温州土地利用总体规划与耕地保护和土地节约集约利用探讨

1、温州土地利用总体规划与耕地保护和土地节约集约利用探讨董 良(温州市国土资源局,浙江 温州 325000摘要:研究目的:保护耕地,节约集约用地。研究方法:比较分析;实证分析,逻辑演绎。研究结论:温州市土地利用存在问题,在新一轮土地利用总体规划中应通过节约集约用地包括农村宅基地整理、城郊建设用地整合,扩大适宜建设用地范畴包括海涂围垦、矿地利用等方式,及时重点解决好建设用地规划,从而达到保护耕地,节约集约用地的目的。关键词:土地规划;建设用地; 节约集约第一作者: 董良(1971-,男,浙江,工程师,地理信息系统。目前,我国土地管理工作针对面临的“坚定不移地保住18亿亩耕地”的课题,提出节约集约用地

2、概念。对于温州而言,同样存在“保生命线,节约集约用的”的问题。现在,我市新一轮土地利用总体规划即将开始修编。本文旨在探讨如何通过规划好建设用地,达到保护耕地,节约集约用地的目标。1 温州市土地资源及其利用概况温州市位于浙江东南部,东濒东海,南毗福建,西及西北部与丽水市相连,北和东北部与台州市接壤,全境介于北纬27°3-28°36,东经119°37-121°18之间,全市陆域面积1187885公顷,海域面积约11000平方公里,其中市区土地面积1240平方公里。境内地势从西南向东北呈现梯形倾斜。绵亘有洞宫山、括苍山、雁荡山诸山脉,泰顺的白云尖海拔1611米

3、,为全市最高峰。东部多为平原土地,其间水网、河道纵横交错。主要水系有瓯江、飞云江和鳌江,境内大小河流150条。温州陆地海岸线长355公里,有岛屿436个。全市山地面积占总面积的77.8%,即9000平方公里左右,山地地貌特征以丘陵和中低山为主,土地资源垂直分布从海拔2.7米(七都岛至1611米(泰顺白云尖,相对高差达1600多米。分布在海拔500米以上的土地约为山地面积的20%,海拔300500米的土地约占山地面积的20%,300米以下的山坡土地面积约60%,即800万亩,坡度在20度以下的缓坡土地占45%左右,即600万亩。详见下表:单位:亩 2006年温州市土地利用现状汇总。2 回顾温州市

4、土地利用总体规划编制土地利用总体规划是国家各级政府在一定历史阶段内,对所管辖范围的土地利用进行宏观调控、组织开发和监督保护的高层政府行为。其目的是对有限的不能再生的人类赖以生存的土地资源,根据社会经济发展规划对土地资源的需求,因地制宜地在各个部门之间的用地数量、质量与空间做出优化配置,达到最佳的合理利用和有力的保护,以获取最佳的经济、生态和社会效益,以及保证“人民吃饭”和“国家建设”之间的协调发展,为实施社会经济可持续发展规划提供用地保障。1986年8月国家土地管理局成立,紧接着国务院办公厅批转国家土地管理局“关于开展土地利用总体规划工作的报告”,随后全国各级政府开展了声势浩大的土地利用总体规

5、划工作。通过实施,并多次的修编,土地利用总体规划在保护耕地,合理利用土地等方面发挥了重要的作用。1温州市也大致经历了上述规划历程,但由于温州“七山二水一分田”的地理资源条件以及民营经济较为发达的现状决定其土地利用总体规划蕴涵着不同的意义。3 上一轮土地利用总体规划存在的问题上一轮编制的土地利用总体规划,由于编制时间紧,经验不足等原因存在着可操作性较差,耕地保护能力不够强,规划的龙头作用不明显等不足之处,主要体现在以下几个方面。3.1 基础图件现势性及地图要素不够齐全。现行的规划,其基础图件现势性不强。有的地方的用地现状已经发生了变化,但图纸没有及时更新。尤其明显的是公路、高速公路及大型水利水电

6、设施用地没有及时更新。所用的规划底图,地理要素不全,主要是缺少等高线。另外,在图上,其他地物也标注不多,导致实地定位困难,甚至出现差错。3.2 基本农田保护区划定不够合理。土地利用总体规划的一个主要任务之一就是要保护好耕地,而保护耕地的重点是保护好基本农田。纵观目前的基本农田保护,各地在不同程度上存在农保在山顶,建设在良田;分散偏远作农保,集中平地为建设留用等怪异现象。3.3 耕地后备资源调查程度不够。据调查温州市后备资源为187685公顷,占全市土地总面积15.31%2。但对这些未利用地没有作出一个系统的适宜性评价,得到最终的后备土地资源开发潜力结论,从而没有使这些未利用地发挥出应有的效用。

7、3.4 用地指标不切实际,导致规划执行不到位。现行的土地利用总体规划用地指标分配是按照从上到下的一个分解过程。在这种刚性很强的指标分解过程中,很少考虑各地实际的建设用地需求量。同时,这种规划方式也导致建设留用地是人人有份,遍地开花,达不到用地的规模效应。3.5 乡镇级规划编制成果不能完全达到预期效果。规划的最终目的是落实到地块。因此,乡镇级的规划是规划实施、执行的最终实现者。但从上一轮的规划来看,乡镇级规划的编制没有完全达到预期效果。一方面农民建房没有从根本上达到“能用劣地,先用劣地,能不用耕地,就不占耕地”的目标。另一方面,耕地保护不尽人意。擅自出现弃耕,改变用途等现象时有发生。3.6 缺乏

8、生态环境影响评价。以往编制土地利用总体规划,往往重视土地的用途管制,耕地保护等内容。对于土地,特别是未利用地的生态环境影响评价考虑的很少。规划图上没有明确标出土地开发整理项目的位置以及禁止土地开发区域,对土地生态环境保护、维持生态平衡所必需的湿地、水域和滩涂等地块在土地开发整理时未加以生态影响评价,一味追求增加耕地,不利于生态建设。4 在本次土地利用总体规划中实现节约集约用地的设想4.1 妥善处理城区、城郊土地,实现节约集约用地。随着经济的快速发展,城区旧城改造步伐的加快,土地流转并实施拍、招、挂后,城区土地和房屋价格逐渐攀升(主要是地价的上升,促使了部分城区、城郊农村村民和集镇农村村民乱搭乱

9、建现象的产生。有的村民未经批准擅自在自己的宅基地上或空闲地上搭建房屋,有的则把矮平房拆翻建成平房或楼房,用于出租以谋取高额的房租。当旧城改造需要拆迁时,则谋取高额的房屋补偿金,因而导致旧城改造时拆迁成本的大幅增加。因此,在编制土地利用总体规划时,做到因势利导地把这些土地划归为建设留用地。通过宅基地整理或成片留作建设留用地等形式,把它纳入将来的建设用地。从而一方面消除政府有关部门为拆除违障而花费大量的资金;另一方面也能充分整合利用零星分散的边角地块,促进旧城改建,达到节约用地的目的。4.2 留足留好乡镇建设留用地,实现节约集约用的。乡镇级规划是处于土地利用总体规划体系的最低层,属实施型规划。乡镇

10、级规划重在定位落实,要以规划图为主,提高规划的可操作性。这一级规划要根据县级规划的要求和本乡(镇自然社会经济条件,确定本乡镇土地利用的目标、发展方向和各类用地指标,重点安排好耕地、生态环境用地及其他基础产业、基础设施用地,确定村镇建设用地和土地整理、复垦、开发的规模和范围; 进行土地用途分区,落实每一块土地的具体用途和限制条件; 制定实施规划的措施。由于上一轮规划对乡镇级规划重视不够,特别是建设留用地安排不尽合理,使农村私人建房、村镇公益事业用地等非农建设没有完全安排在规划留用地上,出现建设选址杂乱无章的现象。针对上述情况,在本次规划修编时,本人认为应该以定位加定量的方式来确定乡镇级建设留用地

11、。通过数量这个约束指标来圈定乡镇级建设用地,然后在图上划定建设用地地块,对于无法落实到实地的建设留用地指标则用用地原则来约束。同时,在地域较集中的村镇,对于村民建房可以考虑打破村界,实行跨村建房,共用公共设施,节约集约用地。4.3 加快矿地利用步伐,实现节约集约用地。温州市现有矿山用地654公顷3。“十一五”期间,随着温州城市化、新农村建设及海涂围垦步伐的加快,交通、水利和港口等基础设施的开工建设,建筑石料的需求将稳步增加。据预测近期需求量为3000万吨/年,远期需求量为2000万吨/年,规划期总需求量约35000万吨4。如此大规模的石料需求,就必然要设立一定数量的石料矿山。对于废弃矿山,目前

12、治理思路是采用工程治理或任其自然复绿的方式来解决。这是一种被动、非循环的处理思路。以前,由于矿产与土地管理隶属于不同的管理部门,故不可避免的出现矿产、土地两个规划相互脱节的现象。现在矿产与土地管理职能合并为国土资源管理了,那么新一轮的土地利用总体规划就应该融合矿地利用问题。通过土地利用总体规划中的土地整理、建设用地整理等专项规划的形式把废弃矿山用地转变为耕地或建设留用地。这样既能解决废弃矿山治理问题,又能增加建设用地和耕地面积,形成废弃矿山资源循环利用,达到了节约集约用地的目的。4.4 加大低缓山坡利用力度,实现节约集约用地。温州人均耕地,只有全国平均水平的1/5,相当于浙江省的50%。而温州

13、市区用地更是紧张。市区平原及山间平地只有411平方公里,其中已建成149平方公里,按照近几年平均每年用地20平方公里的速度计算,十年后,整个市区的平地资源将被用尽。为解决平地资源的短缺,缓解建设和产业发展障碍,加大城市周边低缓山坡土地资源利用力度,将是温州发展的一条必经之路。温州海拔高程在25300米之间,坡度在5%35%之间可以用于开发利用的低缓坡土地可达249.35平方公里,其中可以优先开发利用的低缓坡土地资源规模为165.41平方公里(主城区占46平方公里。如果充分利用好市区内的低缓坡土地资源,相当于增加了一倍现有城区的占地面积。土地利用总体规划中应该把这些绿化率高、空气新鲜、环境安静、

14、水质较好,适宜居住的低缓山坡地列入规划视线,实现节约平原耕地,集约利用山地的目标。4.5 加快海涂围垦步伐,实现节约集约用地。温州地处沿海,土地资源匮乏,随着城市化规模的不断扩大和经济社会的迅猛发展,对土地的需求越来越大,人多地少,土地资源短缺的矛盾更加突出。同时,温州的滩涂资源十分丰富。根据调查,目前共有滩涂资源95.42万亩,其中可围垦造地资源66.83万亩,且温州市地处淤涨型岸段,滩涂资源每年还将以1030米的速度向外淤涨。为节约集约利用有限的耕地资源和平地资源,海涂围垦造地是解决温州经济社会发展土地瓶颈制约,拓展温州经济社会发展空间的基础性工程。2003年,市委、市政府提出了“5年内完成15万亩滩涂围垦”的目标5,掀起了新一轮围垦造地热潮。目前,已有17项围垦工程获得批准建设,面积达18.25万亩,总