第八章 城市公共经济管理

1、城市管理学（第三版）杨宏山 编著城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 第八章城市公共经济管理由于存在市场失灵问题，城市政府需要介入公共经济活动。 本章在对城市公共财政的 收入和支出进行概述的基础上，重点阐述城市政府的经济规制职能， 并就自然垄断和信息 不对称问题的规制政策进行具体分析。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8. 城市公共财政管理8.1.1城市公共财政概述 城市公共财政的含义城市公共财政是指城市政府为实现公共管理职能， 参与社会产品分配和再分配的活动。职能：资源配置、收入分配、促进经济增长城市管理学（第三版） 2

2、1世纪公共管理系列教材 8. 城市公共财政管理8.1.1城市公共财政概述 城市财政收入城市财政收入亦称城市政府收入，是城市政府为履行其职能， 保证公共支出需要而依 法取得的收入。特征：公共性、强制性、规范性、稳定性来源：税收收入（最基本、最稳定的来源）、转移支付收入、国有资产收入、公共收费收 入、债务收入城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8. 城市公共财政管理8.1.1城市公共财政概述 城市财政支出城市财政支出又称城市政府支出，是以城市政府为主体、以政府承担的事权为依据进 行的货币资金支出活动。城市财政支出分类：（1）根据政府职能的不同， 财政支出可分为维持性支出、经济性支出和社

3、会性支出。（2）根据财政支出性质的不同，可分为购买性支出和转移性支出。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8. 城市公共财政管理8.1.2城市财政收入比较 土地财政与发展型政府当前， 中国城市政府主要依靠企业税收和国有土地出让金获取财政收入， 居民 纳税在地方财政收入中所占比重很小。 一些城市的土地出让收入甚至超过了地方税 收收入。发展型政府在经济效率上具有优势，而在面向居民的公共服务领域欠账较多。 为扭转 这一局面，近年来，中央政府强调各级政府要全面履行职能， 在继续搞好经济发展的同 时，要更加注重履行公共服务职能。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8. 城市公共财

4、政管理8.1.2城市财政收入比较 不动产税与服务型政府在西方发达国家， 不动产税在城市税收中所占比重较大。 不动产税也称 “物业税” “财产税”“房地产税”，主要针对房屋、其他建筑物、土地等不动产进行征税。 市场经济 国家大多征收不动产税，将其作为地方政府的主体税种。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8. 城市公共财政管理8.1.2城市财政收入比较 城市财税制度改革为解决预算问题，市政府不得不依靠土地财政弥补财政 收支差额。为促使地方政府更好地为辖区居民服务， 必须为其提供稳定可靠的税收保障。 美国地方治理的实践表明，房地产税是一种有效的地方税 ， 可促使地方政府更好地建设 服务

5、型政府。征收房地产税化解的难题：第一， 房地产税可推动城市政府 加快职能转变。第二，房地产税有利于打破与户籍制度挂钩的公共服务安 排。第三，房地产税有利于提高土地利用率、降低住宅 闲置率。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.2 城市政府采购管理.2. 城市政府采购的特点 政府采购的概念政府采购 是指政府及其他受政府控制的企事业单位， 为实现政府职能和公共利益，在财政监督下使用公共资金，从国内外市场购买所需商品、工 程和服务的行为。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.2 城市政府采购管理.2. 城市政府采购的特点 城市政府采购的特点（1）采购资金的公共性。（2）采

6、购对象的广泛性。（3）采购的非营利性。（4）采购的公开性。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.2 城市政府采购管理.2. 城市政府采购的特点 城市政府采购的意义（1）有利于加强对财政支出的管理和监督。（2）有利于提高财政支出效率。（3）有利于加强经济调控能力。（4）有利于促进政府廉政建设。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.2 城市政府采购管理.2.2 城市政府采购原则公开性原则公平性原则公正性原则有效竞争原则城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.2 城市政府采购管理.2.3 城市政府采购方式询价采购邀请招标采购分散采购分散采购征求建议采购集中采购

7、公开招标采购单一来源采购谈判采购城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.3 城市政府规制管理. 政府规制的基本含义“规制”强调它是在法治背景下进行的一种有规可依的控制活动，而 “管制”并不一定具有法律依据， 有些管 制行为可能是自由裁量的任意行为。政府规制是在法治的制度框架下， 政府有关部门为矫 正市场失灵和维护社会多元利益平衡， 对微观经济和社会主体实行的直接干预和控制 行为 。特点： （1）政府规制以市场经济体制为制度前提。（2）政府规制必须具有明确的法律依据。 （3）政府规制具有明确的程序规定 性。（4）政府规制具有法定的救济途径和纠错机制。 政府规制的概念城市管理学（第三版

8、） 21世纪公共管理系列教材 8.3 城市政府规制管理. 政府规制的基本含义 政府规制的种类经济性规制社会性规制政府以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生， 保护环境， 保护未 成年人，增进社会福利为目的，通过制定一定的标准去禁止和限制特定的企业行为。政府为了保障公平竞争、防止资源配置低效和确保市民的使用权利， 通过许可或认可的方式，对企业的市场进入和退出、产品的价格、服务的数量和质量等进 行限制。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.3 城市政府规制管理.2 政府规制的作用. 城市政府规制的积极意义 （1）有利于防止过度竞争。（2）有利于维护交易公平。（3）有利于提高社会福利水

9、平。 过度规制的负面影响（1）引发企业 “寻租”和政府腐败。（2）抑制组织创新。（3）增加行政成本。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.3 城市政府规制管理.3 政府规制的理论演化从强化规制走向放松规制、重建规制 公共利益理论 规制俘虏理论 放松规制理论 激励性规制理论城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.3 城市政府规制管理.4 政府规制的发展趋势 维护多元利益平衡 放松经济性规制 强化社会性规制 实施成本 收益分析 加强对规制者的规制城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.4 城市自然垄断管理. 垄断与自然垄断 垄断的含义垄断是指排他性控制和独占某

10、种经济资源、产品、技术或市场。 垄断的类型（1）资源性垄断。（2）技术性垄断。（3）经营性垄断。（4）强制性垄断。（5）自然垄断。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.4 城市自然垄断管理. 垄断与自然垄断 垄断的影响（1）资源性垄断并不能够持续控制价格。（2）技术性垄断也不能一劳永逸。（3）经营性垄断难以持久保持。（4）强制性垄断会妨碍技术进步。（5）自然垄断达到一定规模后同样可以引入市场竞争机制。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.4 城市自然垄断管理.2 自然垄断行业的特点 自然垄断行业的经济特征 自然垄断行业的业务边界（1）规模经济效应明显。（2）投资成本

11、具有沉淀性。（3）企业经营具有公益性。（4）垄断企业处于支配地位。静态动态凡是需要进行大规模网络和管道建设的经济领域， 都属于自然垄断行 业。自然垄断行业的业务范围具有相当大的可变性。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.4 城市自然垄断管理.3 自然垄断行业的政府规制. 自然垄断行业的管理现状 长期以来，我国城市自然垄断企业实行政府直接投资和垄断经营， 企业领导由政府委 派，资金由政府划拨，价格由政府制定，盈亏由政府负担。 由于不存在外部竞争压力， 企 业缺乏忧患意识，经营成本较高，产品价格居高不下。 世纪 年代以来， 一些城市对 自然垄断行业进行改革，通过引入竞争、实行股份化

12、和民营化改造等措施， 改革取得了一 定成效。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.4 城市自然垄断管理.3 自然垄断行业的政府规制 自然垄断规制管理的目标 （1）适度竞争。（2）公开透明。（3）公众参与。（4）非歧视。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 8.4 城市自然垄断管理.4 自然垄断行业的规制方式 特许投标竞争 区域间比较竞争 价格上限规制 社会契约规制本章小结城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 财政收入来源对政府行为具有显著影响。当前，中国城市主要通过税收和土地出让两种方式获取财政收入，而在市场经济发达国家，城市财政收入主要依靠不动产征税。 依赖

13、 于土地财政的财政制度安排，决定了地方政府注重发展导向。 房地产税有助于引导发展型 政府向服务型政府转变。城市政府采购需要坚持公开性原则、公平性原则、公正性原则和有效竞争原则。 政府 采购主要有集中采购、分散采购、公开招标采购、邀请招标采购、询价采购、单一来源采 购、征求建议采购、谈判采购等方式。政府规制以矫正市场失灵为目标， 对微观经济和社会主体采取直接干预和控制行为。 政府规制经历了从强化规制走向放松规制和重建规制的发展过程。 政府规制需要维护多元 利益平衡，实施成本 收益分析， 加强对规制者的规制。 政府对自然垄断行业的规制以 “有效竞争”为目标导向，常用规制方式主要有特许投标竞争、区域间比较竞争、价格上 限规制、社会契约规制。简述中美城市财政收入来源的差异性。联系实际，试论不动产征税对城