第7章公共管理的法律基础

1、公共管理概（第二版）朱立言 谢明 主编新编21世纪公共管理系列教材新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）2 据考，“法治”一词是古希腊人毕达斯最早提出的。雅典城邦，在梭伦改革后，进行了“法律”统治。 古罗马人的法治观念，虽然导源于古希腊文明，但他们对法治却有不同的理解。他们提出了国家是一个法团的思想，认为“国家之所以是至高无上的，是因为它垄断着立法权，是法的制定者，这种法既约束着个人，也约束着国家”。7.1.1 法治的渊源法治的渊源7.1 法治行政概述法治行政概述新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）3 法治行政深刻反映了法律与行政的关系，其意义可以浓缩为法律对行政具有

2、绝对的权威和支配力，行政权力应当来自法律的规定，特别是对公民权利产生直接影响的权力必须由法律明示，行政亦无法外特权。 法制行政则更多地着眼于行政活动应当体现法的内在价值，即行政目标应当体现正义性；行政行为应当体现公共利益性；行政组织应当体现合法性。7.1.2 法治行政与法制行政法治行政与法制行政7.1 法治行政概述法治行政概述新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）4 法治行政的核心含义是法律高于行政。换言之，就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。 具体而言，法治行政包括以下几方面特点：1.职权法定行2.法律保留3.法律优先4.依据法律5.职权与职责统一

3、7.1.3 法治行政的特点法治行政的特点7.1 法治行政概述法治行政概述新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）5 所谓“私法自治”是指，私法规范从古罗马时代至今，一直被人们视为自治性规范，主要表现为私法规范的授权性（赋予当事人自由决定权，因此产生的权利义务受法律保护）、选择性（即使国家对私法关系规定了相关准则，也不具有强制性，当事人可以选择适用）和补充性（国家调节私法关系的准则，只有在当事人间没有协议、协议无效或没有作出选择的情况下，才予以补充适用）。7.2.1 公法与私法的划分公法与私法的划分7.2 公法与私法公法与私法新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）6 归属公

4、法的法律直接关涉的乃是政府与人民的关系、国家与社会的关系，还要加上与这两类关系密切相关的国家的结构、权力与责任，政府的组成、行为与责任，以及国家间的关系。7.2.1 公法与私法的划分公法与私法的划分7.2 公法与私法公法与私法新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）7 从19世纪末至20世纪，一个重大的变化就是国家职能的变化，即“夜警国家”变化为“福利国家”，国家承担着过去所没有的越来越多的社会职能，政府干预越来越多。1.从行政命令服从发展出行政协商指导2.从行政统治发展出行政合同3.从行政公法发展出行政私法7.2.2 公法的社会化公法的社会化7.2 公法与私法公法与私法新编21世纪

5、公共管理系列教材公共管理概论（第二版）8 公共管理的法律关系是指公共管理主体与其相对一方形成的权利义务关系。公共管理主体的丰富性，决定了公共管理法律关系的复杂性。这种法律关系不但应该包括由行政法调整的行政法律关系，还应该包括由其他部门法调整的各种法律关系。1.公共管理关系2.法制监督关系3.法律救济关系4.公共管理组织内部关系7.3.1 公共管理的法律关系概述公共管理的法律关系概述7.3 公共管理的法律关系公共管理的法律关系新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）9 公共管理的主体可以分为政府和其他公共管理主体两个部分。所谓其他公共管理主体是指以实现公共利益为目标而存在的一些组织，一

6、般可称为非营利组织或者第三部门。7.3.2 公共管理主体与相对人之间的法律关系公共管理主体与相对人之间的法律关系7.3 公共管理的法律关系公共管理的法律关系新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）10 行政法律关系的特征主要表现在：（1）从主体上看，在行政法律关系双方当事人中，必有一方是行政主体。（2）从内容上看，行政法律关系的内容都与国家行政权力直接有关。（3）从内容处分上看，当事人对行政法律关系中的权利与义务不能自由处分。（4）从双方当事人所处的地位上看，行政主体始终处于主导地位，享有很大的优益权。（5）从解决争议的方式上看，行政主体有处理行政争议的权力。7.3.2 公共管理主体

7、与相对人之间的法律关系公共管理主体与相对人之间的法律关系7.3 公共管理的法律关系公共管理的法律关系新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）11 公共管理主体之间应该包括三方面的法律关系：组织法上的法律关系、政府与其他公共管理主体之间的关系以及其他公共管理主体之间的关系。7.3.3 公共管理主体之间的法律关系公共管理主体之间的法律关系7.3 公共管理的法律关系公共管理的法律关系新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）12 行政组织法上的法律关系又称为行政机关相互间的关系或行政机关内部性关系。其主要内容包括以下四部分：（1）立法机关与行政机关之间的关系；（2）上级行政机关与下

8、级行政机关的关系，即权限的委任、指挥监督、主管权限争议的决定等；（3）平级行政机关之间的关系，即行政机关之间的协议、事务的委托等；（4）地方的政府部门与同级政府以及上级部门之间的关系。7.3.3 公共管理主体之间的法律关系公共管理主体之间的法律关系7.3 公共管理的法律关系公共管理的法律关系新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）131.有限权力原则2.正当程序原则3.责任行政原则7.3.4 公共管理法律的基本原则公共管理法律的基本原则7.3 公共管理的法律关系公共管理的法律关系新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）14 公共管理行为是指公共管理主体为实现一定的公益目的而

9、实施的各种活动及其过程。公共管理行为可以分为行政行为和其他公共管理行为。7.4.1 行政行为的含义行政行为的含义7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）15 行政法学上所说的行政行为有着特定的内涵，它是指行政主体行使行政权力，产生法律效果，具有国家行政管理目的的行为。它包括以下三层含义： 从主体上看，行政行为必须是行政主体所实施的行为； 从性质上看，行政行为是行使公共权力的行为； 从效果上看，行政行为是一种能直接或间接引起法律效果的行为。7.4.1 行政行为的含义行政行为的含义7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第

10、二版）16 行政行为的意义在于其所产生的法律后果，即所建立的行政法律关系。享有行政权并合法利用行政权就会产生所追求的法律后果；而违法行使行政权的行政行为，则会产生违法的法律后果，从而引起行政责任。7.4.2 行政行为的效力行政行为的效力7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）17 行政行为的成立须符合以下条件：（1）行为主体合格。行为主体必须具备行政主体资格；行为不超越权限范围；行为必须是具有特定身份的国家公务员的职务行为。（2）主体意思表示真实。（3）行政行为明确具体。（4）内容符合公共利益。（5）行为符合法律规定的程序和形式。7.4.2 行政行为的

11、效力行政行为的效力7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）18 行政行为的效力是指行政行为合法成立后所具有的法律上的约束力。（1）先定力，（2）确定力，（3）拘束力。 无效行政行为不是行政行为，当然也不是行政行为的一类，而是一个与行政行为存在密切联系的独立的法律概念。引起行政行为无效的原因主要是下面几种：首先，行为主体不合格；其次，行为内容不合法；再次，不符合法定程序和法定形式；最后，意思表示不真实。7.4.2 行政行为的效力行政行为的效力7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）19 国家公务员的职务行为是国家

12、公务员基于国家行政机关委任的行政职务，代表国家行政机关行使行政职权或履行职责的公务行为。 国家公务员同时也是公民个人，他们也有自己的个人行为，公务员的双重身份决定了他们的双重行为，即个人行为和职务行为。职务行为与个人行为是行政诉讼受案与不受案的一个标准，我国法律规定：“与行使职权无关的个人行为”行政机关将不承担责任。7.4.3 行政行为与公务员的个人行为行政行为与公务员的个人行为7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）20 对于具体的行政处理行为来说，可以分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。 依申请的行政行为是指行政主体只有在相对人声明和申请的条件

13、下才能作出的行为，非申请不能作出。 主要有：行政许可；行政给付；行政奖励；行政确认；行政裁决。 7.4.4 具体行政行为具体行政行为7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）21 依职权的行政行为是指行政主体依据自己的职权，不需要经过相对人的意思表示，便能做出并发生效力的行为。主要有：行政规划；行政命令；行政征收；行政处罚；行政强制。7.4.4 具体行政行为具体行政行为7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）221.违法行政行为的表现（1）事实根据不合法。（2）适用法律错误。（3）程序违法。（4）行政越权。（6）

14、滥用职权。（7）行政失职7.4.5 违法行政行为及其责任认定违法行政行为及其责任认定7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）232.行政违法与行政行为的关系（1）行政违法与行政责任是前因与后果的关系。（2）行政违法主体与行政责任主体的一致。（3）行政违法程度与行政责任水平保持一致。7.4.5 违法行政行为及其责任认定违法行政行为及其责任认定7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）243.行政责任的分类（1）违法行政行为的撤销。（2）强制履行法定职责。（3）行政赔偿责任。（4）行政处分责任。7.4.5 违法行政行

15、为及其责任认定违法行政行为及其责任认定7.4 公共管理行为公共管理行为新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）251.受理具体行政行为的范围2.启动了对抽象行政行为的监督审查权3.受行政复议制度保护和救济的权利范围进一步扩大7.5.1 行政复议制度行政复议制度7.5 行政救济制度行政救济制度新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）26 行政诉讼受案范围既涉及权力分立与制约的政治架构原则，也涉及人权保障的政治伦理原则。在我国，行政诉讼受案范围的确定方式是对可诉性行政行为和不可诉行政行为进行界定。7.5.2 行政诉讼制度行政诉讼制度7.5 行政救济制度行政救济制度新编21世纪公

16、共管理系列教材公共管理概论（第二版）27 行政诉讼制度是不断完善的，其完善主要表现在以下几个方面：1.扩大人民法院的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查之列2.赋予人民法院完整的行政审判权3.进一步完善行政诉讼被告制度4.强化职权调查原则5.设立专门行政法院，建立独立的行政审判司法体制体制6.提高行政法官素质，实行法官权益保障制度7.确立行政判例法制度，以解决行政审判中法律适用上的盲点7.5.2 行政诉讼制度行政诉讼制度7.5 行政救济制度行政救济制度新编21世纪公共管理系列教材公共管理概论（第二版）28 我国于1989年颁布了行政诉讼法，终于使国家的行政赔偿制度有法可依，行政诉讼案件数量逐年

17、增加，“民告官”的权利观念不断增强，行政赔偿制度建设开始步入正轨。 行政赔偿也叫行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。7.5.3 行政赔偿制度行政赔偿制度7.5 行政救济制度行政救济制度关 键 术 语关 键 术 语公共管理主体公共管理主体 行政法律关系行政法律关系 有限权力原则有限权力原则 正当程序原则正当程序原则责任行政原则责任行政原则 行政行为行政行为 公务员的个人行为公务员的个人行为 具体行政行为具体行政行为行政违法行政违法 行政责任行政责任 行政救济制度行政救济制度29复习思考题复习思考题1简述法治行政与法制行政的区别与联系。简述法治行政与法制行政的区别与联系。2法治行政的特点是什么？法治行政的特点是什么？3公法的社会化具体表现在哪些方面？公法的社会化具体表现在哪些方面？4什么是行政法律关系？其特征表现是什么？什么是行政法律关系？其特征表现是什么？5公共管理法律的基本原则有哪些？公共管理法律的基本原则有哪些？6简述行政行为的含义、内容及分类。简述行政行为的含义、内容及分类。7引起行政行为无效的原因主要有哪几种？引起行政行为无效的原因主要有哪几种？8结合实际，谈谈如何区分行政行为与公务员结合实际，谈谈如何区分行政行为与公务员的个人行为。的个人行为。9违法行政行为的