建立和落实国土资源共同保护机制

1、建立和落实国土资源共同保护机制提高资源管理服务能力 市国土资源局深入学习实践科学发展观活动专题调研第七调研组2009年4月9日，根据市国土资源局深入学习实践科学发展观活动领导小组办公室的安排，市局领导丁毅带领第七专题调研组到海安县局开展深入调查研究。围绕“再创科学发展新业绩，建设全面小康新南通”的主题，结合国土资源工作实际，就建立和落实国土资源共同保护责任机制，推行“保姆式”服务，加强土地复垦资金监管等内容，调研组通过听取汇报、召开座谈会等方式，分析总结基层国土资源管理工作中的热点与难点，对进一步增强国土资源管理服务能力进行了积极有益的探索。调研中发现，随着工业化、城镇化的推进，土地资源的供需

2、矛盾日益突出，正确认识和处理保护资源和保障发展的关系，全面树立和落实科学发展观，建立和落实国土资源共同保护机制，提高资源管理服务能力，促进经济社会可持续性发展已成为当前国土资源系统迫切需要破解的难题。一、调研地区基本情况和主要做法（一）落实国土资源共同保护机制的做法和成效当前各级政府对国土资源共同保护的责任意识明显加强，社会各界对国土资源共同保护的需求呼声日趋强烈，广大群众对国土资源共同保护的参与热情普遍提高，落实国土资源共同保护责任的效果已初步显现。1、全社会参与国土资源共同保护。全民动员、全员参与、全程跟踪是实现国土资源管护工作社会化的必由之路。近年来，各地普遍提高对共同保护国土资源重要性

3、的认识，各级政府自觉将国土资源保护纳入年度工作目标，节约集约利用土地，谋求保护资源与保障发展“双保双赢”已经成为社会共识。调研中了解到，海安县从县委县政府到乡镇、村组，从用地单位到被征地村组农民，都认识到国土资源保护是一项党和国家高度重视、高度关注的工作，是一项事关可持续发展的基础工作。海安县通过不断宣传、普及国土资源保护知识和相关的法律法规，聘请义务管护员、监督员，公布监督举报电话等一系列措施，实现了专业保护和社会保护相结合，组成了县、镇、村、组四位一体的保护网。自2004年基本农田保护大检查后，为加强基本农田保护工作，海安县政府专门出台了关于做好基本农田保护区长效管理工作的通知，把县基本农

4、田保护检查工作机构更名为基本农田保护长效管理机构，做到人员不散，工作不断，力度不减。各镇也建立了以分管镇长为组长的镇基本农田保护长效管理工作领导小组，国土、建设、水利，农经、财政、统计等部门的负责人为成员，具体负责基本农田保护工作的组织、协调。2、建立国土资源共同保护的考核、监督体系。海安县政府于2007年1月印发了海安县耕地保护责任目标考核办法，明确县长、镇长、开发区管委会主任为本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积的第一责任人，同时在每年年初以责任书的形式进一步落实保护责任，每年年底就责任书落实情况进行考核。对完不成国土资源管理工作目标的实行问责，追究有关乡（镇）政府负责人的责任。在执法

5、监察上，由乡、镇政府首先承担对本行政区域内违法用地行为依法进行纠正和处理的责任。在贯彻执行国家、省有关基本农田保护方面的法律法规政策和“五个不准”的同时，推行“包区域、分等级”、责任到人的“片警式”监管制度，明确职责，使土地违法行为消除在萌芽状态，制止在初始阶段：一是实行区域监控负责制。在不断充实执法监察队伍的同时，建立县、镇、村、组四级土地监察网络，把全县土地执法区域划分为五个执法区域，包干负责；二是实行等级监控巡查制。将全县区域按照等级分为特级监控、一级监控、一般监控；三是实行巡查责任追究制。对土地违法行为未能及时发现且考核处于末五位的人员，县国土资源局纪检组、监察室将给予诫勉谈话。对重大

6、土地违法行为未能及时发现、有效制止的人员，予以待岗处理。3、国土资源共同保护的成效。保护耕地是贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面可持续发展的重要举措。调研中了解到，海安县委、县政府高度重视这项工作，从构建共同保护责任机制入手，开展以耕地及基本农田保护为核心的国土资源工作，较好地保护了全县782264亩基本农田和824592亩耕地。在省国土厅开展的基本农田保护“争先达标” 活动中，海安县基本农田保护达标率为100%，同时在南通市委市政府开展的“耕地保护十佳乡镇”创建活动中，角斜、雅周、大公、老坝港、南莫等镇被市委市政府表彰为耕地保护“十佳乡镇”。去年，土地违法违规案件数量与面积，与前年同比分别

7、下降14.2%和18.3%。我们认为，落实国土资源共同保护责任的效果正在逐步显现。（二）推行“保姆式”服务的做法和成绩国土资源管理作为国家最基础的行政管理之一，其工作涉及面广，关系到千家万户的切身利益，建设服务型国土资源部门显得尤为重要。1、实行“双线”管理。为认真贯彻落实2008年全市国土资源工作会议精神，进一步推进“保姆式”服务。海安县局在原有国土资源管理服务工作流程、工作职责“主线”的基础上，增加一条服务、监管的“辅线”。县国土局机关科室、直属单位所有人员分工到村，强化“保姆式”服务的协调、督查、评议“并联”途径，做到人人都为前方，个个都在一线。2、推行“四全”模式。一是全面覆盖。建立由

8、县局领导分工到片、局科室和直属单位及国土所工作人员分工联系到村组的覆盖全县的服务网络体系，保证每一个事项都有一套服务班子对接；二是全员参与。海安县分成5个片，每位局负责人分工1个片。局机关、直属单位工作人员为联络员，国土所人员全部分工到村组；三是全程公开。每一项服务事项都建立一张“保姆式”服务跟踪督查卡。服务事项办结后，由服务对象对服务过程及代办结果作出评价，向县局反馈。四是全盘考核。建立“保姆式”服务考核领导小组，负责对“保姆式”服务工作效能进行督查考核，考核结果与个人绩效考核奖惩挂钩。3、狠抓“三率”提升。一是整合工作流程，提高现场办结率。重新修订国土资源工作办事指南，对其中的23项服务事

9、项内容进行完善，共精简申报材料27份，承诺办理期限压缩为平均每件2.3天，其中即办事项10项；二是创新服务模式，提高工作效率。主动加强窗口之间对事项的联合办理，对项目实现集中会审。主动与发改、建设、工商、环保等窗口到乡镇为项目用地单位进行集中会诊；三是设立特别通道，提高服务满意率。制定了领导班子成员挂钩服务重点工程项目制度，开通重点工程项目服务“特别通道”。（三）土地复垦资金使用情况土地复垦开发整理工作被称之为“德政工程”、“双赢工程”，其重要的意义是实现土地资源的合理配置，提高土地利用效率，实现耕地总量动态平衡，保障土地资源可持续利用，对加快社会主义新农村建设有着十分重要的推动作用。近几年来

10、，国家加大了对土地复垦整理投入的力度，2001年至今，海安县共批准实施国家、省投土地整理项目18个，总投资达1.58亿元；2003年至2008年耕地占补平衡使用资金7534万元。1、规范复垦资金使用。国家、省投土地整理项目严格按照国家、省、市土地复垦开发整理项目资金管理试行办法等规定严格执行，项目委托所在镇人民政府实施，资金实行单独建账、专账核算、县级报账的制度；耕地占补平衡项目执行关于做好土地复垦开发整理项目资金核算的通知、海安县耕地占补平衡项目资金管理暂行办法，实行县级报账制。土地整理项目资金在使用中，每个项目都设立专户，项目工程资金设立专户储存，专款专用，项目资金做到收有凭、支有据。2、

11、联合审批，监管资金使用。土地整理项目资金由国土、财政两家联合审批，有效防止资金被挤占、挪用等情况的发生，最大限度地发挥项目资金的使用效益，确保土地整理专项资金安全有效运作。调研中发现，海安县要求项目工程中标单位须在项目所在地开设临时账户，工程施工费直接进入招标确定的工程施工单位账户，拨款进度严格按照合同规定，资金走向由项目指挥部进行监管，资金拨付和使用严格按照合同约定及财务规定进行。对涉及群众拆迁和青苗补偿采取银行卡结算的办法，杜绝克扣、弄虚作假现象。海安县采取审计人员从工程开始实施时介入，全面跟踪材料质量、工程质量、财务情况。二、当前主要问题（一）当前建立和落实共同保护责任机制中存在的问题实

12、行最严格的耕地保护制度，是由我国的基本国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，应对金融危机，保民生、保增长、促发展的必然要求。调研中发现，在建立和落实共同保护责任机制中存在的问题主要有以下几个方面：1、发展与保护的矛盾。随着工业化、城镇化的推进，海安县“十一五”规划纲要提出地区生产总值年均增长16%以上，2009年县政府提出全县经济和社会发展的主要预期目标是，地区生产总值增长14%，全县固定资产投资增长20%。在这样的形势下，一方面是发展势必占用相当数量的耕地，另一方面是到2020年，根据规划修编新下达的指标，全县耕地保有量不得少于83.1万亩，如何保资源、保发展，各级党政部门则面临两难选择。2、

13、土地违法违规与土地浪费现象并存。土地违法违规难以得到有效遏制，由于执法过程缺乏刚性追究，执法手段缺乏强制措施，加之对土地违法违规普遍认为不同于其他性质的违法违规，属于因公“负伤”，落实国土资源共同保护责任成了落实违法违规占用国土资源责任人。在大力发展地方经济的口号下，土地违法违规愈演愈烈。而另一边，地方政府为了使经济社会面貌有一个明显的改变，偏面追求城市大发展，经济大增长，以改善民生、改善投资环境为由搞形象工程、政绩工程，盲目热衷于做大做强，随意突破用地计划指标，造成了土地的严重浪费。3、共同保护责任内容重过原则。近几年来，随着国家出台一系列保护国土资源政策规定，各级地方政府结合实际制定了落实

14、国土资源共同保护的相关责任措施。但发现，制定的共同保护责任措施过于原则，主要表现在责任区分不细，目标要求不实，考核奖惩不严。其原因，固然有工作不够深入的问题，更多是主观回避矛盾的态度问题。重口号、轻行动是当前部分地区落实国土资源共同保护责任的主要表现。（二）推行“保姆式”服务遇到的困难推行“保姆式”服务是当前提升国土资源队伍素质和服务水平的重要任务，市、县两级国土资源部门都采取积极有效措施保证“保姆式”服务取得成效，但在推行中也遇到了一些问题。1、“保姆式”服务队伍素质参差不齐。“保姆式”服务在全系统推行。目前，国土资源管理工作人员尤其是国土所工作人员都实行“一岗双责”，既是服务员，又是督查员

15、。这就对国土资源管理的工作人员提出了更高的要求，但由于服务意识、业务技能等方面还存在不平衡，一些同志不能做到一口清、一口准，严重影响了“保姆式”服务的效果。2、“保姆式”服务配套政策未能完善。为了深入贯彻落实南通市国土资源局关于进一步推进保姆式服务的意见文件精神，县局国土资源系统结合实际制定了“保姆式”服务相关政策，但“保姆式”服务相配套的规章制度还未能完善，主要表现为“保姆式”服务没有明确细化分工，服务标准、监督和考评、结果反馈等相关规定没有完整制定。（三）土地复垦资金监管遇到的问题及原因土地开发整理是一项涉及面广、实施时间长、程序复杂的系统工程。土地开发整理所需的资金量大，资金使用政策性强

16、，规范和监督好土地开发整理项目资金，是土地开发整理工作健康发展的重要保障。近几年来，随着地方经济发展步伐的加快，建设用地数量急剧上升，土地复垦资金也成倍增多。由于项目管理、投资体制、后续监管等多方面原因，当前在项目资金管理中仍存在很多问题，给国家的耕地动态平衡等制度造成了不良的影响。1、预算编制不够规范。预算管理是项目资金管理的龙头，而目前则存在着“重规划，轻预算”的现象。预算管理的部分环节，存在诸多“薄弱点”：规划设计脱离实际，项目建设单位超标准、超范围进行工程建设；一些单位利用设计缺陷，高估冒算土方工程量，高套预算定额；预算编制的调整简单草率。预算执行的不够规范，一方面增加了资金管理的难度

17、；另一方面，也容易给实施单位找到违规的借口。2、合同管理不够严肃。合同管理是项目资金管理的抓手。当前，土地开发整理项目实施基本执行了合同制的要求，但有些项目也存在着“重形式，轻实质”的倾向。表现为：合同格式不规范，如工程项目合同，有的使用建筑业统一合同，有的使用自制合同；土地清查、竣工测量、土地重估与登记、基本农田重划与标记设定等专业合同要素不全；合同执行不够严肃，个别项目有违规转包工程的现象；个别项目采用上缴管理费、虚列工程等形式违规套取工程资金等。3、财务管理不够全面。财务管理是项目资金管理的依据。部分项目在财务管理上存在“漏洞”。有的项目资金支付手续简单，依据欠缺；有的项目滥发奖金、补贴

18、，滥支招待费用，白条坐支，挤占项目资金；个别项目核算存在挪用资金的现象。项目验收后续管理“缺位”，项目验收时常常有大量应付未付的项目资金，个别项目要占到30以上。另外，对应由地方配套的资金落实情况、项目结余资金的处理、验收意见的整改效果等后续管理成为财务管理的空白点。4、会计核算不够统一。会计核算是项目资金管理的基础。目前，国家还未出台统一的土地开发整理项目资金核算办法，表现为：有的地方未单独设立核算专账；有的地方以拨代支，实行县乡两级核算，未完全执行县级报账制；有的项目明细核算未按照预算项目开设，加大了项目决算工作量。另外项目日常核算也存在诸多核算误区，如对三项费用，县级核算以提取数代替支出

19、数；不及时向施工单位索取发票，工程施工费结算大量挂往来账等。5、审计监督不够到位。审计监督是项目资金管理的保障。土地开发整理项目资金决算实行审计制，保证了项目决算财务管理的要求。由于审计人员对土地开发整理项目建设标准不够熟悉，特别是对土方工程量的计算、隐蔽水利设施的勘测等缺乏专业手段，往往难于核定工程造价的真实性，合法性，审计结论成了一个模糊数。通过本次调研，了解了海安县局在土地复垦资金使用、监管等方面的经验。通过对项目资金使用中存在的问题进行剖析，找出了项目资金管理问题的几点原因：一是思想认识模糊。土地开发整理项目资金是一项政策性、专业性很强的工作，但个别县（市），特别是乡镇部门，错误的认为

20、只要“项目立了项、资金进了账”就万事大吉，甚至把它看成增加地方财政收入的机会，从而造成预算执行的随意性，进而截留、挪用、套取项目资金。二是管理职责混淆。项目管理办法对项目法人制作了明确规定，但实际执行中，财政、国土、镇政府、复垦中心多头负责，职责不清，遇到问题各自推诿，项目法人制形同虚设，在工程招投标、工程管理、合同制的执行上表现尤为突出。三是制度设计缺陷。土地开发整理管理模式不断更新，制度设计跟不上形势发展的要求。从项目的预算管理、招投标管理、合同制执行、会计核算等方面所暴露出来的问题来看，相当部分与制度不够完善有较大的关系。总体来讲，现行的制度是粗线条的，精细化程度不能满足项目管理的要求。

21、四是监督协调缺位。虽然对土地开发整理建立了项目督查制度、项目审计制度、项目监理制度等，但实际执行中仍存在许多不足之处：督查与审计都属于一次性检查，非日常监督，无法对项目全程实施监控；现有财务人员对项目规划及工程预决算知识、工程招投标规程及要件、一般性监理知识、合同规范等缺少必要的了解，使监管难于到位；项目监理单位都是地方自己选择，未实现招投标政策，与地方政府有千丝万缕的联系，监理的公正性难于保证；项目执行中，虽有项目指挥部，但实际都是镇政府一套班子，财政、国土、镇政府之间缺乏制约机制。三、几点建议（一）落实国土资源共同保护责任机制，需要重视一下几个方面的问题建立和落实国土资源共同保护责任是全社

22、会一项整体性工作，特别是当前经济发展大量消耗国土资源的形势下，联合各方力量保护国土资源更是一项艰巨任务。我们认为，现阶段落实国土资源共同保护责任必须重视以下几个方面。1、科学的供地机制。国土资源在经济社会发展中承载着众多功能：人类载体功能、生活保障功能、生态补偿功能。这就要求我们在土地供应时更多地考虑土地功能，在综合平衡区域性社会经济发展的基础上，依靠市场规律配置土地资源。只有这样，利用土地资源才有可能回归理性。因此，落实国土资源共同保护责任，应当从源头上纠正当前国土资源计划供应方式，彻底解决片面追求经济发展，而放弃国土资源保护的土地供应矛盾，树立保护国土资源全社会一盘棋思想。2、严厉的问责追

23、究。严格的问责制度是国土资源共同保护责任机制得以实施的保证。从2000年的9号令到2008年的15号令，规定、要求明确具体，但仅有规定，而没有严厉的问责追究，只能是纸上谈兵。所以，应当改变当前国土资源违法查处事实上的单打独斗现状，同有关职能部门真联合，严查处。在依法查事的同时，依法追究违法者的法律责任。强化依法管理国土资源的底线、红线和警戒线意识，在政绩考核中，切实实行土地违法“一票否决”。3、完整的责任机制。机制是经过实践检验证明有效的。要落实国土资源共同保护责任机制就必须做到：一是要确立各级政府及有关职能部门共同保护国土资源完整的责任机制，通过分解工作，细化责任，最后落实领导责任。根据不同

24、职能部门，结合其工作，切实推动领导负责制，加强协调，增强合力。二是落实奖惩制度。激励和调动各级落实共同保护国土资源的积极性，严格责任追究，严肃执法问责，在处理事的基础上突出追究领导责任。三是修改政绩考核制度，加大国土资源特别是耕地保护所占权重，建立符合经济社会科学发展、和谐发展的国土资源共同保护的政绩制度。（二）深化“保姆式”服务应关注的几个要点加强组织领导，加快工作步伐，加大监督力度，把推行“保姆式”服务纳入到创新亲情服务品牌等活动中去，采取积极有效措施，进一步深化“保姆式”服务。1、加强业务培训。要提高“保姆式”服务的效果，就需要对“保姆式”服务一线的基层国土工作人员进行培训学习，提高业务

25、技能，增强服务意识。结合日常工作实际，对领导和基层国土工作人员进行分工和局部调整，进一步强化领导职能、激发基层国土工作人员的潜能，提高“保姆式”服务的效率。2、健全“保姆式”服务相关规章制度。一是职能分工制度。依据职能分工明确“保姆式”服务的项目、内容和操作程序，进一步细化在“保姆式”服务中各个岗位的要求。二是考核、评比制度。根据服务对象，服务情况，对象反馈制定打分标准，坚持平时考核与年终考核相结合、专项考核与整体考核相结合。三是监管督察制度。设立投诉电话、举报箱、意见卡等进行监督，实行督察情况月报和季度通报制度，并由领导进行点评，以达到奖优罚劣、互相促进的目的。四是反馈、回访制度。加强对项目

26、的跟踪联系，通过电话回访、企业回访、现场办公等方式，了解“保姆式”服务的注意点。3、加强宣传，建设服务品牌。通过会议、广播、电视等形式宣传国土资源管理的“保姆式”服务，让社会大众了解“保姆式”服务，让社会大众参与到“保姆式”服务的监督中，从而赢得社会大众的支持，促使“保姆式”服务的达到“零障碍、低成本、高效率”。（三）加强土地复垦资金监管的一些建议复垦资金是政府专项资金，资金规模大。加强资金管理，不仅关系到资金的安全、完整，使用效益的最大限度发挥，还关系到建设用地指标的正常供应。只有将每笔项目资金管好用好，才能真正促进经济发展。1、完善组织机构，提高监管效率。首先，应明确执行项目法人制，各县（

27、市）复垦中心为项目法人，在现有的财政管理体制下，财政部门对资金的保障负责，国土部门对资金的使用与核算负责，取消镇一级的项目资金核算，实行完全意义上的县级报账制和全成本核算，最大限度地在财务上满足项目法人制的要求；其次，建立项目协调小组，小组成员应包括财政、国土、项目所在乡镇政府，对于国土部门，除耕保外，还应包括规划、土地利用、地藉、财务等（处）科室，形成对项目的协调机制；最后，完善项目指挥部人员组成，项目指挥部人员应包括财政、国土、镇政府、监察、审计等多方相关人员，以实现对项目真正意义上的全程、全面的监督管理。2、严格预决算。土地开发整理项目预算是根据项目设计和预算标准、定额反映实现项目任务所

28、需的人、财、物的经济方案。预算是确定项目资金、拨付资金、项目验收的依据，是项目决算的基础。项目预算编审应注意以下几点：一是预算的全面性，即每一个项目都要编制预算；二是预算的完整性，即每一个项目的编制都有要原则、依据、办法、内容、要求、步骤等；三是预算的严肃性，既对项目预算进行严格的审查，又对项目预算的执行加强监控。项目结束后，项目承担单位必须办理项目竣工结算，竣工结算材料等财务资料连同技术资料一并归档。财务部门要参与项目竣工决算验收，并与项目资金的拨付挂钩，对没有办理项目竣工结算、不能提供项目竣工结算财务资料的，项目不能验收，应付项目资金不予拨付。3、健全管理制度，细化项目管理。规范和监管土地开发整理项目资金必须制定切实可行的资金管理办法。办法要明确项目资金预算编制与决算审查、项目资金拨付与使用、项目资金核算与监管等内容。现行的项目资金管理制度是粗线条的，在实施的每个环节上，缺乏具体的实施细则。因此，要在管理体系上建立和完善项目审批细则、项目变更审批细则、项目招投标实施细则、项目合同