第五章政府间转移支付理论

1、第五章第五章 政府间财政转移支付理论政府间财政转移支付理论第一节第一节 政府间财政转移支付政府间财政转移支付的概念与类型的概念与类型第二节第二节 粘蝇纸效应粘蝇纸效应第三节第三节 我国地方政府财政我国地方政府财政转移支付制度转移支付制度政府间财政转移支付理论政府间财政转移支付理论 第一节第一节 政府间财政转移支付的概念与类型政府间财政转移支付的概念与类型 一、政府间财政转移支付的概念一、政府间财政转移支付的概念 二、政府间财政转移支付存在的必要性二、政府间财政转移支付存在的必要性 三、政府间财政转移支付的类型三、政府间财政转移支付的类型 四、政府间财政转移支付的效应四、政府间财政转移支付的效应

2、 本节目录本节目录一、政府间财政转移支付一、政府间财政转移支付(intergovernmental transfers)(intergovernmental transfers)的概念的概念v以转移支付资金领受主体为标准，政府财政的转移性支出可以以转移支付资金领受主体为标准，政府财政的转移性支出可以具体划分为三种形式：一是政府对企业的转移支付，二是政府具体划分为三种形式：一是政府对企业的转移支付，二是政府对居民个人的转移支付，三是政府之间的转移支付。对居民个人的转移支付，三是政府之间的转移支付。（一）广义的政府间财政转移支付（一）广义的政府间财政转移支付v从一般意义上看，政府间财政转移支付既包

3、括财政资从一般意义上看，政府间财政转移支付既包括财政资金从上一级政府向下一级政府的转移和同级次不同政金从上一级政府向下一级政府的转移和同级次不同政府间的资金转移，而且也包括下一级政府向上一级政府间的资金转移，而且也包括下一级政府向上一级政府的资金转移。即是我们通常所说的广义上的政府间府的资金转移。即是我们通常所说的广义上的政府间财政转移支付。财政转移支付。 （二）狭义的政府间财政转移支付（二）狭义的政府间财政转移支付v1.1.在发达的市场经济国家，政府间财政转移支付最常在发达的市场经济国家，政府间财政转移支付最常见的资金流向是从上级政府向下级政府的资金转移，见的资金流向是从上级政府向下级政府的

4、资金转移，我们通常把这种意义上的政府间财政转移支付称为是我们通常把这种意义上的政府间财政转移支付称为是狭义上的政府间财政转移支付。狭义上的政府间财政转移支付。v2.2.财政拨款、财政补助财政拨款、财政补助 v3.概念概念：政府间的财政转移支付制度是指中央政府为了均衡中政府间的财政转移支付制度是指中央政府为了均衡中央和地方之间，地方政府之间的财力，通过规范的补助形式，央和地方之间，地方政府之间的财力，通过规范的补助形式，将一部分中央财力无偿转移给地方政府，或把发达地区的一部将一部分中央财力无偿转移给地方政府，或把发达地区的一部分财力转移给地方政府的一种调节制度，是财政管理体制的重分财力转移给地方

5、政府的一种调节制度，是财政管理体制的重要组成部分。它是在政府间第一次财政分配即分税的纵向和横要组成部分。它是在政府间第一次财政分配即分税的纵向和横向的财政经济能力差异与均等化目标的要求所进行的第二次分向的财政经济能力差异与均等化目标的要求所进行的第二次分配。配。二、政府间财政转移支付存在的必要性二、政府间财政转移支付存在的必要性 （一）弥补纵向财政缺口（一）弥补纵向财政缺口v纵向财政缺口，是指由于中央收入占主导地位而地方却承担更纵向财政缺口，是指由于中央收入占主导地位而地方却承担更多的支出责任所形成的地方财政的财政赤字，这种赤字要靠中多的支出责任所形成的地方财政的财政赤字，这种赤字要靠中央通过

6、转移支付形式给予弥补。其中也包括地方财政上下级之央通过转移支付形式给予弥补。其中也包括地方财政上下级之间，上级财政（如省）对下级财政缺口的弥补。弥补纵向财政间，上级财政（如省）对下级财政缺口的弥补。弥补纵向财政缺口，也称为纵向财政均衡。缺口，也称为纵向财政均衡。（二）弥补横向财政缺口（二）弥补横向财政缺口v1.1.概念：概念：横向财政缺口，是指由于规范统一的收支划横向财政缺口，是指由于规范统一的收支划分方法，形成一些地方的收入能力不能满足支出需要分方法，形成一些地方的收入能力不能满足支出需要的缺口，这种财政缺口也要靠中央财政（或上级财政）的缺口，这种财政缺口也要靠中央财政（或上级财政）通过转移

7、支付形式予以弥补。通过转移支付形式予以弥补。2.2.原因：原因：v在一个国家内的不同地区之间，由于各地所拥有的自然资源禀在一个国家内的不同地区之间，由于各地所拥有的自然资源禀赋不同，财源分布不均匀，加上经济发展水平与人口密集等因赋不同，财源分布不均匀，加上经济发展水平与人口密集等因素，各地的税基和可征税潜力必然会有很大的差异，这种差异素，各地的税基和可征税潜力必然会有很大的差异，这种差异在财政上的表现就是发达地区财政收入充裕，而落后地区财政在财政上的表现就是发达地区财政收入充裕，而落后地区财政状况拮据。而与此同时，落后地区比发达地区有着更大的支出状况拮据。而与此同时，落后地区比发达地区有着更大

8、的支出需要。需要。v因此，各地方政府之间的财政净利益有着很大的差异。这种差因此，各地方政府之间的财政净利益有着很大的差异。这种差异必然导致落后地区在同样的税收努力（即同样有效的税率）异必然导致落后地区在同样的税收努力（即同样有效的税率）下无法提供发达地区所能提供的公共服务。下无法提供发达地区所能提供的公共服务。v由于这些差异常常是由地方政府不可控制的因素引起的，所以由于这些差异常常是由地方政府不可控制的因素引起的，所以其带来的地区间公共服务水平的差异，应当由中央政府采取转其带来的地区间公共服务水平的差异，应当由中央政府采取转移支付的办法来解决，移支付的办法来解决，以达到最低公共服务标准，实现政

9、府间以达到最低公共服务标准，实现政府间横向财政平衡的目标。横向财政平衡的目标。 3.3.目标目标v弥补横向财政缺口的目标是均衡地区间的最低公共服务水平，弥补横向财政缺口的目标是均衡地区间的最低公共服务水平，保证各地区间具有大体均衡的最低公共服务水平，而不是解决保证各地区间具有大体均衡的最低公共服务水平，而不是解决地区间的经济发展水平的不平衡问题。地区间的经济发展水平的不平衡问题。4.这种横向公平不只是公平问题，而且是效率问题。如果不同地这种横向公平不只是公平问题，而且是效率问题。如果不同地区之间的公共服务水平差距过大，就会发生人口向公共服务水区之间的公共服务水平差距过大，就会发生人口向公共服务

10、水平高的富裕地区的非正常流动，从而产生资源配置的效率损失。平高的富裕地区的非正常流动，从而产生资源配置的效率损失。党的十七大报告明确提出，要积极推进和党的十七大报告明确提出，要积极推进和注重实现基本公共服务均等化。注重实现基本公共服务均等化。（三）公共产品外部性（三）公共产品外部性v公共产品的外部性的存在，破坏了公共产品有效提供的成本与公共产品的外部性的存在，破坏了公共产品有效提供的成本与收益相对称的原则，这可能会扭曲地方政府的行为，从而导致收益相对称的原则，这可能会扭曲地方政府的行为，从而导致地方性公共产品的提供达不到最优状态。地方性公共产品的提供达不到最优状态。v发生这种情况，只要上级政府

11、给予一定的配套补助或拨款，弥发生这种情况，只要上级政府给予一定的配套补助或拨款，弥补外溢收益的成本，就可以提高社会资源的配置效率。而配套补外溢收益的成本，就可以提高社会资源的配置效率。而配套补助或拨款的多少，要根据外溢收益和本地区收益的比例来确补助或拨款的多少，要根据外溢收益和本地区收益的比例来确定，外溢收益越大，配套的比例就应当越大。定，外溢收益越大，配套的比例就应当越大。（四）支持落后地区的经济发展（四）支持落后地区的经济发展v转移支付的功能，不仅在于通过一般均衡补助和拨款来弥补纵转移支付的功能，不仅在于通过一般均衡补助和拨款来弥补纵向财政缺口，而且还要通过规定用途的专项补助或拨款，支持向

12、财政缺口，而且还要通过规定用途的专项补助或拨款，支持落后地区经济的加快发展，均衡地区间的经济发展速度，并推落后地区经济的加快发展，均衡地区间的经济发展速度，并推动全国经济的更快发展。动全国经济的更快发展。三、政府间财政转移支付的类型三、政府间财政转移支付的类型（一）无条件政府间财政转移支付（一）无条件政府间财政转移支付1.1.概念：概念：也被称为无条件拨款、一般性财政拨款（也被称为无条件拨款、一般性财政拨款（general general grantgrant），它指的是上级政府在对下级政府进行政府间财政转），它指的是上级政府在对下级政府进行政府间财政转移支付时不限定该项拨款的使用范围和方向，

13、也不提出具体的移支付时不限定该项拨款的使用范围和方向，也不提出具体的使用要求，接受者可按自己的意愿使用这笔政府间财政转移支使用要求，接受者可按自己的意愿使用这笔政府间财政转移支付资金。付资金。2.2.目的：目的：中央政府向地方政府提供无条件拨款的最主要的目的是中央政府向地方政府提供无条件拨款的最主要的目的是解决横向的与纵向的财政不平衡问题，既保证地方政府作为一解决横向的与纵向的财政不平衡问题，既保证地方政府作为一个整体能平衡预算，同时缓解地方政府间财政能力的差异，保个整体能平衡预算，同时缓解地方政府间财政能力的差异，保证每个地区都能提供基本水平的公共服务。证每个地区都能提供基本水平的公共服务。

14、3.3.分类：分类：v（1 1）无条件政府间转移支付按照拨款数额是否固定又分为无）无条件政府间转移支付按照拨款数额是否固定又分为无条件整额拨款和税收努力相关性无条件拨款。条件整额拨款和税收努力相关性无条件拨款。v如果无条件政府间转移支付是一笔数额固定的款项，那么它就如果无条件政府间转移支付是一笔数额固定的款项，那么它就属于无条件整额拨款。属于无条件整额拨款。v税收努力相关性无条件拨款，该形式是财政拨款的数额不是固税收努力相关性无条件拨款，该形式是财政拨款的数额不是固定的，而是由上级政府根据接受财政拨款的下级政府的行为来定的，而是由上级政府根据接受财政拨款的下级政府的行为来决定拨款的具体数额。通

15、常情况下是根据下级政府决定拨款的具体数额。通常情况下是根据下级政府自有收入的自有收入的情况情况来确定拨款的数额，而下级政府自有收入的情况又取决于来确定拨款的数额，而下级政府自有收入的情况又取决于自身的自身的税收努力（税收努力（tax-efforttax-effort）程度）程度，所以这类政府间财政转，所以这类政府间财政转移支付也被称为税收努力相关性无条件拨款（移支付也被称为税收努力相关性无条件拨款（tax effort-tax effort-related general grantrelated general grant）。）。v具体的财政拨款数额与税收努力程度呈正相关关系，财政拨款具体的

16、财政拨款数额与税收努力程度呈正相关关系，财政拨款接受者的税收努力程度越高，则获得的财政拨款额就越大。接受者的税收努力程度越高，则获得的财政拨款额就越大。 v（2 2）根据财政拨款是否有最高限额，税收努力相关性）根据财政拨款是否有最高限额，税收努力相关性无条件拨款还可以进一步细分为封顶的税收努力相关性无条件拨款还可以进一步细分为封顶的税收努力相关性无条件拨款和不封顶的税收努力相关性无条件拨款。无条件拨款和不封顶的税收努力相关性无条件拨款。无条件拨款无条件拨款税收努力相税收努力相关性无条件关性无条件拨款拨款无条件整额无条件整额拨款拨款不封顶的税收努力相不封顶的税收努力相关性无条件拨款关性无条件拨款

17、封顶的税收努力相关性封顶的税收努力相关性无条件拨款无条件拨款（二）有条件政府间财政转移支付（二）有条件政府间财政转移支付1.1.概念：概念：v也被称为专项财政拨款（也被称为专项财政拨款（specific grantspecific grant），它是一），它是一种带有附加条件的政府间财政转移支付形式。在这一种带有附加条件的政府间财政转移支付形式。在这一方式下，上级政府在提供财政拨款时通常会指定该项方式下，上级政府在提供财政拨款时通常会指定该项拨款资金的用途，下级政府必须按规定的用途来使用拨款资金的用途，下级政府必须按规定的用途来使用这笔拨款，否则就无法得到该项资金，专款专用。这笔拨款，否则就无

18、法得到该项资金，专款专用。2.2.目的：目的：v它主要用来执行转移支付的政策和意图，比如用于外它主要用来执行转移支付的政策和意图，比如用于外溢效应的项目，教育、环境保护、社会保障等。溢效应的项目，教育、环境保护、社会保障等。3.3.分类分类v根据政府间财政转移支付是否需要下级政府提供相应的配套资根据政府间财政转移支付是否需要下级政府提供相应的配套资金，可以区分为有条件配套的财政拨款（金，可以区分为有条件配套的财政拨款（conditional conditional matching grantmatching grant）和有条件非配套的财政拨款（）和有条件非配套的财政拨款（condition

19、al conditional non-matching grantnon-matching grant）。）。 v（1 1）有条件非配套的财政拨款）有条件非配套的财政拨款v上级政府向下级政府提供一笔固定数额的补助，并指定其具体上级政府向下级政府提供一笔固定数额的补助，并指定其具体用途，但不要求下级政府提供配套资金。这种拨款可以增加地用途，但不要求下级政府提供配套资金。这种拨款可以增加地方财政收入的来源，提高下级政府对指定项目投资的积极性。方财政收入的来源，提高下级政府对指定项目投资的积极性。 v（2 2） 有条件配套的财政拨款有条件配套的财政拨款v上级政府不仅指定财政拨款的具体用途，而且还要求

20、接受财政上级政府不仅指定财政拨款的具体用途，而且还要求接受财政拨款的下级政府按照规定的配套率提供一定的配套资金用于上拨款的下级政府按照规定的配套率提供一定的配套资金用于上级政府指定的用途，否则就不能得到该项财政拨款。级政府指定的用途，否则就不能得到该项财政拨款。 v配套率配套率下级政府投入的配套资金下级政府投入的配套资金/ /上级政府提供的财政拨款上级政府提供的财政拨款下级政府投入的配套资金下级政府投入的配套资金v有条件配套的财政拨款还可以进一步细分为有条件封顶的配套有条件配套的财政拨款还可以进一步细分为有条件封顶的配套财政拨款和有条件不封顶的配套财政拨款。财政拨款和有条件不封顶的配套财政拨款

21、。v在有条件不封顶的配套财政拨款方式中，上级政府不规定接在有条件不封顶的配套财政拨款方式中，上级政府不规定接受财政拨款的下级政府可以获得的财政拨款的最高限额，只要受财政拨款的下级政府可以获得的财政拨款的最高限额，只要下级政府按照设定的条件提供配套资金，就一直可以按配套率下级政府按照设定的条件提供配套资金，就一直可以按配套率从提供财政拨款的上级政府那里获得相应数额的财政拨款。从提供财政拨款的上级政府那里获得相应数额的财政拨款。v有条件配套不封顶拨款是矫正外部效应的一种方法，拨款的目有条件配套不封顶拨款是矫正外部效应的一种方法，拨款的目的是鼓励地方政府提高更多具有外部效应的公共产品。的是鼓励地方政

22、府提高更多具有外部效应的公共产品。v在有条件封顶的配套财政拨款方式下，上级政府规定了接受在有条件封顶的配套财政拨款方式下，上级政府规定了接受财政拨款的下级政府可以获得的财政拨款的最高数额界限，在财政拨款的下级政府可以获得的财政拨款的最高数额界限，在最高限额内，上级政府按照设定的条件以及下级政府投入的配最高限额内，上级政府按照设定的条件以及下级政府投入的配套资金的多少提供相应数额的财政拨款；但是在超过规定的限套资金的多少提供相应数额的财政拨款；但是在超过规定的限额后，不论下级政府是否继续投入配套资金，上级政府都不再额后，不论下级政府是否继续投入配套资金，上级政府都不再在限额外增加财政拨款额。在限

23、额外增加财政拨款额。 v这也是矫正外部效应的一种方法。这也是矫正外部效应的一种方法。 v无条件财政拨款、有条件非配套财政拨款、有条件封顶的配套无条件财政拨款、有条件非配套财政拨款、有条件封顶的配套财政拨款和有条件不封顶的配套财政拨款是政府间财政转移支财政拨款和有条件不封顶的配套财政拨款是政府间财政转移支付的四种基本形式。付的四种基本形式。政府间转移政府间转移支付支付有条件拨款有条件拨款无条件拨款无条件拨款税收努力相税收努力相关性无条件关性无条件拨款拨款无条件整额无条件整额拨款拨款不封顶的税收努力相不封顶的税收努力相关性无条件拨款关性无条件拨款封顶的税收努力相关性封顶的税收努力相关性无条件拨款无

24、条件拨款有条件配套有条件配套拨款拨款有条件非配有条件非配套拨款套拨款有条件不封有条件不封顶的配套拨款顶的配套拨款有条件封顶有条件封顶的配套拨款的配套拨款政府间财政转政府间财政转移支付的类型移支付的类型四、四、 政府间财政转移支付的效应政府间财政转移支付的效应（一）收入效应和替代效应（一）收入效应和替代效应v不同的转移支付的形式，对接受财政拨款的下级政府的财政行为不同的转移支付的形式，对接受财政拨款的下级政府的财政行为会产生收入效应或者替代效应。会产生收入效应或者替代效应。v1.1.收入效应收入效应是指接受财政拨款的下级政府将会拥有更多的资源归是指接受财政拨款的下级政府将会拥有更多的资源归其支配

25、使用。其支配使用。v2.2.替代效应替代效应是指由于财政拨款改变了接受财政拨款的项目和未接是指由于财政拨款改变了接受财政拨款的项目和未接受财政拨款的项目之间的价格比，即拨款降低了受补项目的成本，受财政拨款的项目之间的价格比，即拨款降低了受补项目的成本，从而使资源从非拨款项目转移到受补项目，扩大受补项目的支出。从而使资源从非拨款项目转移到受补项目，扩大受补项目的支出。v不同的财政拨款形式的收入效应和替代效应是各不相同的，所以不同的财政拨款形式的收入效应和替代效应是各不相同的，所以不同形式的拨款对财政拨款接受者的行为的影响是不相同的。不同形式的拨款对财政拨款接受者的行为的影响是不相同的。v3.3.

26、一般认为，财政拨款的基本类型含有条件拨款和无条件拨款，一般认为，财政拨款的基本类型含有条件拨款和无条件拨款，而不同拨款对受补政府的支出影响是不同的，即不同拨款所产生而不同拨款对受补政府的支出影响是不同的，即不同拨款所产生的经济效应是不同的。的经济效应是不同的。v无条件补助：无条件补助：提高地方的收入水平，不改变地方公共产品与私人提高地方的收入水平，不改变地方公共产品与私人产品的相对价格，因而只具有收入效应，表现为预算线的向外平产品的相对价格，因而只具有收入效应，表现为预算线的向外平移，结果为受补地区的公共物品与私人物品的消费量会共同增长。移，结果为受补地区的公共物品与私人物品的消费量会共同增长

27、。v有条件补助：有条件补助：则改变地方公共产品与私人产品的相对价格，扭曲则改变地方公共产品与私人产品的相对价格，扭曲了地方公共产品的价格，可能促使地方增加地方公共产品的消费了地方公共产品的价格，可能促使地方增加地方公共产品的消费量，因而具有替代效应，有条件拨款会产生替代效应，表现为预量，因而具有替代效应，有条件拨款会产生替代效应，表现为预算线在座标轴上的扇形运动，结果为受补地区的公共物品消费量算线在座标轴上的扇形运动，结果为受补地区的公共物品消费量增加增加, ,而私人物品消费量不变，即社区消费者会将更多的货币投而私人物品消费量不变，即社区消费者会将更多的货币投向公共物品领域进行消费向公共物品领

28、域进行消费, ,从而替代私人物品的消费。从而替代私人物品的消费。 （二）（二）无条件拨款无条件拨款的经济效应的经济效应 地方性公共产品地方性公共产品D D J BJ B O O 私人产品私人产品C CA AH HF FN NM ME1E1 E2E2I2I2I1I1图图5 52 2 无条件政府间无条件政府间财政转移支付的效应财政转移支付的效应G Gv在所有社会资源的初始所有权都界定为私人所有的条件下，为了在所有社会资源的初始所有权都界定为私人所有的条件下，为了消费消费OGOG数量的公共产品，就必须放弃数量的公共产品，就必须放弃FAFA数量的私人产品，假定地数量的私人产品，假定地方政府的资金来源全

29、部来自地方税收，这意味着该地区要课征方政府的资金来源全部来自地方税收，这意味着该地区要课征FAFA数量的税收，地方税的总体税率为数量的税收，地方税的总体税率为FA/OAFA/OA。 1.1.无条件拨款具有收入效应，在不改变私人产品与公共产品相对价无条件拨款具有收入效应，在不改变私人产品与公共产品相对价格的条件下，使得公共产品与私人产品的需求量增加。格的条件下，使得公共产品与私人产品的需求量增加。v与接受拨款前相比，该地区地方性公共产品的消费量提高了与接受拨款前相比，该地区地方性公共产品的消费量提高了GJGJ，与此同时私人产品的消费量也提高了与此同时私人产品的消费量也提高了FHFH。 2.2.无

30、条件拨款会使地方性公共产品的支出增加，但增加额无条件拨款会使地方性公共产品的支出增加，但增加额一般小于中央政府的拨款额，主要是一部分补助资金向一般小于中央政府的拨款额，主要是一部分补助资金向私人产品转移，具有私人产品转移，具有“漏出效应漏出效应”。v这意味着，给予地方政府的一笔无条件的拨款所具有的收入效应这意味着，给予地方政府的一笔无条件的拨款所具有的收入效应使拨款的一部分流向私人产品的生产和消费。使拨款的一部分流向私人产品的生产和消费。v这种漏出是这种漏出是通过降低地方税收的方式通过降低地方税收的方式来实现的。从来实现的。从图中图中可看到，可看到，在接受了拨款后私人产品的消费从在接受了拨款后

31、私人产品的消费从OFOF增加到增加到OHOH，但该地区居民所，但该地区居民所支付的税收却从支付的税收却从FAFA降低到降低到HAHA，降低量为，降低量为FHFH，地方税总体税率也就，地方税总体税率也就从从FA/OAFA/OA下降到下降到HA/OAHA/OA。这表明无条件拨款降低了地方政府对地方这表明无条件拨款降低了地方政府对地方税的征收积极性。税的征收积极性。v政府间财政转移支付资金漏出的程度，可以用均衡点政府间财政转移支付资金漏出的程度，可以用均衡点E2E2在线段在线段MNMN上的具体位置来表示。当点上的具体位置来表示。当点E2E2越靠近越靠近M M点时，政府间转移支付会点时，政府间转移支付

32、会导致该地区提供数量更多的地方性公共产品，此时拨款漏入到私导致该地区提供数量更多的地方性公共产品，此时拨款漏入到私人部门的程度就越低；当点人部门的程度就越低；当点E2E2越靠近越靠近N N点时，拨款会较多地增加点时，拨款会较多地增加私人产品的提供，此时拨款漏入私人部门的程度比较高。私人产品的提供，此时拨款漏入私人部门的程度比较高。 地方性公共产品地方性公共产品D D J BJ B O O 私人产品私人产品C CA AH HF FN NM ME1E1 E2E2I2I2I1I1图图5 52 2 无条件政府间无条件政府间财政转移支付的效应财政转移支付的效应G G3.3.无条件拨款一般不会改变地方财政

33、的偏好，不直接干预地方财政无条件拨款一般不会改变地方财政的偏好，不直接干预地方财政的决策内容。的决策内容。4.4.无条件拨款主要用于弥补地方财政缺口与均衡地方财政地位。无条件拨款主要用于弥补地方财政缺口与均衡地方财政地位。 第二节第二节 粘蝇纸效应粘蝇纸效应 一、粘蝇纸效应理论一、粘蝇纸效应理论 二、我国存在粘蝇纸效应的原因二、我国存在粘蝇纸效应的原因 三、粘蝇纸效应在我国的影响三、粘蝇纸效应在我国的影响 本节目录本节目录 一、粘蝇纸效应理论一、粘蝇纸效应理论（一）粘蝇纸效应的概念（一）粘蝇纸效应的概念v所谓粘蝇纸效应，所谓粘蝇纸效应，是一种对比转移支付拨款与减税二者对提供是一种对比转移支付拨

34、款与减税二者对提供公共产品的不同效应的理论，是指上级政府通过转移支付可以公共产品的不同效应的理论，是指上级政府通过转移支付可以“粘住粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。而是用于提高公共服务水平。 地方获得的财政拨款收入，较之地方自有地方获得的财政拨款收入，较之地方自有收入，会带动更多的地方公共支出。收入，会带动更多的地方公共支出。某地方通过政府转移支付得到某地方通过政府转移支付得到100100亿元，由于政府官员具有显示亿元，由于政府官员具有显示政绩的心理倾向，会将政绩的心理倾向，会将8080亿元直接用于

35、提高公共产品水平，会有亿元直接用于提高公共产品水平，会有2020亿元转为个人收入；亿元转为个人收入；如果将这如果将这100100亿元用于减税直接交给居民个人支配，则可能将亿元用于减税直接交给居民个人支配，则可能将7070亿元用于增加个人收入，将亿元用于增加个人收入，将3030亿元用于政府提高公共产品水平，亿元用于政府提高公共产品水平，8080亿元与亿元与3030亿元的差距为亿元的差距为5050亿元亿元 。v西方学者认为，导致粘蝇纸效应出现的原因是因西方学者认为，导致粘蝇纸效应出现的原因是因为官员们有扩大支出的冲动，为此，他们会千方为官员们有扩大支出的冲动，为此，他们会千方百计地隐瞒上级政府补助

36、拨款的真实情形，以要百计地隐瞒上级政府补助拨款的真实情形，以要求居民付出更多的税收，其结果并不会导致地方求居民付出更多的税收，其结果并不会导致地方税收负担的减轻。税收负担的减轻。（二）粘蝇纸效应分析（二）粘蝇纸效应分析 1.理论分析理论分析 （1）美国经济学家爱德加美国经济学家爱德加格雷利奇的实证分析表明，无条件格雷利奇的实证分析表明，无条件拨款和减税对受补政府的支出产生的影响有较大的区别。拨款和减税对受补政府的支出产生的影响有较大的区别。v他在其论文他在其论文政府间拨款政府间拨款: :经验实证研究的回顾经验实证研究的回顾中指出，在中指出，在长期内，中央政府的拨款比中央政府等额税收削减对刺激受

37、补长期内，中央政府的拨款比中央政府等额税收削减对刺激受补政府支出的效应大得多。政府支出的效应大得多。v他的研究表明，辖区成员净收入增加他的研究表明，辖区成员净收入增加1 1美元可以使地方政府支美元可以使地方政府支出增加出增加0.050.05美元美元-0.1-0.1美元，而美元，而1 1美元的无条件整额拨款将使地美元的无条件整额拨款将使地方政府支出增加方政府支出增加0.40.4美元美元-1-1美元。这个结论表明无条件拨款和美元。这个结论表明无条件拨款和税收削减具有不同的效应。这种现象被称为税收削减具有不同的效应。这种现象被称为“粘蝇纸效应粘蝇纸效应”或或“归宿的粘蝇纸理论归宿的粘蝇纸理论”。即钱

38、粘在它所到达的地方，对地方公。即钱粘在它所到达的地方，对地方公共部门的拨款将用于地方公共部门。共部门的拨款将用于地方公共部门。v通俗地说，地方公共部门获得的中央补助趋于留在公共部门，通俗地说，地方公共部门获得的中央补助趋于留在公共部门，地方政府获得的财力增加被以不恰当的比例运用于公共开支，地方政府获得的财力增加被以不恰当的比例运用于公共开支，而不是通过合理削减地方税收等形式让利于地方居民。而不是通过合理削减地方税收等形式让利于地方居民。（2 2）财政幻觉模型）财政幻觉模型对粘蝇纸效应是从选民对信息不完对粘蝇纸效应是从选民对信息不完全掌握而产生的全掌握而产生的财政幻觉财政幻觉来解释的。来解释的。

39、v政府官员对自身福利最大化的追求助长了选民财政幻觉的形成。政府官员对自身福利最大化的追求助长了选民财政幻觉的形成。这种幻觉使得选民错误地认识无条件拨款的性质，认为拨款降这种幻觉使得选民错误地认识无条件拨款的性质，认为拨款降低了地方公共产品的价格。这样，无条件拨款在居民心里就变低了地方公共产品的价格。这样，无条件拨款在居民心里就变成了配套拨款，从而大大增加对地方公共品的消费。成了配套拨款，从而大大增加对地方公共品的消费。财财 政政 幻幻 觉觉财政幻觉：政府的财政支出给人们带来好处，但人们就此忽略了自财政幻觉：政府的财政支出给人们带来好处，但人们就此忽略了自己付出的代价，这种感觉就被称为财政幻觉。

40、当经济运行当中出现己付出的代价，这种感觉就被称为财政幻觉。当经济运行当中出现“财政幻觉财政幻觉”时，大多数消费者将对公共支出产生过度、更强的需时，大多数消费者将对公共支出产生过度、更强的需求，从而导致公共物品的短缺求，从而导致公共物品的短缺。 财政幻觉会使纳税人觉得所承的负担比实际的负担轻，财政幻觉会使纳税人觉得所承的负担比实际的负担轻，也使受益人觉得政府提供给他们的物品和服务的价值比也使受益人觉得政府提供给他们的物品和服务的价值比实际价值大。在这种财政幻觉的掩护之下，政府名正言实际价值大。在这种财政幻觉的掩护之下，政府名正言顺地要扩大预算，公民为此支付了过多的税赋却不知情。顺地要扩大预算，公

41、民为此支付了过多的税赋却不知情。 v财政幻觉理论认为，地方居民在决定地方公共产品和私人产品财政幻觉理论认为，地方居民在决定地方公共产品和私人产品消费比例时，将消费比例时，将中央的无条件补助看作地方公共产品价格的下中央的无条件补助看作地方公共产品价格的下降，而不是地方总收入的增加降，而不是地方总收入的增加。因此，中央补助与等值的地方。因此，中央补助与等值的地方居民收入的增加对地方公共支出的刺激效应，将取决于居民收入的增加对地方公共支出的刺激效应，将取决于地方公地方公共产品需求的价格弹性和收入弹性的比较。共产品需求的价格弹性和收入弹性的比较。v实证研究表明，收入弹性大约为实证研究表明，收入弹性大约

42、为 0.10.1，价格弹性大约为，价格弹性大约为 0.40.4。这说明，地方居民收入增加这说明，地方居民收入增加1%,1%,地方公共支出只增加地方公共支出只增加0.10.1；而；而中央补助增加中央补助增加1%1%，将导致地方公共支出增加，将导致地方公共支出增加0.4%0.4%。因此，粘蝇。因此，粘蝇纸效应是由于价格弹性大于收入弹性而产生的。纸效应是由于价格弹性大于收入弹性而产生的。2.2.运用效用的无差异曲线和预算约束线运用效用的无差异曲线和预算约束线分析粘蝇纸效应分析粘蝇纸效应v在没有中央补助下，由效用无差异曲线在没有中央补助下，由效用无差异曲线U1U1和预算约束线和预算约束线S1S1决定决

43、定的均衡点为的均衡点为E1E1，而此时地方居民消费的地方公共产品的数量为，而此时地方居民消费的地方公共产品的数量为G1G1；v如果地方居民不存在财政幻觉，则中央补助并不影响私人产品如果地方居民不存在财政幻觉，则中央补助并不影响私人产品和公共产品的相对价格，预算约束线由和公共产品的相对价格，预算约束线由S1S1平行移至平行移至S2S2，这与同，这与同等的居民个人收入增加的效果是相同的，新均衡点为等的居民个人收入增加的效果是相同的，新均衡点为E2E2，居民，居民消费的地方公共产品为消费的地方公共产品为G2G2；v如果存在财政幻觉，地方居民将中央补助看作公共产品价格的如果存在财政幻觉，地方居民将中央

44、补助看作公共产品价格的下降，则预算约束线由下降，则预算约束线由S1S1变为变为 S3S3，由均衡点，由均衡点E3E3决定的决定的, ,公共产公共产品数量为品数量为G3G3。v虽然无论中央补助产生的是收入效应还是替代效应，中央补助虽然无论中央补助产生的是收入效应还是替代效应，中央补助总是促进地方政府增加地方公共产品支出，但在财政幻觉下，总是促进地方政府增加地方公共产品支出，但在财政幻觉下，补助对地方公共产品的支出效应要大于居民个人收入增加产生补助对地方公共产品的支出效应要大于居民个人收入增加产生的效应，这就造成了粘蝇纸效应。的效应，这就造成了粘蝇纸效应。二、粘蝇纸效应在我国存在的原因二、粘蝇纸效

45、应在我国存在的原因1 1、信息不对称所引起的财政幻觉在现实中普遍存在、信息不对称所引起的财政幻觉在现实中普遍存在v不管在什么样的政治制度下不管在什么样的政治制度下, ,政府与民众之间都不可避免地存政府与民众之间都不可避免地存在信息沟通障碍。政府对民众的信息不能完全了解在信息沟通障碍。政府对民众的信息不能完全了解, ,只能按照只能按照某一阶级所代表的利益进行决策。民众对政府的管理及政策信某一阶级所代表的利益进行决策。民众对政府的管理及政策信息也不能完全了解息也不能完全了解, ,而大多数居民都愿意相信政府会尽自己所而大多数居民都愿意相信政府会尽自己所能以满足公共需要。由此能以满足公共需要。由此,

46、,他们普遍认为政府会将财政拨款用他们普遍认为政府会将财政拨款用于公共部门于公共部门, ,从而降低了本地区公共品的供给价格。这种由信从而降低了本地区公共品的供给价格。这种由信息不对称或信息不完全所导致的财政幻觉在一定程度上会刺激息不对称或信息不完全所导致的财政幻觉在一定程度上会刺激居民增加对公共品的消费。在我国的民主建设进程中居民增加对公共品的消费。在我国的民主建设进程中, ,这种信这种信息不对称的存在是相当普遍的。息不对称的存在是相当普遍的。 2 2、公共决策的透明度相对较低、公共决策的透明度相对较低v公共决策是政府部门为干预经济而作出的决策公共决策是政府部门为干预经济而作出的决策, ,它比以

47、市场为它比以市场为主体的市场决策要复杂得多。政府部门可以借助于行政手段创主体的市场决策要复杂得多。政府部门可以借助于行政手段创造各种不平等竞争条件造各种不平等竞争条件, ,以维持一部分人占有某类特权。这种以维持一部分人占有某类特权。这种决策的低透明性也部分地助长了居民的财政幻觉的产生决策的低透明性也部分地助长了居民的财政幻觉的产生, ,从而从而也能导致也能导致“粘蝇纸效应粘蝇纸效应”的产生。的产生。3 3、监督机制不完善、监督机制不完善v政府行为必须受到立法机关和民众的政治监督，但是政府行为必须受到立法机关和民众的政治监督，但是, ,立法机立法机构和民众大都是在缺乏足够信息的情况下来监督政府行

48、为的构和民众大都是在缺乏足够信息的情况下来监督政府行为的, ,而政府机构却拥有更多的有关公共产品的信息而政府机构却拥有更多的有关公共产品的信息, ,尤其是关于公尤其是关于公共产品成本的信息。这就形成了监督信息的不对称和不完全共产品成本的信息。这就形成了监督信息的不对称和不完全, ,使政治监督乏力使政治监督乏力, ,甚至会出现监督者受被监督者所操纵的现象。甚至会出现监督者受被监督者所操纵的现象。4 4、政府官员对自身福利最大化的追求、政府官员对自身福利最大化的追求v政府机构及其官员是按政府机构及其官员是按“经济人经济人”的模式行事的模式行事, ,这就表现为对自这就表现为对自身福利最大化的追求。在

49、一个法制社会身福利最大化的追求。在一个法制社会, ,政府在接受一笔拨款时政府在接受一笔拨款时, ,无论从公共利益角度考虑还是从个人福利考虑无论从公共利益角度考虑还是从个人福利考虑, ,都会有倾向将拨都会有倾向将拨款投资于地方公共品。这样款投资于地方公共品。这样, ,在满足居民对公共品的需求之外在满足居民对公共品的需求之外, ,也也同时实现个人在政治上、经济上或民众中的福利收益增加。这种同时实现个人在政治上、经济上或民众中的福利收益增加。这种官员对自身福利最大化的追求也客观地促使了官员对自身福利最大化的追求也客观地促使了“粘蝇纸效应粘蝇纸效应”的的产生。产生。三、粘蝇纸效应在我国的影响三、粘蝇纸

50、效应在我国的影响（一）地方私人部门可否成为转移支付的接受者。（一）地方私人部门可否成为转移支付的接受者。v转移支付的本质功能应定位于提高地方的福利水平转移支付的本质功能应定位于提高地方的福利水平 （包括（包括公共服务水平和个人收入水平），而不是仅仅为了实现财公共服务水平和个人收入水平），而不是仅仅为了实现财政能力或财政支出的地区均衡。因此，转移支付资金应当政能力或财政支出的地区均衡。因此，转移支付资金应当合理地合理地 “ “渗漏渗漏”于地方的私人部门，转移支付资金在公共于地方的私人部门，转移支付资金在公共产品和私人产品之间分配的比例是否适当，应为判断转移产品和私人产品之间分配的比例是否适当，应

51、为判断转移支付效率的较优标准。支付效率的较优标准。 v地方私人部门可以成为转移支付的直接接受者。例如，可地方私人部门可以成为转移支付的直接接受者。例如，可通过中央直属的某些部门，运用专项补助形式，对地方企通过中央直属的某些部门，运用专项补助形式，对地方企业或居民进行适当的财政补贴或援助。虽然，这也同样属业或居民进行适当的财政补贴或援助。虽然，这也同样属于中央的转移支付，但由于不通过地方公共部门，避免粘于中央的转移支付，但由于不通过地方公共部门，避免粘蝇纸效应的产生，有助于进一步提高财政资金的使用效益。蝇纸效应的产生，有助于进一步提高财政资金的使用效益。（二）转移支付资金的使用效益能否得到最大限

52、度的发挥。（二）转移支付资金的使用效益能否得到最大限度的发挥。v粘蝇纸效应表明中央转移支付可能被地方公共部门不适当地粘蝇纸效应表明中央转移支付可能被地方公共部门不适当地使用。使用。v地方政府在安排地方支出项目时，通常按如下的顺序排列：地方政府在安排地方支出项目时，通常按如下的顺序排列：行政管理费、楼堂馆所建设、直接生产投资等，而科教文卫、行政管理费、楼堂馆所建设、直接生产投资等，而科教文卫、社会保障则位于稍后的次序上。社会保障则位于稍后的次序上。v就财政转移支付制度本身而言，由于粘蝇纸效应的存在，即就财政转移支付制度本身而言，由于粘蝇纸效应的存在，即使是较为规范的转移支付制度也不一定能最大限度

53、地发挥财使是较为规范的转移支付制度也不一定能最大限度地发挥财政资金的使用效益。对我国而言，一方面要继续完善和健全政资金的使用效益。对我国而言，一方面要继续完善和健全规范化的转移支付制度，杜绝转移支付资金被地方政府或部规范化的转移支付制度，杜绝转移支付资金被地方政府或部门非法挪用和截留的现象；另一方面，不能单独依靠转移支门非法挪用和截留的现象；另一方面，不能单独依靠转移支付制度，必须寻求其他制度或经济政策的配合。付制度，必须寻求其他制度或经济政策的配合。 （三）转移支付可否作为一项经济政策，与减税政策适当相配（三）转移支付可否作为一项经济政策，与减税政策适当相配合。合。v传统上认为，财政转移支付

54、制度的功能在于实现地区间财政传统上认为，财政转移支付制度的功能在于实现地区间财政能力和财政支出的均衡，以实现地区间的经济协调发展。显能力和财政支出的均衡，以实现地区间的经济协调发展。显然，由于粘蝇纸效应的存在，可以说，转移支付不能达到人然，由于粘蝇纸效应的存在，可以说，转移支付不能达到人们预想的目标。因此，转移支付并不是唯一的方式。们预想的目标。因此，转移支付并不是唯一的方式。v我国转移支付规模甚小，应加大中央转移支付力度，同时减我国转移支付规模甚小，应加大中央转移支付力度，同时减税政策也可以是转移支付的良好替代。从我国实行开发西部税政策也可以是转移支付的良好替代。从我国实行开发西部的战略决策

55、角度而言，转移支付和减税政策可以双管齐下。的战略决策角度而言，转移支付和减税政策可以双管齐下。 （四）转移支付的经济稳定功能。（四）转移支付的经济稳定功能。v 粘蝇纸效应理论表明，转移支付具有一定的经济稳定功能。粘蝇纸效应理论表明，转移支付具有一定的经济稳定功能。v传统的凯恩斯主义理论认为，在经济衰退时期，政府应该增传统的凯恩斯主义理论认为，在经济衰退时期，政府应该增加公共支出或减税来刺激投资和消费。显然，政府的公共支加公共支出或减税来刺激投资和消费。显然，政府的公共支出不可能完全集中于中央政府部门，而可以通过转移支付分出不可能完全集中于中央政府部门，而可以通过转移支付分散到各个地方政府的公共

56、部门。从粘蝇纸效应理论可知，中散到各个地方政府的公共部门。从粘蝇纸效应理论可知，中央补助较私人收入的增加更能促进地方公共支出。而在经济央补助较私人收入的增加更能促进地方公共支出。而在经济繁荣时期，中央就应该减少对地方的转移支付，转而对地方繁荣时期，中央就应该减少对地方的转移支付，转而对地方政府政府 “ “征税征税”。 第三节第三节 我国地方财政转移支付制度我国地方财政转移支付制度 一、我国政府间财政转移支付制度现状一、我国政府间财政转移支付制度现状 二、我国地方财政转移支付制度二、我国地方财政转移支付制度 三、地方转移支付制度试点经验总结三、地方转移支付制度试点经验总结 本节目录本节目录一、我

57、国政府间财政转移支付制度现状一、我国政府间财政转移支付制度现状（一）主要形式（一）主要形式v1.1.税收返还税收返还v2.2.中央财政对地方财政的专项补助中央财政对地方财政的专项补助v3.3.包干财政体制的体制补助和体制上解包干财政体制的体制补助和体制上解v4.4.一般性转移支付一般性转移支付 目前，中央对地方财政转移支付制度体系由体制性转移支付、目前，中央对地方财政转移支付制度体系由体制性转移支付、财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付和专项转移支付构成。体制性转移支付体制性转移支付 税收返还：目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税收返还：目前中央对地方税收返还包括增值税、消

58、费税两税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按按10.310.3增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。 中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。过资金划解直接留给地方。 20062006年中央财政对地方税收返还年中央财政对地方税收返还3930.223930.22亿元。这部分收入亿元。这部分收入作为中

59、央财政收入计算，作为中央财政收入计算，20062006年中央财政收入占全国财政收年中央财政收入占全国财政收入的比重为入的比重为52.8%52.8%；如果将其视同地方财政收入，则；如果将其视同地方财政收入，则20062006年年中央财政收入占全国财政收入的比重为中央财政收入占全国财政收入的比重为42.6%42.6%。财力性转移支付财力性转移支付 财力性转移支付：是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，财力性转移支付：是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。化，

60、中央财政安排给地方财政的补助支出。 财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。 目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。转移支付等。v1.19951.1995年建立中央对地方过渡期转移支付，根据各地区总人口年建立中央对地方过渡期转移支付，根据各地区总人口GDPGDP等客观因素，按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支等客观因素，按照统一的公式计算其标准财政