03 第三章 公共部门组织结构与编制管理

1、公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材主编 方振邦 副主编 徐东华 唐 健公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材第三章CHAPTER 3公共部门组织 结构与编制管理公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材01公共部门组织结构概述02公共部门组织结构设计03我国公共部门的组织结构04我国公共部门的编制管理目录CONTENTS公共部门人力资

2、源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材公共部门组织结构的类型公共部门组织结构设计的影响因素公共部门组织结构设计的关键要素我国公共部门组织结构及其问题我国公共部门的编制管理重点问题公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材公共部门组织结构概述PARTPART3.13.1公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.1 公共部门组织结构的内涵 组织结构通常又称为组织架构，是指组织系统各个部分的构成方式。 公共

3、部门组织结构是指公共部门的组织成员为完成工作任务、实现组织目标，在职责、职权等方面的分工、协作体系。了解公共部门组织结构的含义，必须把握以下三个要点：公共部门组织结构的本质是公共部门人力资源的分工协作关系公共部门组织结构设计的目的是实现公共部门组织的目标，组织结构是实现组织目标的一种手段公共部门组织结构的内涵是公共部门人力资源在职、权、责三方面的结构体系公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.1 公共部门组织结构的内涵 公共部门组织结构可以通过组织结构图来反映。组织结构图是对一个组织的一整套基本活动和流程的可视化描述，

4、它形象地反映了公共部门内各机构、职位上下左右相互之间关系。 公共部门组织结构具有以下显著特点稳定性层次性复杂性规范性稳定性是公共部门组织结构的核心特点，它强调职位、权责的非人格化和规范化，建立稳定的组织关系模式，实现组织的有序性和稳定性。公共部门各种组织为了便于管理，一般采取层级控制体制，从纵向上分为若干层级，下级对上级负责，各个层级的权力、责任各不相同。公共部门是一个最庞大的、最复杂的公共组织系统，其结构的复杂性要远远超过私营部门。公共部门组织结构不是自发形成的，而是由公共管理者根据国家的法律法规，在科学理论的指导下，有目的、有意识地安排的。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公

5、共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型1. 直线制组织结构 直线制组织结构是人类社会各种组织存在的最基本形式。 层次分明，组织的各级管理者都按垂直系统对下级进行管理，指挥和管理职能由各级主管领导直接行使，不设专门的职能管理部门 命令的传送和信息的沟通只有一条直线渠道，完全符合统一指挥的原则直线制结构的特点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型1. 直线制组织结构 单一领导，结构简单，关系清晰，上下级权责明确； 政令统一，决策快，效率高。直

6、线制结构的优点 缺乏专业化的分工管理，下级一切问题都必须向上级领导请示、汇报，领导工作繁重，容易陷入日常事务之中，难以集中时间、精力思考研究规划重大问题； 由于权力集中，且受专业、个人素质等方面的影响，难以保证领导、决策、指挥不出现失误； 由于信息只沿上下直线传递，对左右协调、沟通也不利。直线制结构的缺点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型2. 职能制组织结构 职能制组织结构同直线制的组织形式恰好相反，它的各级主管人员都配有通晓各种业务的专门人员和职能机构作为辅助者，直接向下发号施令公共部

7、门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型2. 职能制组织结构 由于按职能划分部门，其职责容易明确规定； 各部门和各类人员实行专业化分工，有利于管理人员熟练掌握本职工作的技能，有利于强化专业管理，提高工作效率； 管理权力高度集中，便于最高领导层对整个组织实施严格控制。职能制结构的优点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型2. 职能制组织结构 高度的专业化分工以及稳定性使各职能部门的眼界比较狭窄，他们

8、往往片面强调本部门工作的重要性，容易产生本位主义、分散主义，造成许多摩擦和内耗，使职能部门之间的横向协调比较困难； 信息沟通不畅，高层决策在执行中也往往被狭窄的部门观点和利益所曲解，或者受阻于部门隔阂而难以贯彻。这样，整个组织系统就不能对外部环境的变化及时做出反应，适应性差； 由于各部门的主管人员属于专业职能人员，工作本身限制着他们扩展自己的知识、技能和经验，且易养成只重视本部门工作与目标的思维方式和行为习惯，不利于培养素质全面的、能够管理整个组织的管理人才。职能制结构的缺点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2

9、公共部门组织结构的类型3. 直线职能制组织结构 直线职能制组织结构以直线制为基础，既设置了直线主管领导，又在各级主管人员之下设置了相应的职能部门，分别从事职责范围内的专业管理。在这种组织结构中，两类人员的职权必须是十分清楚的。一类是直线主管领导人员，他们拥有对下级的指挥和命令的权力，承担着实现所管理部门的业务目标的任务；另一类是职能部门的职能管理人员，他们只能起参谋和助理的作用，对下级机构可以进行业务指导、提出建议，但无权向下属机构及其管理人员发布命令。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型

10、3. 直线职能制组织结构公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型3. 直线职能制组织结构 工作职责明确，稳定性强，分工很具体，是一种以工作为中心的组织形式； 整个组织既保证了命令的统一，又发挥了职能专家的作用，有利于优化行政管理者的决策。直线职能制结构的优点 各职能部门容易从本位出发，导致意见和建议的不一致甚至冲突，加大了上级管理者对各职能部门之间的协调负担； 职能部门的作用受到了较大的限制，一些下级业务部门经常忽视职能部门的指导性意见和建议。直线职能制结构的缺点公共部门人力资源管理概论公共部

11、门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型4. 事业部制组织结构 事业部制组织结构是现代企业组织规模不断扩大化和经营国际化的产物，最初由美国通用汽车公司总裁斯隆于1924年提出，目前已成为特大型组织、跨国公司普遍采用的组织架构。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型4. 事业部制组织结构 采用事业部制结构的目的，是能够对大型组织按照 “集中决策，分散经营”的总要求进行有效管理。事业部制是分级管理、分级核算、自负盈亏的一种形

12、式，即一个组织按地区或按产品类别分成若干个事业部，从产品的设计，原料采购，成本核算，产品制造，一直到产品销售，均由事业部及其所属机构负责，实行单独核算，独立经营，组织总部只保留人事决策、预算控制和监督大权，并通过利润等指标对事业部进行控制 。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型4. 事业部制组织结构 它能够实现集权和分权的有效结合。各事业部在最高管理层的统一领导下分散经营，有利于最高管理层在面对规模庞大的组织时摆脱日常的繁杂事务，集中精力做好组织的战略决策和长远规划。 各事业部自成体系，独

13、立经营、核算，可以发挥其灵活性和主动性，进而增强组织整体的灵活性和适应能力。 可促进各事业部之间的竞争，促进组织发展。事业部制结构的优点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型4. 事业部制组织结构 各事业部由于具有较大的独立性，很容易产生本位主义，只关心自己的利益，相互之间协作困难，而且局部利益和整体利益难以协调。 事业部制组织通常内部机构重叠，以致机构庞大、结构臃肿、人员编制过大，进而增加管理成本。这主要表现在组织总部与事业部之间、各事业部之间的职能和经营机构重复设置较为严重。事业部制结构

14、的缺点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型5. 矩阵制组织结构 矩阵制组织结构是围绕某项特定任务成立跨职能部门的专门机构。比如组成一个专门的产品 （项目）小组去从事新产品开发工作，在研究、设计、试验、制造各个不同阶段，由有关部门派人参加，力图做到条块结合，以协调有关部门的活动，保证任务的完成。这种组织结构形式是固定的，人员却是变动的，需要谁，谁就来，任务完成后就可以离开。项目小组和负责人也是临时组织和委任的，任务完成后就解散，有关人员回原单位工作。矩阵制结构的独特之处在于事业部制结构和职能

15、制结构 （纵向和横向）的同时实现。矩阵制结构中的产品经理和职能经理在组织中拥有同样的职权，雇员要向两者负责、报告 （如图3-5所示）。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型5. 矩阵制组织结构公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型5. 矩阵制组织结构 机动、灵活，可随项目的开发与结束进行组织或解散。 加强了不同部门之间的配合和信息交流，克服了直线职能制结构中各部门互相脱节的问题。 能够使组

16、织满足环境的双重要求，资源可以在不同部门及产品之间灵活分配与整合，进而适应不断变化的外界要求。矩阵制结构的优点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型5. 矩阵制组织结构 管理难度加大。因为参加项目的人员来自不同部门，隶属关系仍在原单位，所以项目负责人对他们管理困难，比如难以运用有效的激励与惩治手段。 短期效应明显。由于项目组成人员来自各个职能部门，当任务完成以后，仍要回原单位，因而容易产生临时观念。矩阵制结构的缺点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材

17、公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型6. 委员会式组织结构 20世纪以后，由于社会发展与经济运作的需要，委员会式组织得到广泛应用与快速发展，进而出现董事会、理事会与基金会等新型组织结构。一般来说，委员会是一种由两人以上组成的行使组织最高决策权的集体。委员会可能存在于公共部门的各个管理层次。高层委员会主要负责制定重大方针政策，中下层则往往负责贯彻落实上级的决策。 目前常见的像全委会、常委会等，都是委员会式的组织结构形式。如我国人民代表大会、政治协商会议、各人民团体、群众团体，在组织形式上都采取委员会式结构；高等学校的学术委员会和职称评审委员会也是委员会式组织结构。公共

18、部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型6. 委员会式组织结构公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型6. 委员会式组织结构 集思广益，综合各种意见，提高决策的正确性 代表各方利益，协调各种职能，加强各部门间的合作； 防止权力过分集中。委员会式结构的优点 决策成本过高； 权责分离，责任不明； 容易出现妥协折中现象； 一个人或少数人占支配地位。委员会式结构的缺点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资

19、源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型7. 团队式组织结构 团队式组织结构是指为了完成某项任务，而这项任务的完成需要多种技能和经验，于是通过选调组织中具有这方面素质和能力的人来组成一个团体，通过团队成员的共同努力来完成任务的一种组织形式。传统的行政组织结构和单纯的项目管理结构已经无法满足知识型组织发展的需要，因为这些组织结构形式采取自上而下的管理方式，压抑了员工的主动性和创造性。而团队式结构则强调员工在团队中的价值，强调员工对管理工作的参与性，能极大地调动员工的主动性和积极性，充分发挥员工的创造性。团队组织与传统组织的主要区别如

20、表3-1所示。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2 公共部门组织结构的类型7. 团队式组织结构公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材公共部门组织结构设计PARTPART3.23.2公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素1. 组织环境 指组织内部的人力、物力、财力、制度、文化等状况。内部环境 指组织所面临的行业环境、国家宏观政策、社会文

21、化、技术等。外部环境公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素1. 组织环境 环境的不确定性影响着组织对环境的信息需求和从环境中获取资源的需求，从而直接影响组织结构的设计。 当外部环境的复杂性增加时，组织中的职位和部门也会相应地增加，从而增加了内部的复杂性。当外部环境迅速变化时，组织的各部门在处理外部环境中的不确定性方面变得高度专业化，每一部门要求具备专门的知识技能和行为。职位和部门公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教

22、材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素1. 组织环境 当外部环境较稳定时，内部组织为了提高组织运行的效率，往往需要制定明确的规章制度、工作程序和权力层级，组织的正规化、集权化程度比较高，其组织结构的设计可以采用机械式的层级结构形式。 而在外部环境较不确定时，内部组织比较松散，决策权力分散并下移，权力层级不明确，组织结构设计可以采用柔性灵活的有机结构形式。随着环境不确定性的增加，组织内部趋于有机性。控制过程公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素1. 组织环境 当环境稳定时，组织能

23、够集中精力解决当前的经营和日常效率问题。而随着环境不确定性的增加，计划和预测变得必要。计划能够减少外部环境变化的负面影响。具有不稳定环境的组织通常建立一个计划部门，审视环境因素并分析其他组织的潜在行动和对策。计划和预测公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素2. 组织战略 对于战略和组织结构关系的研究由来已久，最著名的成果当属美国学者艾尔弗雷德.钱德勒1962年的著作 战略与结构。在该书中，他根据对美国70多家大企业的调查研究，对环境、战略和组织结构之间的相互关系进行了论述，提出了 “

24、结构跟随战略”的观点。钱德勒认为，不同的组织战略要求不同的组织结构。单一战略只要求一种简单、松散的组织结构形式来执行这一战略。这时，决策可以集中在一个高层管理人员手中，组织的复杂性和正规化程度很低。当组织成长以后，它们的战略变得更有雄心，则会采取更为复杂的多种经营战略。这种复杂的战略要求一种精细、规范、分权、正规化的组织结构形式来支撑公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素3. 组织规模一个组织的组织结构设计与其本身规模的关系 组织规模越大，工作就越专业化； 组织规模越大，标准操作化程

25、序和制度就越健全； 组织规模越大，分权的程度就越高。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素3. 组织规模公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素4. 组织技术 技术以及技术设备的水平不仅会影响组织活动的效果，而且会作用于组织活动内容划分、职位设置和工作人员的素质要求。例如，电子技术的广泛运用、办公自动化、信息网络化改变和正在改变着组织中的会计、文秘和档案等部门的工作性质和形式

26、。技术的形式是多种多样的，不同类型的技术对组织结构具有不同的影响。对于常规性技术程度高的组织来说，一般采用严格控制的组织结构形式，其规范化程度和集权化程度就高。而对于非常规性的技术组织来说，则恰好相反。公共部门组织设计要考虑技术的因素，以求设计的组织结构具有现代适应能力。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素5. 人员素质 组织中人员的素质包括各类员工 （特别是领导层）的价值观念、思想水平、工作作风、业务知识、管理技能、工作经验以及年龄结构等。 人员素质对组织结构的影响主要表现在以下

27、几个方面 如果组织中层管理人员专业水平高、管理知识全面、经验丰富、有良好的职业道德，那么管理权力就可较多地下放；反之，则权力应较多地集中。集权与分权公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素5. 人员素质 如果管理者的专业水平、领导经验、组织能力较强，那么就可以适当扩大管理幅度；反之，则应缩小管理幅度，以保证管理的有效性。管理幅度大小 如实行事业部制结构需要具有比较全面的领导能力的人选担任事业部经理，而实行矩阵制结构则需要项目经理具有较高的威信和良好的人际关系，以适应其责多权少的特点。部

28、门设置的形式公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.1 公共部门组织结构设计的影响因素5. 人员素质 如果人员素质高，一人可兼多职，则可减少编制，提高效率；反之，则需要将复杂的工作分解，交付多人完成。定编人数 适当的组织结构形式和有效的联系方式，固然对有效协调有着重要的作用，但人员的思想水平、工作作风和业务素质对于组织内部的协调也有重要影响。良好的协作风格可以在某种程度上弥补协调机制设计上的缺陷；反之，如果人员的本位主义严重，又缺乏现代化管理知识的培训，缺乏从组织全局观察本职工作的修养，部门之间就会相互扯皮、踢皮球，工

29、作效率低下。协调机制公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素1. 工作专门化 工作专门化指的是组织把工作任务划分成若干步骤来完成的细化程度，这是从纵向来对组织结构进行划分。其实质是：一个人不是承担一项工作的全部，而是只完成某一步骤或某一环节的工作，这是一种最有效的利用员工技能的方式。 通过实行工作专门化可以使员工只需要较少的时间就能够掌握工作方法和具体步骤，从而提高组织的运行效率；通过重复性的工作，可以提高员工的技能；通过对从事不同工作任务的组织成员支付不同报酬，可以减少组织的资源浪费

30、。但是，工作专门化可能会导致员工产生厌烦情绪、疲劳感和压力感，从而降低生产率，出现缺勤率上升、流动率上升等不良后果。而且，如果工作专门化的程度过细，有可能导致工作环节增多，增加沟通和协调成本，造成效率低下。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素2. 部门化 部门化是在劳动分工的基础上，把各项活动进行归类，使得性质相同或相似的工作合并到一起组成单位，这样便形成了一个个专业化的部门。各部门的组合构成了组织的横向结构。 公共部门的横向分工有以下几种类型：按业务性质分工按地区分工按管理或服务

31、对象分工按管理程序分工公共部门横向分工公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素3. 命令链 命令链是指从组织高层延伸到基层的一条持续的职权线，它界定了谁向谁报告工作，帮助员工回答 “我遇到问题时向谁请示”或 “我对谁负责”等一类的问题。传统的组织理论认为，命令统一有助于保持权威链条的连续性，也就是说，一个人应该对一个主管，且只对一个主管直接负责。如果命令链的统一性遭到破坏，一个下属可能就不得不应付多头领导、不同命令之间的冲突或优先次序的选择。在20世纪70年代以前，命令链的概念是组织设

32、计的基石。但随着电脑技术的发展和给下属充分授权的潮流的冲击，命令链的重要性已经大大降低了。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素4. 管理幅度与管理层次 管理幅度回答的是一个主管可以有效地指导多少个下属的问题。管理幅度与管理层次这两个因素密切相关，它们成反比。一般而言，古典学者们主张窄小的幅度，认为直接受管理人员管辖的应为47人，现代的观点则主张较大的幅度，越来越多的组织正努力扩大管理幅度。 管理层次与管理幅度决定了两种基本的组织结构形态：扁平结构 与高耸结构。扁平结构是指管理层次少

33、而管理幅度大的一种组织结构形态。与之对应，高耸结构是指管理层次多而管理幅度小的一种组织结构形态。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素4. 管理幅度与管理层次 如图3-7所示，图中左侧的组织结构属于高耸型，而右侧的组织结构属于扁平型，假设它们的作业人员都为4096人。如果前一个组织的管理幅度各层次均为4人，而后一个组织的幅度为8人，那么前一个组织就相对多出2个管理层次（前者为7个，后者为5个）。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人

34、力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素4. 管理幅度与管理层次 由于上下联系渠道短，可以减少管理人员，节省管理费用； 有利于信息沟通，并可减少信息误传，有利于提高管理指挥效率； 由于扩大下级管理权限，有利于调动下级人员的积极性、主动性和提高下级人员的管理能力。扁平结构的优点 由于管理幅度加大，会增加横向协调的难度，使组织领导者陷于复杂的日常事务之中，无时间和精力搞好事关组织全局的长远发展战略管理；同时，下级也缺少了更多的提升机会。扁平结构的缺点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组

35、织结构设计的关键要素4. 管理幅度与管理层次 由于管理的层次比较多，管理幅度比较小，每一层次上的主管都能对下属进行及时的指导和控制；另外，层次之间的关系也比较紧密，这有利于工作任务的衔接；同时也为下属提供了更多的提升机会。高耸结构的优点 由于拉长了上下级联系的渠道，会增加管理费用；管理层次的增加，会使上下意见沟通交流受阻，不利于贯彻最高主管规定的目标和政策等。高耸结构的缺点公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素5. 集权与分权 集权与分权所要确定的是决策权应该放在组织的哪一层级上。集

36、权是指决策权在组织系统中较高层级上一定程度的集中。与此对应，分权是指决策权在组织系统中较低层级上一定程度的分散。集权与分权是相对的，组织不可能是彻底的集权，也不可能是彻底的分权。很少有组织在所有决策都集中于某一特定的高层管理团体时仍能有效地运行；同理，将所有决策权都授予底层员工的组织也不会是有效的。因此，某种程度的职权分散是各类组织的共性。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素5. 集权与分权 一般而言，在组织中，较低管理层次的决策数目越多、决策重要性越大、决策影响面越广，以及需要对

37、决策进行审核的工作越少，职权的分散程度就会越大。近年来，分权式决策的趋势比较突出，这与使组织更加灵活和主动地做出反应的管理思想是一致的。在大型组织中，基层管理人员更贴近管理与服务实际，对有关问题的了解比高层管理人员更翔实。因此，他们对自己管辖或服务范围内出现的问题的反应远远快于组织的高层管理者，处理方式也会更得当。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素6. 正规化 正规化是指组织中的工作实行标准化的程度。如果一项工作的正规化程度较高，就意味着完成这项工作的人对工作内容、工作时间、工作

38、手段没有多大自主权。高度正规化的组织有明确的职位说明书，有复杂的组织规章制度，对于工作过程有详细的规定。而对于正规化程度较低的工作而言，工作执行者和工作安排就不是那么固定，员工对自己工作的处理权限就比较宽。由于个人权限与组织对员工行为的规定成反比，因此工作标准化程度越高，员工决定自己工作方式的权力就越小。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.2.2 公共部门组织结构设计的关键要素6. 正规化 工作标准化不仅减少了员工选择工作行为的可能性，而且使员工无须考虑其他行为选择。在不同的组织之间或者组织内部不同工作之间正规化程度差

39、别会很大。比如，大学教师的工作标准化程度就比较低，教师有较大的自主权，可以自行选择和确定讲课的内容、方式以及重点等。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材我国公共部门的组织结构PARTPART3.33.3公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.3.1 我国公共部门组织结构现状1. 横向结构 宏观上，至2016年底，我国整个国家行政组织系统设31个省级政府 （不包括港、澳、台），334个地级政府，2851个县级政府，39862个乡级政府。微观上，2018年

40、3月以来国务院下设办公厅、国务院组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构10个，办事机构2个，直属事业单位10个。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.3.1 我国公共部门组织结构现状2. 纵向结构 我国 宪法规定，我国行政区划划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。但是自从1982年推行市管县体制之后，我国政府层级变成了中央省、自治区、直辖市地级市、自治州县、自治县、县级市乡、民族乡、镇5级。 “我国实行 省管县体制，但是在实践中却实行 市管县体制。一

41、般来说，国外的政府层级是23级。而我国的政府层级是5级。目前，我国的行政区划层级是历史上最多的。”此外，地方政府层级设置存在着两级制、三级制和四级制等三种形式，政府行政层级比较复杂。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.3.1 我国公共部门组织结构现状3. 规模结构 所谓政府组织规模，是指在一定政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为基础，由政府机构及其工作人员数量、政府行政成本共同决定的政府活动范围。人力资源和社会保障部发布的 2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，截至2016年底，全国共有公务员719

42、万人。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.3.2 我国机构改革历程第一次机构改革 （1982-1984年）第二次机构改革 （1988年启动）第三次机构改革 （1993-1995年）第四次机构改革 （1998-2002年）第五次机构改革 （2003年启动）第六次机构改革 （2008年启动）第七次机构改革 （2013年启动）第八次机构改革 （2018年启动）公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材我国公共部门的编制管理PARTPART3.43.4公共部门人

43、力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.4.1 编制管理的内涵1. 编制 编制是指一切法定的社会组织、机构内部工作人员的成员、职位、结构等方面的规定。 广义上看，编制包括组织机构设置、人员编制确定、结构层次设计、职务配置、装备标准配备、经费额度核定等方面，涉及社会的各种组织。狭义上看，编制指经过被授权的机关或部门批准的机关或单位内部人员的定额、人员结构比例及对职位的分配。 一般包括以下几方面的内容：编制员额的规定；各职位 （岗位）的名称、设置以及领导职数的规定；各类人员的比例结构的规定；人员配备的素质要求等。 依据组织机构性质和功能

44、的不同，编制可以分为行政编制、事业编制、企业编制、社团编制和军事编制等类型，公共部门的编制类型主要包括前两类。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.4.1 编制管理的内涵1. 编制 行政编制是我国党政机关使用的人员编制、包括国家机关、各党派和部分社会团体使用的人员编制，其经费由行政经费开支。行政编制 事业编制是指各类事业单位所使用的人员编制，其经费由国家事业费开支。 与行政编制相比，事业编制使用范围广泛，总量不断增长，经费开支形式多样，受社会政治经济发展因素的约束较强。事业编制公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理

45、概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.4.1 编制管理的内涵2. 编制管理 编制管理是指编制主管机关根据社会政治、经济、文化发展的要求，依据法定的权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，明确组织的机构设置、职能确定、职责权限划分、人员编制配备及其运行程序制度化等一系列管理活动的总称。从实际运作来看，具体指通过特定的管理组织制定编制方案、审批机构与人员编制、协调不同部门间的职能关系、监督编制执行、进行编制调查与统计、制定有关法令规章等行政工作。各级、各类的行政事业机构、职能、人员编制和人员职责权限都是编制管理的对象。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公

46、共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.4.1 编制管理的内涵2. 编制管理 指对本级政府设置的机构和人员编制，以及直属事业单位和人员编制，进行微观的具体管理。直接管理 指对全国的行政机构设置和人员编制，以及全国事业单位和事业编制进行的宏观控制、政策指导、监督检查。间接管理公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.4.2 编制管理的法律依据国务院行政机构设置和编制管理条例（国务院令第227号）事业单位登记管理暂行条例（国务院令第411号）地方各级人民政府机构设置和编制管理条例（国务院令第486号）中央编

47、办和监察部联合发布的 机构编制监督检查工作暂行规定等公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.4.3 编制管理的内容1. 职能管理 职能是指职责、权限和功能，是某一类型组织机构的基本职责权限和功能作用，主要涉及组织机构做什么、做的范围和程度，以及发挥什么作用的问题。 职能管理是指国家根据在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各类组织机构的工作任务、职责权限等进行合理划分和规范管理的行为。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.4.3 编制

48、管理的内容1. 职能管理职能管理的主要任务在拟订机构改革方案时，提出职能调整意见，实现职能的合理配置；在各部门实行 “定职能、定机构、定编制”时，确定各部门的职能配置；协调各部门之间的职责分工，并提出调整意见；按照上级有关文件要求或根据经济社会发展的需要，提出增加、取消、下放、转移、加强、弱化部分管理职能的意见；协调同级政府部门与下级政府的职责分工。公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共组织与人力资源管理系列教材3.4.3 编制管理的内容2. 机构编制管理 机构编制管理是编制管理的重要组成部分，是管理体制和机构改革的重要内容。机构编制管理是各级机关及有关部门根据社会政治、经济、文化发展的要求，依据法定的权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职责权限划分、职