土地使用制度改革空间有多大

1、土地使用制度改革空间有多大：自贡统筹城乡发展试验调研札记统筹城乡，实现共同发展的重大意义不言而喻，这也是2010年中央一号文件的主题。目前，在川渝地区共有三个统筹城乡综合配套改革试验区正在运行：重庆和成都是国家级的，都以一个大型城市为中心展开，而自贡只是一个省辖市，所辖农区区域也不大。有人戏言这是三马拉车：重庆的试验是“大马拉大车”，成都是“大马拉小车”，而自贡是“小马拉小车”。自然成、渝两个国家级试验区更引人注目，笔者却对自贡的试验充满期待。因为广大农村地区大都远离大城市，难以直接与某个大城市对接，“拉”他们的只能是为数众多的“小马”。也就是说，“小马拉小车”的自贡试验的成果，将会有更普遍的

2、适用价值。笔者应邀来到自贡，就这场试验进行探访。所见所闻，大受鼓舞。自贡统筹城乡发展的试验，现在已从“全面展开”的“启动阶段”，发展到“重点突破阶段”。这一阶段的任务是“推进各项改革，创新统筹城乡发展的体制机制”。而在各项改革中，首先要进行的是土地使用制度改革。土地是农业发展的基础，是农村、农民最重要的财富，也是工业、城镇发展中的一个不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城镇发展用地及农村多项改革的深化，也紧紧连着广大农民及城乡各方面的利益，是整个试验中政策性最强的一项改革。自贡统筹城乡发展试验中一个要点就是推进工业化、城镇化发展，减少农民数量，同时支持有条件的农民通过进城务工经商，最终在城镇安

3、家落户。这就迫切要求保证城镇建设用地的来源，同时处理好农民所承包土地的权益；另一个要点是扩大农业生产规模，提高农业效益，增加农民收入。这也离不开农民之间和农民与涉农企业之间的土地流转及权益保障。可以说，不能正确推进土地使用制度的改革，多项试验项目将无法进行。土地使用制度改革该向哪里突破要打破这个瓶颈是个很复杂的工程，不仅涉及城乡工农各个方面的切身利益，还涉及国家的一些重要法规。有人认为，土地使用制度的改革空间很小。自贡的试验便是在这小小空间里做起了文章。自贡的党政领导说，改革当然要对现有制度有所“突破”，但把改革“突破”与党的方针政策和国家法律对立起来的认识是错误的。在涉及大政方针的问题上，不

4、能只顾局部利益，各自为政，随意“突破”。遵守国家法度，并不会堵塞改革之路。事实也证明，只要正确认识、把握以下两条，改革就有空间，行动就有自由：一是遵守18亿亩耕地红线。在自贡就是要保护好在册的耕地不受侵犯。这关系国家粮食安全的大局，绝不可随意“突破”。第二个要点是在一切形式的流转中，尊重农民的承包土地占有权，都要切实保护好农民的合法权益。在自贡统筹城乡发展试验开始之前，人们对农民承包土地的权能存在着不少模糊认识，现行国家法规也有不够明确的地方。2004年通过的土地管理法仍然规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用”。这一规定肯定了农民承包土地的合法性，但同时也限定了承包

5、者对土地的权利仅仅是“使用”。仅有使用权的承包土地当然不能成为农民的财产，农民的权益无法得到保障，有偿流转便不可能。2007年国家出台了物权法，明确规定，属于“用益物权”的农民土地承包权不仅拥有使用、收益权，而且还有排它的“占有权”。在此之后，2008年10月，中共十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（下称决定）中，便明确提出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益权利。”既然是农民占有的财产，他们当然便有权处置。所以中央决定进一步明确规定，“加强土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作

6、等形式流转土地承包权，发展多种形式的适度规模经营。”认真学习、全面理解中央方针政策和国家有关法律之后，自贡的同志说：政策与法律并没有给土地使用制度改革设置不可逾越的障碍，而是打开了改革之门。我们的责任便是遵守政策法规，从自贡实际出发，进行土地使用制度创新。几年来，我们一方面实行城乡建设用地挂钩等办法来破解城镇建设用地的难题；同时推动、支持土地承包权的流转，不断扩大流转规模，截至2009年6月，全市4区2县已经以各种方式流转承包土地31.01万亩，占农田总数的13.4%。土地流转的直接结果是推动农业生产规模的扩大。土地经营大户迅速增加，荣县2009年初已有经营50亩以上土地的大户100余户，城乡

7、一批企业下乡承接流转出来的土地，从事种植养殖业生产开发，促进“公司+农民+合作组织”等形式的产业化经营迅速发展。农民把土地流转出去后，或进城务工经商。留在农村的每年都可从流转出的土地中拿到租金，并可以进入企业务工，获取工资性收入，从而增加了收入。土地流转还有力地促进了农村劳动力的转移及城镇化的发展，也为相关的户籍制度等方面的改革创造了条件。自贡正在探索在城镇二三产业就业、拥有住宅、享受城镇居民社会保障和公共服务等基本条件的农民，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，放弃农村集体经济组织成员的身份，转化为城镇居民的政策和办法。自贡的同志认为，这样的转化才能真正促进减少农民，使农村土地等生产要素集

8、中，推进农业产业化经营，同时推进城镇化建设。这样的综合改革要比单纯更改户籍，对统筹城乡发展更有意义。自贡的实践说明，土地使用制度的改革看似很难，但还是有不小的着力空间。小小宅基地究竟能作出多大文章自贡的土地使用制度改革还包括另外一项重要内容，就是农村集体建设用地的管理和使用制度改革，其中重点是农民宅基地使用和置换制度改革。这项改革的切入点看似很小，却是抓住了要害，起到牵一发而动全身的作用。改革的成果将会对城乡发展全局，对农村经济社会发展的诸多方面，甚至对农村、农民未来的生产方式、生存状况都将产生重要影响。现行土地使用制度方面，存在一个突出问题：城乡建设用地管理政策法规的脱节。城市建设用地紧张，

9、成了城镇、工业发展的一大制约因素，而农村建设用地分散，管理零乱，浪费很多。为解决这一问题，2005年，国土资源部为化解这一矛盾，出台一项规定，允许各地有条件地进行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点。这一办法受到普遍关注。在自贡开展的土地使用制度改革，自然也会施用这项规定，解决城乡用地管理制度、政策脱节问题。这项改革对城市发展的好处不言而喻。他们期望通过改革扩大建设用地的空间。那么，农村建设用地特别是农民的宅基地，有多大潜力？农民愿意进行置换吗？回答是肯定的：不仅腾地的潜力巨大，而且散居变为适度聚居也正是目前农村要大力推行的一项工作。城乡双方利益一致，改革一拍即合。农村建设用地过多

10、，是个全国普遍存在的问题。据统计，全国农村建设用地多达2.7亿亩，其中83.6%为农民宅基地。自贡地处丘陵区，农民居住分散问题更加突出，带来的问题也很多。首先是大量占有良田。农家居住点再小，哪怕只有一两户农民，除房屋外，总要有打晒庄稼的晒坝，有生产、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住点越小人均占地越多。据荣县的统计，13户的分散居民点，以全县共有6万居民来计算，就比较大的居民点（比如20户的居住点）多占地846万平方米，折合亩。也就是说，如果把这些散居户逐步聚集到较大居民点，便可腾出土地亩。若逐步全面展开此项工作，全县可节省、腾出的土地潜力巨大。居住点过于分散，还大大加剧公共基础设施建设的难

11、度，投资成本大大增加。如果把道路、电路、通讯、电视、宽带网路、自来水管网通到每一个散居居民点上，那将花费极大成本，是难以办到的。居住过度分散也妨碍着农村公共服务的改善和提高，居住区的文化生活、子女就学、卫生医疗服务都会因人口过于分散而难以得到有效保障。另外，单家独户或者青壮年进城后老弱幼儿留守的农户，很难抵御外界侵害。以上种种问题说明，改变农民居住过于分散状况的改革，必须列入统筹城乡发展试验的改革重点课题，积极推行。自贡各区县在选择先试的典型时，首先考虑的是让那些进城务工经商的散居农户，从老宅基地转移出来。同时，把新建的聚居点选在中心城镇周边，让这些离开乡村的人，能在城镇里聚集，这样不仅有利于

12、置换出宅基地进行复耕，扩大耕地，也促进了城镇化建设。那么，农民对这项改革将持什么态度呢？市统筹办通过广泛走访了解到，除了那些仍然坚持留乡务农的农户外，特别是已经进城务工经商的农民，是愿意在家乡附近城镇解决居住、就业问题，实现全家团聚安居的。外出的农民中只有少数人有实力在外地或省内大城市立足，有的则只有能力在县城里置业安家，而更多的进城农民想离开农村，真正变成城镇居民，但实力不够，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在乡下。他们心挂城乡，两头奔忙，心力交瘁。如果通过改革，将他们的老宅基地作为一笔财富，置换出来，在家乡附近城镇上以各种方式集资建房，以合理的价格出售给他们，让他们在故乡的城镇上实现全家

13、团聚安居，他们是乐于接受的。在城镇周边建立聚集点，既有统筹城乡发展的需要，也会得到农民的支持。现在，自贡4区2县都在开展试点。2009年4月市统筹办的一份调查材料说，自开展统筹城乡综合配套改革试点工作以来，农民集中居住区在全市开工面积共33.45万平方米。概括起来，有四种类型：一是小城镇扩展型；二是产业支撑型；三是项目带动型；四是基础设施带动型。笔者在荣县双石镇参观了正在建设的一个新居民点。双石镇是老一辈无产阶级革命家吴玉章的故乡。2007年镇党委、政府通过调查，得知全镇已有整户外出打工经商农民3100户，占全镇人口的30%。于是，双石镇领导提出，在双石镇旁边的长冲村实施农房聚居联建工程，既满

14、足那些已经多年从事非农产业的农民到城镇居住的需要，又促进小城镇的扩展。联建点开建前，镇里以优惠补偿条件吸引长冲村居民腾出本村土地兴建联建房。村民们通过民主讨论，表决通过，接受镇里的补偿办法，同意在本村建房并接受外村居民转入本村居住。同时，镇里又对那些外出打工的整户拆移到长冲村联建点居住的农户，作出三条明确规定：一、必须是本镇辖区内的农户，自愿申请参与；二是必须将整户户籍迁入联建点所在的农村；三是迁入联建户者必须退出原宅基地，进行复耕或转让给原所在村组符合条件的农户。笔者在长冲村参观了正在建设中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多层单元楼房共有住宅129套、店面房76套，有部分农户已经迁入。笔者参观了新建成的楼房，这些单元楼窗明几净，电、水、电话、电视、宽带网线都已接通。笔者问已经住进来的几位老人，他们笑着说，住到这里好啊！房子干净明亮，镇上生活方便，孩子上学近了，我们看病方便了。乡亲来看了看，都盼着也能住进来呢。第一批农民转入新居