公共投资的公平分享问题研究

1、公共投资的公平分享问题研究                               而且，这种公共投资上的不公平又因地方政府事权规定的不明确而加剧。由于我国各级政府职能和事权划分不清，相互交叉，中央财政负担地方支出和地方政府承担中央部分支出项目同对并存，并且，对于中央政府的委托事务和中央、地方共同承担的事务，各级政

2、府对是否应该负担、负担多少均无章可循，表面上各级政府都有实质责任，但在实践中往往造成事权的推诿。在财政收入水平低的地方，上级政府不断下划 教育 、社会保障、医疗卫生、基础建设等事权给予较低层级的政府。据国务院 发展 研究中心的一项调查， 中国 义务教育经费78由乡镇负担，9左右由县财政负担，省里负担11，中央财政负担低至不足2。财力最薄弱的乡镇政府承担了占全国义务教育学生人数2/3以上的 农村 义务教育投入。在卫生投资方面，县乡两级政府也承担了的5560的责任。因此，在 经济 发展水平很不平衡的情况下，各地方政府对于教育、科技、医疗卫生、社会保障等多方面的公共投资能力就存在巨大差距；特别是在2

3、006年农业税取消后，经济发展落后地区的地方政府的财力更是拮据，对于公共投资责任的履行更是捉襟见肘，心有余而力不足。而经济发展水平高的地方政府则能够有比较充足的财力进行公共投资。 这种财权高度集中、事权下放，政府间事权与财权的不对称，地方政府财政能力的差距，尤其是中西部地方政府的财政困境，必然导致各地公共投资的不平衡，从全国来看就造成了公共投资的不公平。 (二)公共投资 法律 制度不完善。影响公平公共投资的公共投资法律体系的不完善之处具体表现在以下几方面： 一是缺乏公共投资基本法。没有一部有关公共投资的综合性基本法律，而只是通过各相关部门法和众多的行政法规和政策的分散规定，必然不能从整体上规划

4、国家宏观上公共投资的公平问题，公民公平分享公共投资的权利也不能得到权威法律的具体保障。例如，在公共投资结构上，由于缺乏基本法明确规定政府与市场的界线，造成政府在公共投资上经常是“越位”与“缺位”并存，政府经常是“越位”投资到一些市场本身可以投资的领域，如经营性和竞争性的生产领域、经营性事业单位、应用性研究领域。政府的“越位”必然挤占其对其他本该政府投资领域的资金，结果是对一些本该由政府投资的领域，政府却往往“缺位”，如 科学 教育、文化卫生、环境保护、社会保障和收入分配等领域。 二是有关公共投资的规定立法层次不高。有关公共投资的主要规定多是由国家部委及各地方政府制定的规章或发布的政策，权威性不

5、高，变动性较大。由于没有宪法和法律明确的、具有权威性的规定，政府间的财政和投资关系即事权和财权就不具有稳定性，就会造成政府公共投资的随意性和非公平性。比如，地方政府官员往往为追求政绩而进行重复性的或短期效益性公共产品的投资，而对长期效益性、公平性的公共投资很少顾及。 三是公共投资的监督制度不科学。首先，虽然宪法、预算法、审计法等均存在对公共投资进行监督的规定，但多是笼统性的规定，至今尚无一部法律或法规对公共投资监督做出系统的、具体的规定，严重影响了对公共投资进行监督的成效。其次，我国对公共投资的监督主要是政府的内部监督，人大的预算及民众的舆论监督实际上是缺位的，这就影响到监督的公正和客观，也不

6、能很好地表达民众在公共投资方面的诉求。 (三)转移支付制度不健全。1994年的分税财政体制改革使得中央财政收入占全国财政收入的比重基本上保持在55左右，地方政府收入虽也占45左右，但地方政府却承担了绝大部分的公共投资任务。中西部众多地方政府公共投资任务艰巨但其收入能力却很弱，因此需要政府间的转移支付制度以弥补地方政府财政能力的不足，实现各地公共投资水平均等化。但就我国目前的情况看，转移支付制度并没有达到均衡各地公共投资水平的理想效果，其原因主要在于政府间转移支付制度不规范，存在以下问题：          第一，政

7、府间转移支付的形式较多且不规范，通常是以“通知”、“决定”和“指导意见”等政策形式出现， 法律 效力低下，致使系统性的转移支付制度难以从根本上有效建立。转移支付制度系统性的缺乏必然导致其均等化财政能力、公平公共投资的核心目标很易为其他目标所排挤。这不仅影响到地方合理的确定性预期的形成，而且影响到规范的政府间财政关系的形成和公共投资的公平分享。 第二，一些转移支付不符合公平公共投资的目标，最突出的表现就是税收返还和结算补助。以“基数法”为 计算 方法的税收返还拉大了地方公共投资能力不均等的程度，因为按照分税制的税收返还标准，发达地区得到了较多的返还收入，而不发达的中西部地区由于返还收入较少而使财

8、政变得比较困难。结算补助主要是对因财政改革和中央政策措施所造成地方财力损害进行的补偿，实际上这种补助冲抵了财税改革带来的效益，所起到的作用是维护地方既得利益，而不是缩小地方差距和平衡公共投资能力。 第三，转移支付制度是要保证各地达到一定水准的公共投资水平，使各地区居民都能享受到合理、可比的公共产品和服务，但我国近期内一般转移支付的目标是缓解财政困难地区运行中的突出矛盾，保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转的最基本需要。因此，我国现今的一般转移支付对缩小地方公共投资差距的能力非常弱，甚至在一些省份起着拉大公共投资差距的作用。 第四，转移支付制度的监督机制不完善。转移支付制度的监督机制缺乏系

9、统性。主要包括：事前监督的缺失，有一些转移支付的资金并没有按实际情况进行分配；事中对资金使用的监督不严格，相当一部分资金不能“专款专用”而被“挪作他用”；事后对转移支付资金的使用缺乏追踪问效机制，并且没有健全的效用评价机制。由于转移支付的监督不健全，使得政府为公平公共投资水平和均等化服务的愿望往往难以实现。 三、基于财税法的矫正之路 (一)重新配置税权，以实现事权与财权的匹配。要解决1994年财政改革带来的政府间事权和财权的不对称问题，提高地方政府尤其是中西部地方政府公共投资的能力以达到公共投资的公平，必经之途就是在中央与地方及地方政府间事权明确的前提下重新合理地配置税权。目前我国税权高度集中

10、于中央，造成了中央的税权及财力的极大，而地方政府税权很小、财力困难，致使地方政府缺乏根据本地的实际情况进行有效和公平的公共投资的相应财力。而公共投资的层次性、空间性和受益原则决定了地方政府拥有相应税权的必要性。这种地方政府拥有相应的税权也是尊重人性尊严与个人基本价值为中心的民主理念，符合越与人民临近事务，越尽可能由其自我实现、自我决定的要求，是市场 经济 国家公共财政框架下实现事权与财权匹配的必然选择，也是现今我国政府提高地方政府公共投资能力，达成公共投资公平的现实需要。因此有必要制定统一的税收基本法，重新配置中央和地方之间的税权。该法在促进公平公共投资方面应有以下规定：其一，确保中央政府掌握

11、全国性的和跨地区性的重要税种的立法权，如对所得税、增值税、关税等的立法权。保证中央政府有足够的财力进行国家层面的公共投资及对地方公共投资均等化的转移支付。其二，在基本法上明确赋予地方政府适当的税收立法权，包括一定的税种开征权、税率调整权和税收减免权等。对于主要是地方性的一些税种和税源在地区之间分布极不均衡、不会对中央税基构成威胁且对宏观经济不发生直接经济影响的税种，如契税、车船使用税、特定消费税等，应由地方政府根据本地情况和特点决定是否开征，由地方自己解释、自定税率、自定减免税范围和违章处理办法。地方政府还可结合当地经济资源优势，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法。以此保证

12、和提高地方政府自身获取与其事权相应的财政收入的能力。          通过对中央和地方之间的税权的重新配置可达成政府间事权、财权的匹配。这种以国家 法律 来对地方政府的课税权设定范围框架在确保地方政府的自主财源的同时，还可最大限度地排除地方政府对国家财政的依赖，达到地方政府公共投资能力提高和相互间的平衡，最终有利于实现政府公共投资的公平。 (二)完善公共投资法律体系，制定公共投资基本法。针对我国公共投资法律制度存在的问题，我们有必要从立法上对公共投资法律制度加以完善。笔者认为，要完善公共投资法律制度，当务之急是由

13、全国人大或者全国人大常委会制定一部对公共投资的基本问题做出明确规定的公共投资基本法，该法应该包括以下内容：第一，所秉持的基本理念或原则之一是投资公平优先，效率兼顾。回应公共投资的本质目的及其当代 中国 不公平的现状，公共投资的公平必须予以强调。以公平的公共投资实现公共产品和服务的均等化。第二，明确政府与市场、政府之间公共投资的界限。政府公共投资的范围应限于市场所不能投资或者投资效率不高的领域，政府之间的公共投资也应该从法律上予以明确，防止政府之间投资责任的相互推诿，特别是上级政府将责任无限下放到下级政府的现象。第三，具体规定对政府公共投资的预算管理和监督机制。完善公共投资的预算管理，规范各级预

14、算机关的预算权力及其责任。明确加强人大、政府自身、社会机构、群众舆论等多方面的监督，硬化对政府公共投资的监督管理，防止由于*等原因造成的公共投资低效率的发生。第四，建立和完善政府公共投资的责任规定及其追究机制。明确责任规定，使政府及其负责人员的公共投资行为有相关刑事、民事、行政、宪法责任的约束。建立包括实体和程序统一的责任追究机制，使政府投资行为规范化。 (三)健全转移支付制度，加快制定转移支付法。第一，加快转移支付法的立法进程，以法律形式明确规定政府财政转移支付的权限和责任以及其他各项基本制度，提高财政转移支付的权威性和稳定性。同时健全对转移支付全过程的监督机制，保证其公平公共投资目的的实现。第二，建立更富有针对性的财政转移制度，以此提高地方政府特别是贫困地方政府的财政能力，力求从总体上实现最低程度的公共投资公平。应加强对东、中、西部地区已经存的在基础 教育 、社会保障、基础设施建设等方面公共投资不公平的转移支付力度，以此均衡公共投资的水平。增强政府财政支农的转移支付力度。世界各国农业 发展 的 历史 和现实证明，没有或少有外在的支持，农民的收入是难以较快提高的。第三，面对基层政府财力困难的严峻现实，中央可以通过减少政府