四川农村宅基地自愿有偿退出探索实践及其潜在风险和应对建议.docx

1、第34卷，第3期2017年06月15日Vol.34,No.3Jun.15»2O17国土资源科技管理ScientificandTechnologicalManagementofI-andandResourcesdoi：10.3969/j.issn.10094210.2017.03.002111川农村宅基地自愿有偿退出探索实践及其潜在风险和应对建议郭晓鸣，虞洪（四川省社会科学院，四川成都610072）摘要：在农村人口结构和产业结构急剧变化的情况下，农村土地资源供求矛盾不断加剧，构建宅基地自愿有偿退出机制，进而盘活农村数量庞大的宅基地资源不仅十分必要而且也具有现实町行性。虽然农村宅基地自愿

2、有偿退出机制是一项可以实现多方共赢的制度设计,但必须在已有探索试点经验的基础上优化推进思路和政策制度，而且高度重视其潜在风险,并采取相应措施趋利避害。关键词：宅基地；自愿有偿退出；潜在风险；应对建议中图分类号:F321.1文献标志码：A文章编号：1009-4210-（2017）03-009-06ExplorationandPracticeofVoluntaryPaidWithdrawalofRuralResidentialLandinSichuanandRelevantPotentialRisksandRecommendationsGUOXiao-ming,YUHong(SichuanAcad

3、emyofSocialSciencesChengdu610072,China)Abstract：Withtherapidchangesofruralpopulationandindustrialstructure,thecontradictionbetweensupplyanddemandofrurallandresourcesisincreasinglysharp.Andthetotalamountofruralresidentiallandresourcesislargebuttheutilizationrateislow,soitisnecessaryandfeasibletoconst

4、ructvoluntarypaidexitmechanism.Althoughthevoluntarywithdrawalofruralhomesteadisasystemthatcanachievewin-win,thethinkingandpolicysystemmustbeoptimizedonthebasisoftheexperienceofexplorationpilot,thegreatimportanceshouldbeattachedtoitspotentialriskandthecorrespondingmeasuresshouldbetaken.Keywords:homes

5、teadjvoluntarypaidwithdrawal；potentialrisk；recommendations四川既是人口大省，也是农业大省，在业领域向非农产业转移、从农村向城镇迁徙,“四化同步”发展背景下，农村人口持续从农农村宅基地大量闲置，面临着发展新产业新收稿日期：2017-04-20基金项目：国家社会科学基金重大项目（14ZDA033）作者简介：郭晓鸣（1957），男，四川省社会科学院副院长、研究员.博士生导师，从事农村经济研究。业态所需建设用地紧缺的困境。在新形势下，农村宅基地有偿退出虽然具有现实可行性，但潜在风险不容小觑，在进一步深化农村土地产权制度改革的过程中，既要通过改革

6、有效发挥农村闲置土地资源的效用，也要采取措施有效防范潜在的风险。1探索农村宅基地自愿有偿退出现实可行根据第二次土地调查数据，四川土地总量大，但人口多，人均耕地面积只有1.12亩(0.075hm2),人地矛盾突出。农村宅基地的以下问题尤为需要高度重视：农村宅基地福利性分配加上对超标建设等管理不严导致宅基地总鱼不断增加；由于建设不拆旧等造成普遍的“一户多宅”现象导致较为严重的土地浪费；农村宅基地由于人1大量流出而房宽人少的隐性闲置和季节性、常年闲置的显性闲置并存；一些地区普遍存在村民之间直接非法出售和采用以租代售等方式而形成的农村宅基地隐形流转现象；农村宅基地退出机制严重缺失，不仅造成土地资源浪费

7、，而且也导致农户的财产权利难以实现，在一定程度上阻碍新型城镇化发展步伐。根据目前全省农村宅基地的现状及存在的问题可看出，建设用地供不应求与农村宅基地大量闲置浪费并存。因此，建立宅基地自愿有偿退出机制是提高农村宅基地资源利用效率的有效措施之一，也是深化农村改革的一个重要内容，对实现社会经济效益的“帕累托改进”具有非常重要的推动作用。一方面，现有法律法规调整滞后导致农村宅基地有偿退出面临着诸多制度障碍；另一方面，党中央和国务院关于全面深化改革的宏伟改革蓝图和系列制度设计，不仅为农村宅基地有偿退出指明了改革的方向遵循，而且提供了相应的政策创新空间。从总体上看，农村宅基地有偿退出不仅已经具有政策支持基

8、础，而且具有现实可行性。1.1建设用地需求和耕地保护需求同步增强一方面，从建设用地需求来看，当前及今后一段时期我国城乡人口的转移将更加频繁、数量将更加巨大，而且合理有序的城镇化以及工业、服务业和现代农业的发展也需要大量的建设用地，因此土地的城镇化和非农化也将随之呈现出快速的扩张过程，与农村宅基地不断增长共同形成了建设用地的刚性需求增加。另一方面，从耕地保护需求来看，在当前保障农产品有效供给、坚守耕地保护红线的客观要求下，集约高效利用农村宅基地资源并加强对废弃和建新拆旧宅基地的复垦工作，将是保证耕地资源数量和质量的重要途径。但是，当前的现实是农村宅基地少批多占、超标建设和一户多宅等较为普遍，而且

9、农村建房随意挤占耕地的问题仍在发展，其对现代农业发展和保障农产品有效供给必然形成冲击，这也加大了对闲置宅基地退出并严格复垦的现实需求。因此，无论是城镇化和工业化发展对建设用地的需求，还是保障农产品有效供给对坚守耕地保护红线的需求，均要求集约、高效利用土地资源。1.2宅基地闲置率和农民退出意愿同步提高现实中，由于农村实际居住人口不断减少，闲置宅基地不断增加，农村宅基地流转存在较大的供给市场。一方面是宅基地闲置率攀升，潜在的利用空间较大。从全国范围来看，有研究成果表明近2000万亩(133.3X104hm2)处于闲置状态。从典型区域来看，四川邛峡市长期和季节性闲置的宅基地总量高达2.01万亩(0.

10、134X104hm2),在村庄总面积中占比达到近七分之一。由此可见，农村宅基地存在巨大的供给市场。另一方面，宅基地退出意愿增强，潜在的退出规模较大。在目前农村宅基地无偿取得和缺乏退出机制的情况下，虽然宅基地闲置的大量农户尚未表现出明确的退出意愿，更未形成退出事实，但调查结果显示，在给予合理补偿的前提条件下，宅基地长期闲置的农户中大部分表示将会选择退出现有宅基地。于伟等基于山东省的农户问卷调查结果显示，在给予退出补偿的前提下，愿意退出宅基地的农户达到47.66%回。杨玉珍基于河南省的农户调研数据表明，在“如果给予合理的货币补偿或安置补偿”的情况下接受问卷调查的农户中55岁以上、3055岁、30岁

11、以下的农户愿意退出宅基地的比例分别为36.7%、41.6%和67.3%。彭长生基于安徽省的问卷调查结果显示，约有84%的农民愿意退出宅基地作者在四川资阳市安岳县、内江市中区和乐山市井研县对218户农户的问卷调查结果显示，有127户明确表示在给予补偿的情况下愿意退出现有宅基地。在愿意退出宅基地的农户中，有14位被访农户愿意有偿交回集体、21位被访农户希望换养老保险、85位被访农户希望换住房。这说明农民自愿有偿退出的有效需求是客观存在的。而且四川邛峡市开展宅基地自愿退出实践中以来，共有876户自愿退出宅基地，其中“4.20”地震前在冉义高标准基本农田建设区7万元每亩(104.5万元/hm2)的宅基

12、地自愿退出补偿标准下退出有565户申请自愿退出；在“4.20"地震后在城乡建设用地增减挂钩项目区30万元每由(447.8万元/hn?)的宅基地自愿退出补偿标准下有311户自愿退出宅基地，并成功退出集体建设用地199.5亩(13.3hm2)o1.3地域和主体差异性让自愿有偿退出农户呈现出有限性随着城乡要素的流动性不断增强，农村经济社会结构正在发生深刻变化。老一代农民随着年龄增长逐渐退出农业生产领域，而新生代农民的离农倾向有增无减，因此，随着农业人口的减少将会有更多的农户选择有偿退出宅基地。但从区域上来看，地理位置以及与地理位置相关的农业产业基础、生活条件、公共配套设施、政府农业政策瞄准

13、等因素都会对农户土地有偿退出意愿产生反方向的抑制作用，越是地理位置好，农业产业基础好和农业政策扶持力度强的区域，其农户宅基地的自愿退出意愿越弱。同时，必须引起重视的是，农业保障功能和宅基地保障功能不断弱化将是一个较长期的渐进性发展过程，在相当一段时期内，对于仍以农业为主要收入来源或者非农就业不稳定等相当一部分农民群体而言，由于未来就业、收入和社会保障预期具有不确定性，宅基地和耕地的保障功能依然重要且不可忽视，土地在较长一段时期内仍将被多数农民视为最后的“救命稻草"，加上土地征占补偿预期上升、土地流转收益上涨和“回乡养老”等预防性需求的综合影响，尤其是在区位条件较好、生态环境优越的地方

14、表现突出，因此，农村宅基地自愿退出近期内只会成为少部分农户的现实选择。以邛峡市为例，在“4.20”地震前冉义高标准农田建设区自愿申请有偿退出宅基地的农户仅占参与总户数的8.2%；“4.20”地震后城乡建设用地挂钩项目区自愿申请有偿退出宅基地的农户仅占参与总户数的1.9%。2深化农村宅基地自愿有偿退出的基本思路鉴于当前的发展形势和未来的发展趋势，支持并鼓励部分具有稳定非农收入来源并长期在城镇居住的农民自愿放弃农村宅基地，既能为提高土地利用率提供“催化剂”、又可以为增加农民财产性收入、实现转移农民市民化提供“助推器”。所以，采取措施推进农村宅基地自愿有偿退出势在必行，但鉴于宅基地有偿退出近期内也仅

15、仅是部分农户的理性选择，而且全省不同区域之间存在极大的差异性，因此，建议在推进农村宅基地自愿有偿退出的过程中坚持以下基本思路：一是坚持循序渐进，虽然目前试点地区已经取得了一些具有突破性的探索和成效，但目前的试点地区都具有一定的特殊性，而且仍然面临着一些障碍亟待破解，因此建议循序渐进开展此项工作，逐步扩大试点范围，待形成成熟经验之后再推广。二是坚持先易后难，选择农民退地意愿相对较强，产权改革等前期基础工作较为扎实的地方先行开展农村宅基地自愿有偿退出工作。三是坚持农民自主，以自愿有偿为基础，不搞“一刀切”，不盲目强行全面推动，强化对农民合法权益的保护，防止借自愿有偿退出之名，行侵害农民权益之实。3

16、宅基地有偿退出的潜在风险虽然农村宅基地的自愿有偿退出具有创新性和实用性，但必须看到其影响的两面性。一方面，有利于提高农村土地的利用效率，而且将为部分农户提供新的发展空间并加快转移农民的市民化进程；另一方面，由于存在多种复杂因素制约，农村宅基地有偿退出的改革进程也存在着一些潜在的风险，对此应当有预见地给予高度重视并加以防范。3.1耕地资源隐性减少的风险城镇和工业扩张占用的常常是地理条件较好、基础设施配套较为齐备、耕地生产能力较高的耕地，虽然意图通过“占补平衡”的制度设计保证耕地面积不减少，但现实中占补平衡只是数量的平衡，占优补劣造成土地的生产能力降低，实际上导致耕地资源隐性减少。因此，对于自愿有

17、偿退出的宅基地，必须强化对其复垦工作的监管，不仅要确保耕地数量不减少，更为重要的是要保证占补耕地的质量不降低。3.2用地布局难以合理调整的风险在农村宅基地布局总体散乱的情况下，由于采取农户自愿的原则并且设置了相应的退出条件，当前可能选择有偿退出宅基地的农户数量有限、分布零散，由于农村集体经济组织发展能力有限，分散退回的宅基地不仅很难就地用于建设，而且复垦之后也很难集中连片开发，这将对退出的宅基地集中规模化利用造成较大的制约。3.3补偿资金难以有效运转的风险农村宅基地有偿退出资金问题是构建农村宅基地退出机制的关键，但是，全省农村集体经济组织多数有名无实，而且在宅基地自愿有偿退出意愿相对较强的偏远

18、丘陵地区和山X,多数县域经济财政实力有限，“吃饭”财政特征明显，在试点阶段可以通过设立一定的宅基地使用权收储基金支持村集体推动相关工作，但若在面上推开此项工作需要大量的资金，而且越是经济条件差的地方，农村转移就业的人口越多，愿意退出宅基地使用权的农户也越多，相应的资金需求就越大，如果不能有效利用市场机制筹集补偿资金，政府性的土地收储资金将难以支撑。但农村宅基地退出与补偿项目比一般的土地整理项目难度更大，具有时间跨度大、投资回报实现周期长、实施空间离散、参与主体多、法律关系纷繁复杂等特点，因此社会资本和地方政府通过利益合作参与农村宅基地整理项目具有更大的难度。3.4现行乡村治理机制失灵的风险通过

19、宅基地自愿有偿退出机制，农户可能在放弃宅基地使用权的同时，会选择保留农村户籍、承包地以及集体经济组织成员身份中的一项或是多项，如果处理不好农民退地之后身份归属、就业、居住、社会福利等方面变化对社会治理的要求，加上在城乡统筹发展大背景下新型经营主体以及其它外来人口的进入，可能导致出现一些管理上的真空和乡村治理特别是集体经济组织权益方面的矛盾。3.5农户利益难以有效保障的风险农村宅基地作为农村土地的重要组成部分，是农民安生立命之地在宅基地自愿有偿退出实践中，要防止地方政府在利益驱使下将宅基地转为国有建设用地，甚至以强拆方式强制农民退出宅基地。因此，要加强对农户自愿退出农村宅基地补偿的充分、有效落实

20、，防止在宅基地退出中发生侵吞、克扣农户补偿现象，切实保障农户的合法权益。4推进农村宅基地自愿有偿退出的五点建议农村宅基地自愿有偿退出虽然具有现实可行性和政策创新空间，但在实施过程中必然面临着一系列潜在的风险，而且宅基地有偿退出近期内也仅仅是部分农户的理性选择。因此，建议坚持循序渐进的原则，选择农民退地意愿相对较强，产权改革等前期基础工作较为扎实的地方先期开展试点，形成成熟经验之后再在更大区域逐步推广。为此，提出以下5点对策建议。4.1加强宅基地用途管制在宅基地自愿有偿退出中首先要优化管理机制，既保障农户合法权益不受损，乂防止利用非法占用宅基地从中获利。一方面，严格土地用途管制。通过永久基本农田

21、划定等方式严防随意将农用地转为建设用地，同时利用耕地保护基金等机制强化对耕地的保护，对建设用地在总量和通途上加强管控，尤其是要强化土地用途规划的管制作用。另一方面，加强农民建房管理。对于新建住房的农户，要求其必须符合相应的宅基地申请条件，并对建房占地性质、规模等加强监管，尤其是在新农村建设、异地移民搬迁等项目实施过程中要加强建新拆旧工作，防止产生新的宅基地资源浪费。4.2推进宅基地节约集约化利用一方面，引导农民树立实用、节俭的房屋建设观念，在满足并改善居住条件的情况下不肓目求大、求洋，尤其是在新农村建设、脱贫攻坚实现“住上好房子”的过程中，要充分利用现有宅基地和闲置农房资源，通过置换、改造等提

22、高利用效率，防止盲目大拆大建。另一方面，加强宅基地审批工作，既要满足正常的人口增长和住房条件改善对宅基地的需求，又要合理规划、因地制宜的推进居住适度集中，控制好宅基地容积率并做好公共基础设施配套，防止村庄建设盲目扩张与村庄人口快速减少并存，提高土地利用效率。4.3进一步完善社会保障体系长期以来农户的耕地承包经营权和宅基地使用权是就业、居住、养老等多种生存和发展保障的最后一道防线，目前农村宅基地大量闲置造成了巨大的资源浪费，重要根源在于农村社会保障体系不完善而形成了农民浓厚的“土地社保”情结。要将农民“隐性”退地诉求“显现”出来，必须建立起更加完善的社会保障体系，解除农户退出宅基地的后顾之忧既要

23、引导农户用土地置换经济补偿和社会保障，解决农民离开土地后的基本生存和后顾之忧；更要引导退地农户强化“个人保障”能力，积极引导退地农民利用宅基地退出获得的经济补偿购买商业保险产品，实现对社会保障体系的有效补充。同时，加大农村福利保障住房建设，尤其是要根据现实和潜在的需要，将退出宅基地上可以直接居住或者通过简单的翻新、改造等即可居住的农房特别是院落，建设成为廉租房等，为农村仍然存在居住条件困难的群众提供更好的居住条件。4.4协同深化推进农村相关改革创新农村宅基地自愿有偿退出机制只是全面深化农村改革众多改革内容中的一项，而农户的宅基地退出意愿以及自愿有偿退出成功与否，与城乡户籍制度、农村土地承包经营权流转制度、农村集体资产股份量化制度以及农村集体建设用