公开，CFTC采取了这样一些做法： 首先是保持与期

4、货交易所、交易商、清算行等期货交易机构的全面接触，了解期货交易信息，尤其是期货市场的大户持仓部位，以确保信息透明，防止大户操纵，做好风险防范。 其次是针对紧急风险采取控制行动，如提高保证金、强制平仓等。这两种措施是比较常用有效的，但强制平仓的手段极少使用，因为一旦采取不当，则会带来相当大的交割风险，给市场造成混乱的局面。调整保证金，则比较通行。但在调整前，要先采用“标准投资组合风险分析系统”即SPAN系统来评估市场的风险程度，由此计算出相应的保证金水平，这样有利于提高资本的利用率。 NFA是美国的全国期货协会，是一个行业性自律组织，由期货行业人士组成。它的主要职能是确保客户得到公正待遇，维护市

5、场秩序。这里的客户是指所有在美国从事期货交易的期货公司与经纪人。根据美国国会的特别立法，凡是在美国从事期货交易的期货公司与经纪人，都必须加入全国期货协会。为确保客户得到公正的待遇，NFA在全行业实施有效的监管。 首先是监控市场上的交易行为，主要是通过训练有素的职员来监控，同时要审查交易所报告的数据，进行必要的问询。一旦发现市场违规行为存在，如错误报单、转移交易记录和交易所记录等，则需向交易所的有关委员会报告有关的结果。其次，对于期货公司与经纪人的财务状况要进行检查和监督，以保证其经营资金保持在规定的水平之上。一旦发现达不到规定的水平，期货公司与经纪人就将受到罚款、停业等严厉处分。同时，全国期货

6、协会建立了一个仲裁系统，用以处理客户与会员之间或会员与会员之间的各种纠纷。会员必须服从全国期货协会作出的裁决。 美国的期货交易所是交易进行的场所，是期货交易的自我监管组织，它的监管职能有： 首先要对交易所内的会员资格和会员行为进行监管。审核会员资格，要调查申请者的信用状况、财务责任范围、个性以及廉洁性等问题。一旦会员审资格核通过，会员的行为则要受到严格的监督，会员的交易行为要符合规定。 其次，交易所对场内交易人或经纪人进行严格的监督和管理。这种监管一方面要求场内交易人必须具有良好的专业能力和职业道德，另一方面，不允许场内交易人进行违规交易，如不允许交易人之间私下协议买卖合约等。 为维持良好的市

7、场秩序，保证市场公开公正透明的运行，从而吸引更多投资者参与，增加市场的流动性，交易所需尽力去发现市场中潜在的风险苗头以防范于未然。 剖析和研究美国期货市场监管的三层体系，我们可以得到这样两点启示： 其一，以风险事故的事先防范以及动态监控为核心内容。期货市场到处布满了陷阱又开满了鲜花，令人生畏又令人神往。期货交易是风险交易，但这种风险还是可控的，交易规则的稳定性、计算机的技术性、交易程序的合理性和交易所执行管理政策的公正性等不确定的因素，可以通过预先防范以及动态监控来克服。美国的市场监管体系从期货交易所、到全国行业协会、再到商品期货交易委员会，层层把关，搞好环节审查、控制主体行为、严惩违规现象，

8、做到了公平、公正和公开，有效地维护了市场的稳定。 其二，交易所和行业协会起到至关重要的作用。交易所是期货交易的基层组织，是最直接的反馈信息源，期货行业协会则处于“上传下达”的地位，联结着政府与交易所。它们都是在国家层次上进行监管的基础，而只有从国家层次上对期货市场进行监管，才能保证整个市场的有序，从而保证整个国家资本市场的稳定，保证市场经济的体系的正常运转。 美国规范化的期货市场监管体系，对于完善中国期货市场的监管体制，建立新型的适合中国国情的监管模式很重要的借鉴和启示作用。中国的期货市场建立和发展的历史仅有10多年，时间短、规模小，缺乏相适应的法律法规环境，对于市场风险的预测、市场违规行为的

9、防范还不够严密，给市场发展带来严重的影响。因此，有必要借鉴美国的市场监管体系，完善监管体制，建立期货交易所、行业协会、政府三级监管模式，同时协调好三者之间的关系，来逐步接近市场管理模式，完善市场经济体系。 大连商品交易所赴美国培训考察报告2004年5月15日至6月11日，在大商所和CBOT的周密组织安排下，由大商所副总经理刘化军、总经理助理刘志强带队，由证监会期货部、大连证监局、大商所部分员工共11人组成的大商所赴美培训考察团在芝加哥和纽约等地进行了为期近四周的培训考察。其间，培训考察团一行对CBOT的交易、交割、结算、监管体系等进行了系统了解，实地考察了部分商业公司和粮食转运站，并与CBOT

10、的会员单位及相关机构进行了深入会谈。为使市场人士共享此次培训考察成果，自今日起我们将陆续摘要刊登培训考察组形成的系列考察报告。 大商所赴美国培训考察报告之二监管为市场服务美国期货市场的监管体系 一、美国期货市场监管体系概述美国期货市场运行在一个复杂的法律和监管环境中，由不止一部法律和多家联邦管理者和自律组织对其进行管理。总体来讲，美国期货市场在商品交易法（Commodity Exchange Act）的框架下运作，其他法律如证券法、银行法部分条款也间接地对期货市场产生约束力。美国期货市场的监管机构包括：商品期货交易委员会（CFTC）、期货业协会（NFA）、证券和交易所委员会（SEC）、银行管理

11、机构如美联储及货币监管局（OCC）等。SEC创建于1934年，是根据联邦证券法成立的一个独立机构，由5名总统提名、参议院通过的委员组成。SEC介入期货市场的监管依赖于以下因素：一是CBOT一些会员公司是根据证券法律注册的经纪执行人（brokerdealers）；二是基于CFTC和SEC的共同权限，目前SEC只对单只股票期权和9个股票指数期货期权产品与CFTC共享监管权；三是对在一些场外衍生品的管理权。美联储和货币监管局（OCC）也间接地对期货市场行使一定的监管权。银行控股公司和在美国设立分支机构的外国银行如果想成立非银行机构，如期货经纪商，必须得到美联储的批准。如果一个州银行想建立一个非银行机

12、构，则必须得到货币监管局的批准。二、CFTC对期货市场的监管CFTC是美国期货市场最主要的、权力广泛的管理机构，主要通过市场监管部、清算和市场中介监管部和稽查部履行其监管职责。（一）市场监管部的职责该部门的目标在于促进市场有效地反映上市商品的市场供求关系，防止违规交易，帮助市场实现价格发现和风险转移的经济功能。1.市场和产品审查。在市场审查方面，主要对市场分拆、衍生交易执行工具、合约市场和衍生品清算组织进行审查，同时建立不同层次的规则来管理市场和市场参与者；在产品审查方面，主要对新产品和现有产品的修订进行审查，其中一些产品和修订如果有特殊需要可以优先获得批准。2.市场监管。通过大户报告，对持仓

13、、交割供应、价格关系和其他信息进行分析，每周的监管会议等方式进行监管，如果发现问题，则会用口头提示、警告信、紧急措施或者转由稽查部采取进一步的行动。在履行监管职责中，CFTC会和交易所进行充分合作。3.合规性检查。规则执行情况的检查，具体包括交易行为监管、市场监管、合规行动、争议解释和交易所管理等方面，对上述项目的检查每2年应全部检查一遍。检查结束后，市场监管部对检查情况进行公告。4.交易行为调查：对市场交易公平性进行独立检查；如果需要，也可以将一些案件转交交易所或稽查部进行调查。（二）清算和市场中介监管部的职责市场中介可分为公司中介与个人中介，前者包括期货经纪商、介绍经纪人、基金执行人和商品

14、交易顾问，后者包括合伙人（市场销售人员）、场内经纪人、场内交易者。该部门的职责在于：监管清算所，确保财务的安全完整；对交易记录的保管进行监管；对合规性、营销行为和信息披露进行监管；对资本要求进行监管；对客户资金的保护情况进行监管。（三）稽查部的职责主要任务是调查和起诉违反商品交易法的行为。调查案件的主要类型：交易行为、经济问题、欺诈和骗局、非法挪用、财务问题、注册不当、交易记录保存、非法场外交易及交割违约等方面。处罚方式：取消和终止定单、撤销或中止注册、交易禁止、恢复原状、民事罚款（可达120，000或非法所得三倍）及其他救济手段。三、NFA对期货市场的监管NFA是一个受CFTC监督，为期货行

15、业提供额外自律管理的自律性组织，其管理的重点是那些不是任何交易所会员的业内注册人员。1974年CFTC成立时，国会就同意成立期货业协会，但当时协会筹备者关于所有期货从业人员都必须加入协会的规定违背了国会的相关法律，直到1978年，在CFTC、协会筹备者的共同努力下，说服国会修改了相关法律，协会才得以成立。截到2003年年底，美国期货市场共有65068个在期货业协会注册的从业者，其中合伙人50617个、商品基金执行人1740个、商品交易顾问779个、场内经纪人8765个、场内交易者1502个、期货经纪商180家、介绍经纪人1485个。NFA有五个方面的基本管理职责：其一，所有的FCM、介绍经纪人

16、（IB）、CTAs和CPO必须在NFA登记注册，成为其会员，遵守NFA的财务规则。其二，NFA创建并执行各种规则和道德标准保护投资者反对欺诈、操纵和其他不公平的营销和交易行为。其三，NFA通过提供高效和卓有成效的仲裁程序，在解决投资者与其代理机构的纠纷方面扮演了重要角色。其四，NFA确定了加入或保持其会员的各种要素，并且提供了各种培训标准和相关考试。其五，NFA处理所有场内经纪人和场内交易员的申请，同时，近期商品交易法第四章授权其可以延期、（延期）察看、中止、限制或取消某人成为场内经纪人或场内交易员的申请。近年来，NFA还提供了市场监管的服务，即受某交易所的委托对其产品进行市场监管服务。美国期

17、货行业概况及监管体系中国证监会、中期协首批骨干人员赴美培训情况报告之二 一、美国期货市场的发展趋势 通过对近年来美国期货市场发展状况的观察，我们也可以从中看出NFA对期货市场的监管历程。 第一，货币市场的发展成功推动了期货市场的发展。在美国，期货本质上是一种衍生交易工具的概念已经得到普遍认同，主流观点认为，现代衍生品市场的发展是由货币市场的发展推动的。因此，NFA认为，一个成功期货市场不仅要交投活跃、价格波动性较好、有交割套利的机会，而且是建立在一个标准的、竞争的货币市场发展基础上的。 第二，交易所由会员制向公司制的演变对交易所履行自律监管职责提出了新的挑战。目前，美国已有多家交易所完成或正在

18、进行公司制改造，如NYMEX、CME等交易所已经由会员制改为公司制。公司制决策效率显然高于会员制，但同时转制也意味着交易所已经由一个非营利性组织变为营利性组织。这种利益驱动模式不可避免地会受到公众对其自律监管能力的质疑，为此美国期货界在研究和探讨如何平衡或解决交易所自律监管和追求利益之间的矛盾，比如通过协议形式由第三方自律组织行使交易所的自律监管职责。这方面的一个例子就是，近年由美林等八大银行、金融机构合资成立的新电子化的交易所BROKTEC已经协议委托NFA进行实时的市场自律监控，NFA可以随时监控到该市场上每一个客户任何时刻的任何一笔异常交易，甚至异常的保证金比例，并对其展开调查。 第三，

19、结算所的合并统一成为近年来美国期货市场发展的一个主要趋势。在美国，交易所的职能定位是新产品开发和开拓市场，而结算所的职能主要是风险控制。虽然交易所与结算所分离的市场成本是以前的三倍，但这是完全不同的两个职能，分离是合理的。近年来，结算所相互合并形成统一结算已经成为一种趋势。结算所的具体工作包括两部分，一是信息处理，也就是结算；二是风险控制。结算所一般是公司制的。 第四，竞争使美国期货行业发生了显著变化。近年欧洲交易所对美国的期货市场构成了明显冲击，比如，由于欧洲期货交易所(Eurex)中的合约有些与芝加哥期货交易所(CBOT)相同，成为了美国交易所强有力的竞争对手。而 Eurex 实行电子化进

20、行交易，交易成本非常低，也迫使CBOT等老牌交易所开始降低手续费。针对这一冲击， CBOT直接引入了一些CTA、CPO成为交易所会员，同时CBOT、CME也加强了合作，比如双方结算业务的合并。NFA某专家甚至认为，芝加哥只有一个交易所就够了，纽约的交易所不也在合并吗？交易所之间、结算所之间的合并已经成为必然趋势。产生这种观念的重要原因和理念是他们坚信，衍生品市场是以资金流动的有效性为发展基础的，如果两个交易所同时开出一个上市品种的话，交易量最终会流向一个交易所。 此外，NFA还认为，监管的全球化是另一个重要发展趋势，因此有必要加强各国监管机构的国际合作。 根据商品交易法的定义，美国期货市场必须

21、要注册的中介主要有四类，即期货佣金商(FCM)、介绍经纪商(IB)、商品合资基金(CPO)、商品交易顾问(CTA)。一般来讲，FCM是最大的“批发商”，类似于我国的期货经纪公司，FCM可以独立开发客户和接受期货指令，可以向客户收取保证金，也可以为其他中介提供下单通道和结算。 FCM 必须维持法定的最低净资本要求、保存账薄和交易记录。 IB可以开发客户或接受期货/期权指令，但不能接受客户的资金，它必须通过 FCM进行结算，IB可以是机构或个人，但一般都是以机构的形式存在的，IB类似于我们国内现在所研究的“期货居间人”。IB可分为独立执业的IB(IIB)和FCM担保的IB(GIB)，IIB必须维持

22、最低的资本要求，并保存账薄和交易记录；GIB一般比FCM和IIB规模都小，GIB类似于FCM的一个分支机构，它与FCM签订担保协议，借以免除对IB的资本和记录的法定要求，它必须且只能通过一个FCM进行结算。 CTA可以提供期货交易建议，例如管理和指导账户、发表即时评论、热线电话咨询、提供交易系统等，但CTA不能接受客户的资金，必须通过FCM进行结算，没有资本要求但必须保存交易记录。CTA可以是机构或个人，类似于我国的期货投资咨询公司或期货分析人员。 美国的期货基金主要包括商品基金和个人管理账户。CPO可以收取客户资金，但必须存入基金户头，且基金账户与CPO的自有账户必须严格分开，CPO不能擅自

23、调动基金账户中的资金。此外，其他需要注册的类别还有从业人员(AP)、高级管理人员(Prn)、分支机构/分支机构经理、场内经纪商/场内交易商。 从经纪业务的角度看，FCM是为IB、CPO、CTA和AP提供交易渠道服务的。在FCM 的业务结构中，许多IB的客户量以及交易量都远比FCM直接开发的客户量、交易量要大。从这个角度看，如果我国能够做好对IB制度的研究，并引入期货行业，对于促进期货行业的发展是非常有益的。 二、美国期货行业的监管体系 美国期货市场目前已经形成了一套比较完整有效的监管体系，这一体系是沿着期货市场的风险轨迹而设计的，从另一角度说也是沿着资金流动的脉络设计的，即在资金流的每一个节点

24、上设置监管机构，而与国家的行政区划无关。在美国国会制定的商品交易法中，对政府监管和自律监管的地位进行了明确的规定。从法律上讲，成立于1974年的美国商品期货交易委员会(CFTC)具有对整个期货市场的法定监管权，而行业自律组织(SRO)的自律监管必须接受CFTC的监督；从业务上讲，政府监管和自律监管的工作内容各有侧重，分工明确。CFTC侧重于对期货市场的宏观管理，而 SRO侧重于微观管理，监管者之间实际上是板块分工而不是重重覆盖。 1、NFA与CFTC的关系 纵观CFTC与NFA的发展历程，从法律的角度讲，两者的关系是监管与被监管的关系，从其管理的范围与职能来说，两者又是分工与合作的关系。 从监

25、管与被监管的角度讲，依照有关法律，尤其是商品交易法第17条的有关规定，CFTC有权对NFA进行审查、监督和管理。也就是说，NFA是CFTC监督下的自律监管组织。首先，任何经注册的期货协会如NFA，只有经过CFTC批准注册后才能成立并开始运作，如果CFTC认为NFA违反法律、法规，疏于执行强制性规章，并对违法情况负有责任，在认定必需或符合公众利益的条件下，有权依法暂停或取消其注册资格。其次，NFA的章程、规章、规则的制定、修订依法要报CFTC审批，但如果CFTC在接到报告后的一段期限内未作出批复，则规章、规则自动生效。第三，如果CFTC认为NFA会员或AP违反有关法律、法规，则有权取消其会员资格

26、或从业资格。第四，CFTC 有权根据当事人的投诉，对NFA在注册和吊销资格方面的决定进行审查、更改或否决。第五，CFTC有权审批、监督、修改NFA作出的处罚决定。尽管CFTC对NFA有监管权利，但自NFA成立以来，CFTC只对NFA进行过两次工作检查，对CFTC而言， NFA 的工作是卓有成效的，而NFA对CFTC也是非常尊重的。 从分工与合作角度讲，NFA作为美国惟一的期货业自律组织，主要组织实施对美国期货市场的行业管理。管理所有从业机构和从业人员的注册、纠纷的调解和仲裁、会员财务状况的审计、期货推广教育等。其中一些职责是CFTC授权的，另一些则是 NFA针对以前在监管中的空白进行的补充完善

27、。CFTC的工作重点是起草或制订法律、法规工作，规划和促进期货市场的健康发展，预防和打击市场操纵行为，维护市场公平，保护投资者利益，以及监督自律组织(SRO)履行自律监管职责。日常工作主要包括对交易所、结算所以及期货合约市场的审查，对市场交易行为的日常监督，执行大户报告制度、限仓制度，对市场中介的监督管理等。CFTC是国会批准设立的政府职能机构，必须定期向国会进行报告，国会有权依法定程序解散CFTC。NFA的有效运作也使得CFTC能从以往烦琐的事务性工作中解脱出来，可以将更多的注意力集中在制度创新与维护市场的公平、公正与公开，提高市场的竞争力、市场的活力和效率上来。 2、 NFA与期货交易所的

28、关系 在美国，期货业自律组织包括NFA和期货交易所，他们根据法律和政府的授权行使自律监管职责。根据美国期货法律的规定，期货经营机构必须有指定的自律组织 (DSRO)对其日常业务进行监管。一般而言，期货交易所对本交易所的期货佣金商 (FCM)会员的日常业务进行监管，而NFA则对非交易所会员FCM和所有的介绍经纪商、商品基金经理、商品交易顾问和从业人员进行自律监管。由于一些FCM可能同时为 NFA 和几家期货交易所的会员，因此，FCM可以选择任何一家SRO作为其DSRO。为了协调监管，避免FCM重复报告，NFA和交易所成立了联合审计委员会(Joint Audit Committee) ，就由谁来审

29、计、审计过程中出现的问题、统一审计报表格式等问题进行协商。目前，在美国170多家FCM中，有40个左右由NFA负责进行审计。 此外，根据法律和政府的授权，NFA还履行对所有期货机构和从业人员注册职责，同时，所有的FCM、IB、CPO、CTA、场内经纪人(FB)、场内交易商(FT)、AP都必须加入NFA成为会员。而交易所还负责对本市场的交易行为进行监管。 三、NFA的组织结构 1、NFA的决策机构 NFA的最高权力机构为会员大会，每年召开一次。根据NFA提供的资料，目前 NFA共有会员4220个，其中FCM会员172个、IIB会员415个、GIB会员1043个(含临时会员)、CPO会员1782个

30、、CTA会员796个，联合会员(从业人员)49858人。 理事会在会员大会闭幕期间行使权力，共有25名理事组成，其中6名来自交易所会员(其中4名来自交易量排名前四名的交易所，2名从其他与上述4家交易所无隶属关系的交易所中选出)，10名理事来自FCM和IB会员(其中4名从保证金排名前10名的FCM会员中选出，1名GIB，1名IIB，另外4名从其他FCM中选出)，4名来自“行业参与者类别”(其中2名必须为投入期货交易资金量排名在前20%的CPO/CTA)，5名为公共理事。2001年以前NFA理事会理事为45名，NFA减少理事会成员一方面是提高决策效率，另一方面也因为经过激烈的市场竞争后，NFA的会

31、员总数在减少。 理事会下设执行委员会，由10名理事组成。理事会下设若干专业委员会，主要包括： 提名委员会：按照章程的规定就相应类别的推荐符合要求的理事，该委员会下设 FCM(3人)、IB(3人)、CPO/CTA(2人)三个子委员会，分别就各自的类别进行推荐。 业务行为委员会：由9个会员或相关的人组成。 听证委员会：由15个会员或相关的人组成。 财务委员会：就制订有关协会资金的委托和支出的主要计划，向会员和其他人收取的会费、计提费用、服务费和其他费用的标准等问题向执行委员会提出建议。该委员会由总裁、副主席(兼财务委员会主任)及非执行委员会的4名理事，分别代表交易所、FCM/IB、CPO/CTA和公共代表理事