结建人防工程所有权探析

1、结建人防工程所有权探析江西智桥律师事务所 胡晓芬 周小英【内容摘要】近年来，随着汽车的普及，住宅小区内车库需求增大。而部分车库又系开发商依法结合商品房建设而开发的人防工程，因人防车库管理使用收益处分导致的人防工程权属争议日渐增多。笔者从结建人防工程权属产生争议的原因、争议各方观点等入手，以人防车库权属争议为切入点，依据物权法和人民防空法等相关法律对结建人防工程权属进行剖析。【主题词】人防工程 权属 探析自1997年7月1日中华人民共和国人民防空法（以下简称人民防空法）实施以来，在房地产项目的开发建设中，民间资金投资建设了大量的人防工程。近年来，随着汽车的逐步普及，住宅小区内车库需求增大，小区内

2、人防工程开发利用为车库已成为时代发展的必然。但因人防工程产权不明导致人防车库权属争议引发的纠纷日益增多。其中影响较大的有北京华清嘉园九名业主将海淀区人防办告上法庭的“华清嘉园人防工程所有权案” ，厦门金海花园业主委员会因金嵩房地产开发公司将地下停车库上锁将金嵩房地产开发公司告上法庭的“金海花园人防工程产权纠纷案” ，四川省绵阳市涪城区某小区业主委员会诉某房地产开发有限公司业主共有权案等。人防车库所有权归属、使用和收益等引发的纠纷导致人防车库的使用率大大降低，同时也挫伤了开发商和业主投资人防工程的积极性，进而影响了国家人防事业的正常发展。因此人防工程的所有权归属已成为法律实务界十分紧迫的课题。人

3、民防空工程，简称人防工程，其是指国家为了应对战争，提高城市整体防护能力，保护人民的生命和财产的需要，修建的地下防护建筑及其设备设施。其基本特征为：平战结合，即战时应对战争、平时用于经济建设、群众生产生活和工程的开发利用。人民防空法第十八条规定：人防工程分为两类，一类为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，简称单建人防工程；一类为结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室，简称结建人防工程。单建人防工程建设费用均是由中央及各级地方政府负担，其所有权为国家所有理论和实践中均无争议。而结建人防工程的投资主体由各级政府转变为社会各方主体，则其所有权归属一直存在不同意见

4、。本文所指的人防车库是专指结建人防工程中的车库。笔者将从结建人防工程争议的原因、各方争议的观点等方面来阐述结建人防工程的所有权。一、结建人防工程权属产生争议缘起1、投资主体的社会化上世纪80年代中后期开始，国家开始鼓励企事业单位、社会团体和个人通过多种途径投资人防工程建设。同时人民防空法等相关法律均强制性规定：城市新建民用建筑必须按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室即上述所说的“结建人防工程”。从而形成了人防工程的投资主体从国家单一化模式转变为社会多元化模式的现状。而人民防空法第五条规定：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”该条并未明确结建人防工程的所有权归属。2、经

5、济利益的驱使人防工程“平战结合”的特征意味着人防工程平时的经济效益性。经济效益性即俗称“利益”既是人们行为的动力，更是纷争的源头。正如著名的政治家、军事家拿破仑所说的“世界上有两根杠杆可以驱使人们行动利益和恐惧”。在当今社会中，结建人防工程大多被用作车库使用，而目前各个小区车库供不应求的现状使人防车库的收益十分可观，这就导致了国家、建设单位、业主等潜在的利益主体对结建人防工程所有权的争夺。3、法律法规的不明晰人民防空法第二条“人民防空是国防的组成部分”与物权法第五十二条“国防资产是国家所有”之规定，似乎已经界定了人防工程的所有权属于国家所有；但人民防空法第五条的规定又使许多人认定人防工程所有权

6、应属于投资者，即建设单位或业主所有。再加之自2005年“华清嘉园人防工程所有权案”发生后，人们寄期望于2007年颁布实施的物权法能明确规定人防工程所有权的希望也落空，从而在法学理论界和实务界呈现出一幅百家争鸣的景象。韩非曰：法者，定纷止争也。然而法律法规的模糊化使结建人防工程权属无法界定，最终因结建人防工程维权引发了激烈的社会矛盾和大量的司法纠纷。二、结建人防工程权属的各方观点1、国家所有权说此观点认为，结建人防工程的所有权归国家所有，理由为：一是根据物权法第五十二条“国防资产是国家所有”、人民防空法第二条“人民防空是国防的组成部分”，通过“结建人防工程属于人防工程的组成部分，人防工程属于国防

7、资产，国防资产属于国家所有”的三段论得出结建人防工程属于国家所有的结论；二是根据1985年国家人防委员会、财政部颁布的关于平时使用人防工程收费的暂行规定第二点 “人防工程及其设备设施是国家的财产，平时使用时应本着有偿使用的原则，由人防部门收取使用费”可知：结建人防工程是国家财产，应属于国家所有；三是结建人防工程减免土地出让金和相关税费，也是投资的一种方式，国家也是投资者之一；四是从产权之争的目的来看，投资人或潜在投资人都是为利，而人防管理部门则更多的是考虑人防工程使用管理的严肃性和权威性。结建人防工程产权归国有，并不影响投资人的利益。2、建设单位所有权说此观点认为，结建人防工程应属于由建设投资

8、的开发商所有。理由为：一是从法律对所有权规定的一般原则即“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”，同时结合人民防空法第五条规定可知开发商作为结建人防工程的建造人、投资人，应是结建人防工程原始的所有权人；二是从结建人防工程的属性来看，在房屋买卖合同中，结建人防工程属于“附属公共配套设施”，且建设部1995年颁布的商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则第九条规定：“作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积。”结建人防工程未进行公摊，其所有权应属于建设单位；三是根据国防法第三十七条“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和

9、设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”规定可知：国家投资是国防资产的前提，而结建人防工程是由建设单位全额投资的，政府又未通过征收或征用的程序，因此应属于建设单位所有；四是上海2003年实施的上海市民防工程建设和使用管理办法第二十条“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行”；重庆1994年实施的重庆市人民防空工程平时使用和保护管理规定第六条“人防工程归建设单位使用，但经人防部门与建设单位协商同意，可以调整使用”的规定，使部分学者认为目前各地已有相关法规规定的依据，结建人防工程归属于建设单位是有法可依的，同时也

10、是众望所归。3、业主所有权说此观点认为，结建人防工程的所有权属于全体业主所有，理由为：一是成本决定权属。结建人防工程建筑的成本已经计入房价中，故建设单位卖房子等于卖了结建人防工程，业主才是真正的投资者；二是国家减免土地交易费及相关税费并非一种投资方式，而是国家强制人们修建人防工程所必须给予的适当补偿，不能作为投资；二是根据人民防空法第五条之规定可知：全体业主属于真正的投资者，享有收益权，而收益权是所有权一项核心的权能，因此结建人防工程属于全体业主所有。三、结建人防工程的所有权应归国有笔者赞成结建人防工程权属于国家所有。理由为以下几点：1、从结建人防工程的性质来说。人防工程修建的根本目的为战时保

11、护人员与物质的掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等。若是将结建人防工程的所有权赋予个人和集体的话，我们可以假设一下，若国家进入战争状态，国家需要使用结建人防工程却还需要通过征收或征用的程序，而结建人防工程所有权人还可以程序不到位等原因拒绝征收或征用，这无疑会给人民的财产、生命带来具大的威胁甚至毁灭，其是与结建人防工程公益性目的相违背的。因此只有将结建人防工程权属归于国家，才能发挥结建人防工程保护人民生命和财产的最大作用；2、建设单位及业主所有权的主张者认为结建人防工程所有权属于建设单位或者业主的最主要原因为建设单位或者业主为投资者。而“投资者”这个词该如何理解呢？我们可以认为建设单位直接投入资金建设

12、结建人防工程，其可认定为投资者；结建人防工程的成本已计入房价中，业主也可认定为投资者；国家减免土地出让金和相关税费也是对结建人防工程投资的一种方式，从某种意义上来说国家也是投资者之一。因此以投资者为理由将结建人防工程归属于任何一方主体均是不合理的；3、国家以减免土地出让金和相关税费的形式投资形成的结建人防工程符合国防法第三十七条定义的国防资产，而并非建设单位所有权支持者坚持的“国家投资是国防资产的前提，而结建人防工程是由建设单位全额投资的”；4、从产权之争的目的来看。投资人争夺结建人防工程权属的根本原因为结建人防工程平时可用作车库、储藏室，有可观的经济收入。目前全国大部分地方都是在结建人防工程

13、竣工验收后移交给各地的人防主管部门，再由人防主管部门向投资者颁发人防工程使用权证，由投资者使用、收益。因此将结建人防工程归属于国家并不会影响投资人的获利；5、根据国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部共同制定的关于规范防空地下室易地建设收费的规定第二、三条规定可知：符合特殊条件的民用建筑建设单位可以申请易地建设并缴纳易地建设费，由人防主管部门统一就地就近安排易地建设人防工程。若是结建人防工程归属于建设单位，是否意味着交易地建设费的投资者对人防主管部门建设的人防工程或者对所缴纳的易地建设费也拥有所有权呢？这明显是不符合常理的，因此将结建人防工程归于国防资产方有例可循。四、物权法第74条分析

14、物权法第74条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”对于此条的理解笔者认为必须区分以下两种情形：1、普通车库普通车库原则上属于建设单位，特殊情况下可归属第三人。车库的性质是属于物权法中规定的建筑物、构筑物或者附属设施。同时根据物权法第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”、第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于

15、建设用地使用权人，但有相反的证据证明的除外。”原则上小区的车库是属于最初的建设用地使用权人建设单位的，但特殊规定除外。车库属于第三人的情形主要有以下两种：一是法律法规等另有规定。如物权法规定占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有；二是当事人另行约定。如建设单位通过赠予、转让、放弃等方式将车库的权利给予业主等第三人。2、人防车库人防车库是指平时利用人防工程进行改造所形成的车库。其与普通车库最大的不同之处就是其借助的客体为人防工程。人防车库的所有权是谁的？这个问题一直在实务界和理论界争论不休。一部分人坚持人防工程的所有权决定人防车库的所有权，一部分人则坚持因人防车库属于车库

16、中的一种，应遵守物权法对车库的规定。笔者更赞同第一种观点，理由为：人防车库从某方面来说是属于车库中的一种类型，拥有 “车库”的身份。但本质上其还是属于人防工程，“车库”身份只是其外在的一个表现形式，其最终的身份还是应归属于人防工程。正如笔者在“内容摘要”中将其定性为系开发商依法结合商品房建设而开发的人防工程。目前我国大多数地方在实务操作中均是认为人防车库属于国家所有，建设单位或者业主对人防车库只有使用的权利如租赁，而没有处分的权利如买卖、办理产权证等。因此人防工程所有权决定人防车库权属，人防工程属于国家所有。五、结语法者，定纷止争也。之所以目前结建人防工程、人防车库的权属会有如此多的争议的根本

17、原因还是因法律、法规等未有明确的规定。因此解决人防车位纠纷的关键就在于明晰产权。我国必须通过修改人民防空法、物权法或出台新的司法解释等方式来明晰结建人防工程的产权归属。只有这样才能彻底解决结建人防工程所有权归属的相关争议。注释：1、郭京霞：我国法律未明确界定居民小区的防空地下室的产权归属，2006年。2、郑金雄、林凯：开发商与业委会争夺人防工程归属，2007年。3、黄志富：地下车库引发官司 人防工程权属归谁？，2009年。4、杨亚军、翼铁军：人防工程立法应注意的五个原则，中国人民防空，2012年第10期，第44页。5、关于规范防空地下室易地建设收费的规定二、对按规定需要配套建设防空地下室的，防空地下室建设要随民用建筑项目计划一同下达，坚持同步配套建设，不得收费。对按规定需要同步配套建设，但确因下列条件限制不能同步配套建设的，建设单位可以申请易