关于对地铁行业管理体制的探索与思考

1、关于对地铁行业管理体制的探索与思考要想研究体制，首先要对一些概念作出明确定位。“体制”是指国家机关或企事业单位管理权限、工作部署和机构设置所遵循的基本制度的总称。“机制”则讲组织机构内一整套能调动一切因素、井然有序、持续稳定发挥作用的工作运行方式。“机构”就是单位内部具体的组织结构形式。体制决定机制，机制调整往往伴随机构改革的进行，体制不调整、机制没理顺，就算进行了机构改革，新机构也难以运作。职责不清、接口不畅、资源配置失衡、工作效率低下等等企业弊端，都源于体制这个“罪魁祸首”。因此，我们需要进一步研究它、探索它。       一、全

2、国地铁行业管理体制的基本类型。       综观全国大中城市地铁事业的发展，其管理体制的类型概括起来有四种：       （一）集中统一制的总、分公司型       以“天津、南京、深圳地铁”为典型代表。天津地总于2000年8月7日成立，按照“政府支持和市场运作相结合”的建设方针，全面履行本市快速轨道交通建设甲方业主职能，具体包括：建设、融资、经营开发和运营管理四大职能。    

3、;   该公司是具有独立法人资格的国有独资公司。2002年10月，由原一级管理模式调整为二级管理模式，总公司本部设置“四部两室”六个职能部门，下设两个分公司，即：地铁投资公司（真正业主，主要承担融资职能）、地铁建设公司（执行业主，主要承担地铁建设职能），“经营开发公司”和地铁运营公司目前正在组建之中。       （二）事业总部制的总、分公司型       以“广州地铁”为典型代表。广州地总负责广州市快速轨道交通系统的建设、运营、沿线房地产物业的经营及开发

4、；但不负责筹融资，由广州市计委专设“地铁筹资办公室”统筹解决。       从1992年12月28日成立至2001年底，该总公司下设建设公司、运营公司和实业公司，实行两级管理、两级核算。2002年初改为总、分公司，实行一级核算，并推进了以建立现代企业制度为目标的体制改革，总公司设立“八部二室一委”，即建设事业总部（承担地铁建设施工管理）、运营事业总部（承担地铁运营管理）、资源开发事业总部（承担资源开发、多种经营和对非主业公司管理）、企业管理总部、人力资源总部、财务总部、监察审计部、党群工作总部、办公室、总工办、技术委员会。此外，还设七

5、个子公司，即：地铁设计院、地铁咨询公司、地铁物资公司、环境工程公司、广告公司、通信公司和物业管理公司。       （三）事权分设制的独立法人型       以“上海地铁”为典型代表。上海地铁在建设初期曾实行总公司制。2000年进行管理体制改革，将原地铁总公司融资、建设、运营、监管四位一体的职能按属性划分为相对独立的四块：       1、申通公司：是上海地铁的真正业主，由市计委“久事”公司和市建委“城投”公司共同投

6、资组建，负责上海地铁工程的投、融资。       2、地铁建设公司：上属市建委，负责地铁建设施工管理，包括土建、设备选型、采购、安装、调试等。       3、地铁运营公司：上属市交通局，负责地铁运营管理，是经营性独立法人，公司本部设置10个职能处室，包括设施处、客运处、安保处、经营管理处、监察处、行办、党办等；下设8个专业分公司：包括车辆分公司、通号分公司、机电分公司、客运分公司、工务分公司、票务分公司、后勤分公司和总调度室，全部实行内部独立核算。另外，尚有12个实业开发公

7、司，全部为法人，实行独立核算。       4、上海轨道交通管理处：上属市交通局，对地铁轻轨实行行业监管。       （四）多元互补式的企业集团型       以“北京地铁”为典型代表。北京地铁一直实行总公司制，2002年初改制为企业集团模式，下设建设公司和运营公司。       二、地铁行业管理体制和组织结构形式呈现了各有千秋、利弊并存的特点。 

8、0;      融资、建设、运营、开发、监管是地铁行业所包容的五大职能，除监管属于典型的政府职能外，其余四种职能均属企业行为。研究地铁行业管理体制，关键要研究四种职能是实行高度集中的一体化管理模式，还是实行专业切块的分散化管理模式；与此同时，确定企业的基本属性、组织形式及治理结构。       （一）从全国大、中城市建设地铁的实践经验看：在地铁工程建设初期，往往将四大职能纳入集中统一管理，实行总公司制，成为一级法人，独立核算。这样有利于工程集中管理和统一组织协调，建设和运营的衔接，融资

9、、建设、运营及经营开发工作的统筹安排等，从而避免重复纳税和很多不必要的扯皮，集中力量把项目促上去，但却缺少相互制衡的手段及方式。       （二）上海一反全国各地区的常态做法，独树一帜地实行专业切块的分散化管理模式，虽然加大职能之间相互制约的程度，以职能为平台划分的职责也较为清晰，有效地调动各方的积极性，更加贴近市场经营；但通过实践，也发现一些问题：1、四家各自为政，为了各自的利益矛盾较大，增加了政府协调的工作量。2、加大了融资成本，每年需要政府注入大量资本金。3、四家的接口问题比较大。特别是建设期考虑长远运营和规模经营有局限性，致

10、使地铁交付使用后需要很长时间磨合，给运营带来的后遗症难以解决。       三、地铁行业管理体制和组织结构形式的选择，应综合考虑城市管理体制、地域实际特点、规模运营程度和企业自身现状。       广州地总拥有资产121亿元、员工4662名，运营线路全长27.507公里。在建项目包括二号线二期通车段、三号线及珠江三角洲城际快速轨道交通广州至佛山试验段。其规划决定在未来五年内投入500亿资金，建成200公里的轨道交通路网。广州地铁以香港地铁为目标，在机构调整中考虑到集中管理、重

11、复纳税、运营亏损和同时建设的实际，采用了欧美、日本大型企业的典型组织形式事业部制。该模式由美国通用汽车公司副总经理斯隆创立，故称之为“斯隆模型”，有的也叫“联邦分权化”。在总公司下按独立责任和利益划分出若干事业部，实行内部独立核算、自负盈亏。总公司只保留预算、重要人事任免和方针战略等决策权，其他权力尽量下放。这样，总公司就成为战略和决策中心，事业部则成为利润和成本中心，实现“政策管制集权化、业务运作分权化”。事业部制能把公司的统一管理和专业分工更好地结合，公司和事业部的责、权、利划分较为明确，使企业最高决策机构能够集中力量考虑总目标、总方针和各项政策，事业部在不违背总公司的前提下，灵活处理日常

12、生产经营活动，完全能够对市场变化作出最迅速的反映。        2002年广地实现日均客运量18.16万人次，总客运收入1.86亿元，全年运营支出2.24亿元，虽然亏损3000万左右（不含设备折旧5167万元），但多种经营利润达到6118万元，加之财政补贴3000万元，总体经营利润达到227万元。事业部组织形式初见成效。目前广州地总向政府争取授权经营，组建地铁集团，从而向以地铁建设、运营为主体，资源开发全面发展的多元化互补型企业迈进。       上海地铁已经形成规模运营能

13、力。总体规划为17条线850公里，已有3条线65公里投入运营，正在建设3条线；计划2005年前再建成200公里，达到9条线运营；2010年将达到500公里运营。2001年三条线日均载客量77.4万人次，票款总收入6.27亿元，在不计折旧的前提下总体盈利（含实业开发公司利润）。建成三条线拥有固定资产262亿，业主为“申通”，负责固定资产折旧；运营公司为经营单位（独立法人），每年向“申通”上交资产使用费。一般设备维护和改造由运营公司列入运营成本，设备大修和改造由申通补贴。补贴和上缴资产使用费额度，每年双方协商并签定协议。       上海

14、作为全国特大型城市之一，城市基础设施量大、固定资产多、从业人员杂，管理事物广。如果将过多的管理职能放入同一企业，就会造成组织规模的无限膨胀。在管理幅度有一定限度的情况下，管理层次与组织规模成正比，规模越大，管理层次就越多，容易造成管理上的漏洞。所以上海自建国以来，多次强调分散型的城市基础设施管理体制，并经历了集中型分散型综合型分散型的曲折变化。其地铁行业的管理体制深受城市规模和基础设施管理体制的影响，体现了“事权尽量分设、避免过度集中、人财物随事转，责权利相统一”的原则。在四大职能的分设的基础上，尤为引人注目的是实行了“分散下的局部集中”，比如：将运营和开发进行“打捆”，真正进入了地铁行业总投

15、入、总产出，实现总利润的产业经营发展格局。       天津地铁规划为7条线，一号线正在建设，二、三号线前期工作同步展开。天津地总成立两年多，就公司性质而言，虽与广州同属总公司制，但技术经验、管理水平和综合实力无法与后者相比，目前最主要的精力仍集中在第一条线的建设。2002年9月，为着眼于长远发展，主管局对天津地总的管理体制和组织机构进行了大规模的探索式调整，我们“跑步进入”了按照一号线建成通车之后，产业渐成规模之时的未来管理模式。在这段过渡期里，由于对未来模式中各个管理层次的职能尚未作出准确的细化和定位，这就出现了职责不清、接口不顺

16、的现象，而多重管理层次的设置又与现实单一的工作形式构成了一对矛盾，使过渡期呈现了一种旧不象旧、新不象新、新旧相融的体制特点，从而在一定程度上造成管理的混乱。如果对此做形象化的比喻，“就好像一个小孩穿了一件大人的衣裳，极不协调”。总结天津的经验，企业管理体制和组织模式的选择，一定要与企业实际规模和现实生产力发展水平相适应，盲目超前或停滞落后的管理体制，都将会束缚企业的发展。小孩可以脱掉大人的衣裳，重新穿上适合自己的童装，但这有可能会造成资源的过度浪费。看来只有给这个孩子“快速进补”，加快成长进程，找准未来的发展方向，义无反顾地开拓下去，获许会达到“人、衣和谐”的境界。  &#

17、160;    四、组建现代企业集团、实现资本规模经营是未来地铁行业管理体制和组织形式的发展方向。       （一）对企业集团的基本认识。       企业集团既不同于单个的大型企业，也不同于一般的企业联合体，它是以实力雄厚的企业为核心，通过相应的组织形式和经济权责把众多企业联结在一起的多层次的法人联合体。       其特征表现在以下四个方面：第一，企业集团是法人联合体。这意味着集团

18、内成员各自独立，不是行政隶属关系，是合作关系，这种关系由集团章程加以规制。第二，企业集团具有多层次的组织结构。一是核心层，即带有母公司性质的集团公司。二是紧密层，由被集团公司控股的企业组成。三是半紧密层，由被集团公司参股的企业组成。四是松散层，由承认集团章程，与集团公司有互惠性稳定协作关系的企业组成。第三，企业集团的核心，即集团公司必须是具有企业法人地位的经济实体。集团本身并不是法人，但集团公司必须是法人，这是因为为了保证集团统一的发展战略和总体规划的实现，集团公司必须具有一定的经济实力、相当数量的紧密层企业和投资中心的功能。第四，企业集团成员之间必须通过一定的纽带（如：资产、契约）联结，才能

19、组成一个有机整体。企业集团兼备上述四个特征，才能做到名副其实，发挥特有的作用。       （二）组建企业集团是地铁行业实现生产力要素整合、经济联合互补发展的需要。       地铁作为城市轨道交通中一项重要的基础设施，体现了与其他市政设施不同的三个特点，即：资金投入大、建设周期长、涉及的子系统、子专业门类众多。尽管如此，仍然可用“系统论”的观点对其剖析：地铁项目的运作涵盖了三大体系，一是基础体系，包括对项目实施进行必要的可行性研究和前期准备，建立多元化的投资主体，通过各种融

20、资途径，多渠道地广开资金来源，这是地铁融资和建设职能密不可分的体现；二是核心体系，包括组织施工生产和组建运营规模，前者为后者奠定基础，后者反映前者的组织管理水平，这是建设和运营职能不可分割的体现；三是保障体系，主要指经营和开发工作，为地铁日后的滚动式发展提供了强大的经济实力，这是经营开发与融资、建设、运营一气贯通的体现。因此说，地铁建设和发展事业是一项极为复杂的系统工程。       在知识经济到来的今天，产业规模集聚扩大，高新技术迅猛发展，导致了地铁行业内部分工越来越细，其专业化生产和经营的规模程度空前提高。为了适应这种现代经济，地

21、铁行业需要在更大的时间和空间范围上，将内部生产力科学、合理地优化组合在一起，在技术和经济上将具有内在联系和不可分割的企业实现经济联合与协作，进而发展成为企业集团。由于地铁系统工程中所涵盖的各个职能要素既相互制衡、又互为依托，如果人为地将其硬性分割，就会降低生产力要素之间的互补性，这就从客观上决定了要用一种强有力的企业联合组织形式将四大职能要素进行整合，而“企业集团”的组织模式正是提供了这种整合的平台。       （三）组建企业集团是减少地铁行业经营风险的需要。      

22、实现一个企业的多角化经营是市场经济发展的必然要求。地铁行业如果只生产或经营开发单一“产品”，肯定风险太大，一旦遇到市场风浪，企业往往会陷入沉重的债务危机而不能自拔，企业集团通过联合生产经营不同“产品”的企业，就可实现多角化经营，企业集团即使在某种“产品”的经营开发上出现了亏损，它完全可以从另一种“产品”的盈利中得到补偿，这就增强了企业整体的风险承受能力，减少了地铁行业的经营风险；同时，集团内各成员企业抗御市场风险的能力也会随之而增强。       （四）组建企业集团是地铁行业实现资本经营方式的需要。   

23、    当前，市政行业对城市基础设施从资产管理模式转向资本经营方式的改革方兴未艾。以实现资本增值为目标的资本经营方式，同样适用于城市地铁这一特殊商品。资本经营可以促进地铁行业调整内部结构，优化资源配置，扩大资本规模，形成显著的规模经济性，同时为其开辟新的筹融资渠道。简而言之，资本经营是地铁行业投入产出形成良性循环的重要保证条件。地铁行业需要建立现代企业制度，推行股份制改造，重新清理企业财产关系，才有可能保证资本经营的正常进行。但这并不是说只有实行股份制改造，才能进行资本经营，而是强调建立现代企业制度、推行股份制，才能为资本经营创造客观环境和制度保障。因此我们说股份

24、制改造过程就是资本经营的实施过程，而发展企业集团的过程中往往又蕴涵着股份制改造过程。这是因为，作为一种经济联合的高级形态和包容性极其丰富的企业组织形式集团，在发展壮大中，都伴随着企业资本结构调整和资产重组，企业产权的有偿、永久性的让渡，通过这种让渡才能真正实现企业之间的资产、经营一体化。       （五）组建企业集团，进一步完善企业法人治理结构是构筑多元化投融模式的迫切需要。       投资体制一般是指固定资产投资活动、运行机制和管理制度的总称。市场经济体制确立以来，直接

25、和间接融资活动已成为投资活动的重要组成部分。因此，现阶段的投资体制也称为投融资体制。该体制直接涉及企业制度、管理体制、财政体制、金融体制、价格体制、物资体制和建设管理体制，可谓“牵一发而动全身”。所以，地铁行业如果抓住了投融资体制这个关键，也就等于抓住了地铁行业的“经济命脉”，而且有利于促进和推动管理体制的深刻变化。       以天津为例：天津地铁一号线项目资本金总计38亿元，分5年筹措，不含各区投入部分，理论上平均每年投入6.8亿元，每年实际到位工程资金约为3亿多元，照此测算在地铁一号线建设期间，项目资本金仅能筹措18亿元左右，而

26、工程预计总投资将近90亿元，除落实国家开发银行贷款31亿元及西班牙政府贷款10亿元，尚需资金约30亿元，目前主要依靠负债解决。预计一号线总体负债将在70亿元，加上偿还本息共100亿元，从2006年开始12年里平均每年要偿还10亿元左右。如果一号线负债偿还来源不落实，会对二、三号线的融资工作产生极为不利的影响。地铁融资形势不容乐观。最近，天津市政府有关部门在研究地铁融资方案时提出，二、三号线的建设要改变思路，由政府运作模式向企业法人治理模式转变，形成真正的企业法人实体，按照市场原则通过资本运作，充分发挥政府投资的放大作用，实现资源有效配置，进而实现地铁建设的良性发展。  &#

27、160;    这就要求我们在投融资程序上首先明确投融资的责任主体是企业法人，由法人对建设项目的规划、筹资、设计、建设实施直至经营、归还贷款本息以及资产的保值增值，实行全过程管理，并由法人承担全部投资风险，真正建立企业法人自主决策、自主经营、自我约束、自担风险，责、权、利相统一的微观运行机制。地铁行业所属企业必需要成为具有多元化投融资功能的经济实体，才能担负起投融资责任主体这个重任，而组建企业集团则是实现这种多元化投资的必要途径。企业集团具有多元化特征，不仅可以吸纳个人股东、社会团体股东、政府机构股东和法人股东，而且可以吸纳国外股东。通过“强强联合”、“股权换位”

28、建立以资产为联结纽带的企业集团，可以跨地区、跨行业地实现全方位的融资，可以使企业产权采取有价证券的形式进入市场或向社会公开发行股票，发展上市公司进行融资，可以发行企业债劵，筹集建设资金，尤其是发行可转换为股票的企业债劵，具有特殊的融资功能，从而满足地铁建设资金的需要。       五、关于天津地铁近期及未来发展应对措施的几点建议。       2003年在天津城市建设发展上必将作为一个里程碑而永载史册，海河规划综合开发、地铁一号线大干快上和二、三号线提前运作、河道景观的综合整

29、治·····，天津面临着难得的发展机遇，城市的载体功能空前提高。作为地铁人，当务之急就是要沉着冷静，客观、认真地分析形势，周密、科学地制定发展规划，切忌头脑发热、凭借“激情”，盲目蛮干，这样只会给我们的事业造成不必要的损失。在天津地铁体制尚未完善，新旧体制交接、过渡阶段，可抓紧进行有益的总结和多种尝试，为日后发展崛起奠定基础。       （一）尽快完善总公司本部架构，使职能作用充分发挥并得到真正体现。       总公司职能

30、部室构成企业内部与直线指挥系统相对应的参谋服务系统。企业既要保证直线指挥系统政令畅通，又要注重参谋服务系统辅助、支持决策的作用，要授予参谋人员必要的思考、筹划和建议的权力。总公司在现有的“四部两室” 架构上，应继续组建并扩充完善人力资源部、企业策划部、监察审计部、经济管理部、总工办公室等重要职能部门。在充分发挥现有专业职能管理的基础上，成立涉及企业管理、经济运作、技术质量等宏观型、松散型协商议事机构如：企业管理和经济工作委员会、技术质量管理委员会等，形成多个“智囊团”，实行定期或不定期例会制度，专题研究、专门协商宏观体系上的重大问题，以加强专业组织领导，保证各大体系的良性运转，为领导决策提供辅

31、助、支持意见。       （二）结合地铁二、三号线超前运作的紧迫形势，拟建议实行“矩阵式项目管理组织结构”。       矩阵式项目管理组织结构是在原垂直形态的直线职能基础上，再增加横向的领导系统，具有多维性和非长期固定性。普遍适用于大型项目管理和生产建设。目前地铁一号线正在进行大规模土建施工，尚未运营，地铁二、三号线前期工作陆续展开，使我们的精力受到牵制。为了完成不同的特定项目（如：一、二、三号线），各分管经理可在原领导班子分工基础之上，具体牵头组织项目运作，从各职能部门抽调完成项目所需的各类专业技术人员，组成矩阵式项目经结构，项目完成，各类人员另派用场。其优点是：加大了领导对项目的直接指挥和管理力度；加强了职能部门之间的横向联系，克服职能相互脱节、各自为政的现象；人、财、物等综合资源配置的激动性、灵活性较强，具有较高的利用率；各类专业人员在同一组织共同完成同一任务，可相互启发、开阔思路；各个“项目”之间形成你追我赶的竞争势态，运作能力和综合实力一目了然，便于企业最高决策层作出奖惩和激励