我国现代农业园区管理体制的国际比较与创新

1、博士硕士论坛BoShiShuoShiLunTan目前,我国农业科技园区的管理体制已不适应现代农业发展的需要,园区的示范带动效果还远未达到发展园区的预期设想。有的学者提出要进一步完善政府园区管理机构现有职能,有的学者提出要学习发达国家的经验搞公司化经营。这些建议不同程度地在一些园区进行了试验,但效果并不理想。因此,本文欲从比国外园区管理模式选择背景的基础上,确定发展的农业科技园区管理体制理念,提出适合现代农业发展的我国农业科技园区管理体制模式。一、比较的启示:树立发展的管理体制观园区管理没有统一的模式,也没有一成不变的模式。不同的国家和地区因经济发展环境、社会文化传统、经济体制约束等方面的差异而

2、选择了不同的体制模式。从世界各国园区发展情况看,除起步较早的美国硅谷和128公路地区以外,其他都是在政府或某种组织的管理体制下产生和运行的。概括起来,主要有政府机构管理、民间组织(如基金、协会管理、专门公司管理、大学管理以及政府、大学、企业的联合机构管理(即官、产、学共管等形式1。不仅如此,而且不同的发展阶段,园区的管理体制也有所不同。在科学园区的创建初期,一般采用政府型、民间型两种管理模式。如欧美国家主要采取民间管理的形式,政府仅从政策、法规上进行控制;亚洲一些国家和地区则以政府管理为主,民间机构一般不参与管理。当科学园区进入成熟阶段并具有一定的规模后,一般会采取官、产、学共管体制。如马来西

3、来亚的超级多媒体走廊是马哈蒂尔政府推动实施的“大园区规划”,最初由科技环境部组织进行,后来随着园区的发展,属于超级多媒体走廊的马来西亚技术园开始实行企业化管理,管理权逐渐交由“马来西亚技术园公司”;超级多媒体走廊则交于内阁领导的“多媒体发展公司”进行管理。最终整个园区脱离了政府管理。马哈蒂尔成立了“超级多媒体走廊顾问团”,为园区发展出谋划策,并在顾问团之下设立了以副总理为主席的创办人理事会,将合理化建议交于“多媒体发展公司”实施2。此外,还有印度的班加罗尔软件园3。这种“官、产、学”共管的管理体制实质是一种多元参与的管理模式,克服了一元管理模式下因政府与企业间缺乏协同性而导致园区企业活力不足的

4、问题,发挥了各方的作用,调动了各方的积极性,成为世界发达国家多数科学园区采用的管理体制。上述分析表明,任何国家对园区管理体制的选择都是根据其具体历史条件和发展阶段决定的。在对待管理体制选择上,我们不能把某种体制方式的优点或缺点加以绝对化,而应坚持历史发展的观点,结合具体的条件做出趋利性选择。社会发展园区的根本目的是要促进区域经济的发展和社会的科技进步,实现其正的经济外部性。这种经济正外部性具有准公共物品的性质,就决定了政府参与园区管理的合理性,否则离开政府支持而采取完全私有化的管理模式必然会导致这种公共物品的供给不足,限制园区对国家和地区经济发展的带动作用的发挥。从这一角度看,园区管理体制发展

5、的总体方向应是由一元的管理向政府扶持的多元管理转变。在这一过程中,政府参与管理的程度趋于减弱,市场力量发挥作用的程度趋于加强,政府参与程度应根据具体历史条件相机地做出选择。二、现行农业园区管理体制问题的分析我国农业科技园区现行管理体制基本上延用了工业园区或开发区的管理模式,主要有以下两种形式:一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构,其主要职能是制订经济开发规划和管理,为入区企业提供服务,主要适用于人口较少的相对独立的中小型园区。大部分园区在建设初期都采用了这种管理模式。二是园区与行政区管理合一的管理体制。其特点是园区和行政区的管理合一,或者园区是原有城区(城镇建制的一部分。县、乡农业

6、示范区建设多采用这种管理形式。另外,以公司为主体的园区开发管理体制,目前在农业科技园区管理领域还不多见。这种管理形式只存在于我国少数发达地区的个别工业园区,其特点是通过设立一个公司来规划、开发、管理一个园区,公司实际承担了一定的政府职能,进行公共事业开发。这种模式首创于蛇口,此后上海的漕河泾、闽行、虹桥开发区、紫竹科学园、洋浦开发区,浙江省的宁波大榭开发区,青岛天泰集团投资的青岛温泉“国际建筑公园”也采取了这种模式4。从运行状况看,该模式运作的效果并不好。开发主体投在基础设施上的大量资金无法从区域税收中获得必要的补偿,其结果是:要么转嫁到地价上,致使地价过高,降低了园区的吸收力;要么因不能及时

7、回收资金而导致债务负担过重,陷入财务困境。此外,近几年农业科技园区出现一种由政府政策扶持或出资直接参与的公司(协会、营销大户+基地农户的产业化示范项目开发模式,并且实践运作很成功。本质上讲,这种开发模式是一种产业项目运作的组织模式,理论上还不能把这种模式视为农业科技园区的民间管理形式。虽然现行管理体制在促进农业科技园区发展以及园区推动区域经济发展、产业升级、结构调整等方面发挥着积极的作用,但其没有随着我国市场经济体制的逐步完善和宏观发展环境的日益改善而做出相应的调整,因而存在着一些值得关注的问题,主要表现在:一是管理过于行政化,政企不分。现行的农业科技园区管理体制几乎是政府行政管理模式我国现代

8、农业园区管理体制的国际比较与创新刘进梅林青摘要在对国际园区管理体制比较分析的基础上,本文认为现阶段我国农业科技园区有必要打破政府统管的格局,建立适合于我国现代农业发展要求的,政府主导、市场为辅的多元治理结构,即推动园区管理由政府统管型向政府主导下的多元共管的公司治理型转变,提出了政府区域农业科技园区发展指导委员会+事业公司管理+协会促进+项目企业化运作+经营服务市场化的具体组织运作模式。关键词农业园区管理体制模式设计84现代农业博士硕士论坛BoShiShuoShiLunTan的翻版,对区内各组织的活动有很强的干预性,甚至直接投资一些经营项目的开发和建设,致使一些地区农业科技园区出现了追求形象工

9、程和不顾实际需要盲目引进国外先进技术的问题。管理主体单一,缺乏社会力量的参与和支持,管理体制的社会协同性差,使园区的发展难以适应迅速变化的技术与市场的要求。行政工作的等级化、办事程序的复杂化,加之机构庞大,管理人员过多等因素的存在,影响了园区管理人员的办事效率。二是机制不健全,创新政策支持乏力。适应园区企业发展的融资体系和相关政策不健全,片面地追求大企业,忽视对中小企业的扶持,致使园区工商资本不活跃,企业创新资金不足,削弱了企业的创新能力,成为制约农业科技园区发展的重要瓶颈。三是重引资,轻创新网络和企业集群建设。目前,许多地方在农业科技园区建设上把主要精力投放在引进外地大企业和技术先进企业,寄

10、希望迁入企业能够在本地进行技术扩散和利于本地进行技术模仿创新。不仅技术引进单一,缺乏关联性,而且还忽视区内企业集群培育及区内企业与域外企业、研究机构的合作与交流,创新的区域学习环境没有建立起来。四是管理性服务多,孵化性服务较少。单一行政主体的管理必然导致与行政管理有关的服务较多,与企业经营有关的起孵化作用的个性服务较少。目前,我国多数地区的农业科技园区没有建立孵化器或创业服务中心,即使有的建了也多是提供一些办公需要的服务,而对技术、资金、信息咨询等方面的支持性功能服务重视不够,对企业的孵化作用远没有发挥出来。现阶段我国市场经济发展程度与世界发达国家相比还有一定的差距,加之农村又是经济不发达地区

11、,农业科技园区管理完全采用市场经济发达国家那种市场力量占主导、政府给以政策扶持的多元管理体制还不现实。但我们必须注意这样一个发展事实:随着我国市场经济的发展和国家对农村社会和农业发展的日益重视,社会工商资本近几年开始较多地转向农村,民间资本在农业科技园区发展中的作用逐步增加。单一行政主体的统管型,虽然有集中人、财、物力加快园区建设的优势,但因地方政府财力普遍存在不足的问题,也限制了政府作用的发挥,同时也阻碍了社会力量的介入和作用的发挥。现阶段我国农业科技园区有必要打破政府统管的格局,建立适合于我国现阶段农村发展要求的,政府主导、市场为辅的多元治理结构,即推动园区管理由政府统管型向政府主导下的多

12、元共管的公司治理型转变。三、现阶段园区管理体制的选择农业科技园区空间结构的特殊性,就决定农业科技园区作为区域现代农业创新系统,其管理既要宏观上保持统一协调,又要微观上有活力,调动地方政府的积极性,注重与地方特色资源和产业的融合。因此,实践中区域农业科技园区的管理应建立起“政府区域农业科技园区发展指导委员会+事业公司管理+协会促进+项目企业化运作+经营服务市场化”的组织运作模式。政府区域农业科技园区发展指导委员会是指在承办园区的政府主体召集下由科技园区核心区所在地政府与示范区、辐射区内农业科技示范区所在地政府的主要领导组成,并吸纳大学及科研机构、金融部门负责人和社会有关人士参加的共同管理指导机构

13、。其主要职能是:商谈制定园区发展的政策方针和总体发展战略,对园区建设进行统一规划和合理布局,协调园区各区之间的关系,做到“统一领导、统一规划、统一政策”。委员会下设办公机构,具体执行指导委员会制定的方针、政策、规划任务的落实,在关键或重大事项上进行内部组织协调并在必要时给予直接的帮助;争取并落实国家和省的政策,吸引国内外技术先进企业入园;进行信息引导、宣传推荐和招商引资的组织活动;加强对外的交流与联系,当好科技园区创新网络的组织者、建设者和维护者;积极引导社会各界开展创业活动宣传,成为先进文化的引领者,创业文化的塑造者。事业公司管理是指科技园区核心区与示范区、辐射区内的农业科技示范区各自成立由

14、当地政府控制并参与的非盈利性质的园区事业管理开发公司。其管理、服务的主要内容是为企业提供入园服务,满足其个性化需求;负责基础设施建设,环境优化和后期开发;开展宣传和招商引资;扶持垂直分工体系,培植企业集群;会同行业协会共同制订地区产品质量、服务标准并监督执行,引导行业自律,打造和维护区域产品品牌形象;发展园区文化,营造创业氛围;对入园企业进行资格审查,开展项目环境评价与监督等。公司董事会可由政府、大学或研究机构、金融机构、企业及当地有关人士组成,负责本区发展的重大决策和政策,并明确参与各方的责任与义务。园区的日常管理和经营业务由公司经理层负责。在公司治理结构中:政府的主要责任是按科技园区总体发

15、展规划要求制定本区规划,划拨土地,为园区公共物品建设提供资金保障;制定产业政策,引导区内企业投资方向;保护投资者利益,维持市场秩序;提供种子资金,对创新活动给以政策支持;协调内外的联系,刺激创新主体之间的协同;促进和引导园区创业文化建设。大学及研究机构负责提供人才、科研成果和必要的实验条件,组织企业管理人员、科技人员培训,开展学术交流,为企业创新活动给予技术和知识支持。金融部门为入园企业创新活动提供贷款支持,为园区基础设施建设的融资提供服务。企业及当地有关人士主要是反映问题,为园区发展献言献策。协会协助是指借助民间组织力量,促进园区的建设与发展。协会主要有同业协会(含企业行业协会和农民专业技术

16、协会和园区协会。同业协会的任务是帮助区内企业或农民进行行业沟通,制定行业标准,推动行业内部自律,维护和树立行业产品品牌形象;开展技术培训,组织内部信息交流;进行产业咨询,促进成员技术转让等。园区协会是政府发起的,主要由科技园区各区管理公司、域外科技园区自愿组成,并吸收域内对外有影响力的龙头企业、域外有国际联系的大企业及其他组织或个人参加的社会团体。其功能是在园区企业、社会各界和国内外政府间建立沟通联系,协调园区内部企业之间以及内部企业与外部企业间的关系,开展合作,为企业发展提供帮助;与外省市及国外科技园区建立连结机制,促进园区横向交流,协调园区整体与个体的发展。项目企业化运作是指产业项目开发要按照“运行公司制、投资业主制、科技承包制、联结农户合同制”模式进行产业组织,政府及管理公司只提供服务和必要的种子资金和房地产承租优惠等方面的政策支持,不参与产业项目的经营。经营服务市场化是指企业和创业者所需的专业性很强的服务,由社会专门中介机