第14章政府预算管理体制

1、.1 第十四章第十四章 预算管理体预算管理体制制.2本章的要点：本章的要点：1 1、预算管理体制的含义以及内容、预算管理体制的含义以及内容2 2、分级分税预算管理体制的要点、分级分税预算管理体制的要点3 3、分级分税制下收支划分的理论依据、分级分税制下收支划分的理论依据4 4、转移支付制度的功能和类型、转移支付制度的功能和类型5 5、我国现行预算管理体制、我国现行预算管理体制分税制的主要内容分税制的主要内容6 6、我国财政转移支付的方式以及作用、我国财政转移支付的方式以及作用7 7、我国预算管理体制完善的方向、我国预算管理体制完善的方向.3本章的网络资源：本章的网络资源：1 1、财政部预算司、

2、财政部预算司2 2、广东省财政厅、广东省财政厅3 3、财政部财政科学研究所、财政部财政科学研究所本章要求阅读的文献：本章要求阅读的文献：1 1、2012-20132012-2013中央及地方预算报告中央及地方预算报告2 2、预算司、预算司20122012预算表全套预算表全套3 3、2012-20132012-2013广东预算报告广东预算报告4 4、广东、广东20122012及及20132013预算表全套预算表全套.4 第一节第一节 预算管理体制概述预算管理体制概述1 1、预算管理体制及其类型、预算管理体制及其类型2 2、分级分税制预算体制特征、分级分税制预算体制特征3 3、划分收支的理论依据、

3、划分收支的理论依据4 4、政府间转移支付的类型、政府间转移支付的类型.5一、什么预算管理体制？一、什么预算管理体制？1 1、预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间的财、预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间的财政分配关系的一项基本制度。政分配关系的一项基本制度。预算管理体制是财政管理体制中核心的问题。预算管理体制是财政管理体制中核心的问题。解决各级政府的财政收支范围和职权范围问题。解决各级政府的财政收支范围和职权范围问题。是国家预算编制、执行、决算，和实施预算监督的制度是国家预算编制、执行、决算，和实施预算监督的制度依据和法律依据。依据和法律依据。核心：核心：各级预算主体独立自主程度和

4、集权分权的关系。各级预算主体独立自主程度和集权分权的关系。.62 2、预算管理体制主要内容：、预算管理体制主要内容：（1 1）确定预算主体和级次）确定预算主体和级次（2 2）预算收支的划分原则和方法（财权）预算收支的划分原则和方法（财权）（3 3）预算管理权限和责任划分（事权）预算管理权限和责任划分（事权）（4 4）预算调节制度和方法）预算调节制度和方法.73 3、我国预算管理体制进程：、我国预算管理体制进程：（1 1）高度集中的管理体制高度集中的管理体制统收统支体制统收统支体制（2 2）“统一领导，分级管理统一领导，分级管理 ”体制体制（3 3）“划分收支，分级包干划分收支，分级包干”（4

5、4） 1994 1994年年分级分税制分级分税制财政体制（现行）财政体制（现行）.8二、分级分税制预算管理体制（二、分级分税制预算管理体制（多级财政体制）多级财政体制）特征：特征：规范化、法制化、长期稳定、地方预算构成名规范化、法制化、长期稳定、地方预算构成名副其实的预算主体。副其实的预算主体。.9（一）要点：（一）要点：1 1、一级政府，一级预算主体。各级预算相对独立，自、一级政府，一级预算主体。各级预算相对独立，自求平衡。求平衡。2 2、在明确政府职能边界的前提下，划分各级支付职责、在明确政府职能边界的前提下，划分各级支付职责（事权）范围，在此基础上，划分各级预算的支出职责（事权）范围，在

6、此基础上，划分各级预算的支出职责（财权）范围。（财权）范围。3 3、收入划分上，实行分税制。、收入划分上，实行分税制。4 4、建立预算调解制度，即转移支付制度。、建立预算调解制度，即转移支付制度。 采取：纵向调节（纵向转移）；采取：纵向调节（纵向转移）； 横向调节（横向转移）横向调节（横向转移）5 5、集权分权的关系和调节方法相对稳定，但是保留调、集权分权的关系和调节方法相对稳定，但是保留调整余地。整余地。.10（二）收支划分的基本理论依据（二）收支划分的基本理论依据主要依据：主要依据： A A、社会公共需要或者公共物品的层次性、社会公共需要或者公共物品的层次性划分支出划分支出B B、收入划分

7、依据、收入划分依据C C、集权与分权的关系、集权与分权的关系.11第一、支出划分的依据根据职责1 1、社会公共需要或者公共物品的层次划分、社会公共需要或者公共物品的层次划分2 2、如何划分公共产品层次？、如何划分公共产品层次？受益性原则受益性原则全国范围内受益全国范围内受益全国性公共产品全国性公共产品中央承担中央承担区域内受益区域内受益地方性的公共产品地方性的公共产品地方承担地方承担外溢性的产品外溢性的产品主受益地举办，中央给予补助；主受益地举办，中央给予补助； 或者中央和地方联合投资或者中央和地方联合投资全国性的公共物品和公共需要全国性的公共物品和公共需要地区性的公共物品和公共需要地区性的公

8、共物品和公共需要中央财政承担中央财政承担地方财政承担地方财政承担.12如：如：A A、国防、公共安全、基础教育、公共卫生、国防、公共安全、基础教育、公共卫生B B、地方政府部门、地方基础设施、地方政府部门、地方基础设施、C C、环境治理、社会保障、教育（外溢性）、环境治理、社会保障、教育（外溢性）.13第二、收入划分的依据第二、收入划分的依据1 1、根据支出划分的基础、根据支出划分的基础2 2、不同税种的特征、不同税种的特征A A、各税税源的覆盖范围、各税税源的覆盖范围B B、税种的调节功能大小、税种的调节功能大小为保障地方为保障地方的固定收入，的固定收入，设设共享税共享税。.14.15 中央

9、中央与与地方地方税收税收划分划分的基本的基本办法办法.16第三、集权和分权的关系第三、集权和分权的关系政治标准政治标准集权和分权的博弈集权和分权的博弈 历史习惯历史习惯 中央和地方中央和地方财政收支的财政收支的比重比重.17 案例：案例： 不同国家职责划分和收支划分的特不同国家职责划分和收支划分的特点点.18由于中央和地方承担的事务不同，中央财政支出的比由于中央和地方承担的事务不同，中央财政支出的比重有所差别。重有所差别。资料来源：财政部预算司的报告.19一般而言，集权程度高，中央财政支出的占比一般而言，集权程度高，中央财政支出的占比高。高。.20政府间税收划分国际比较.21.22 （三）（三

10、） 政府间转移支付制度政府间转移支付制度1 1、定义：、定义：是指政府间财力的无偿转移。包括：财力无偿是指政府间财力的无偿转移。包括：财力无偿转移的转移的方法、规则和程序。方法、规则和程序。转移支付制度是预算管理体制中的主要有机组合转移支付制度是预算管理体制中的主要有机组合部分，是政策性最强的一部分。部分，是政策性最强的一部分。.232 2、功能、功能（1 1）为了平衡各地区由于地理环境不同或经济发展水）为了平衡各地区由于地理环境不同或经济发展水平不同而产生的政府收入的差距（平不同而产生的政府收入的差距（地区差距）地区差距）（2 2）保证各地区的政府能够有效地按照国家统一的标）保证各地区的政府

11、能够有效地按照国家统一的标准为社会提供服务。准为社会提供服务。（均等化的公共服务）（均等化的公共服务）（3 3）弥补地区间公共物品辖区内的外部效应）弥补地区间公共物品辖区内的外部效应（4 4）完成中央的特定的政策任务）完成中央的特定的政策任务.242010年全国各地财政收支的对比一般预算：一般预算：即公共财政部分即公共财政部分.25.26.27广东省各市财政收入与支出。差额为省级转移支付广东省各市财政收入与支出。差额为省级转移支付.283 3、政府间的转移方式、政府间的转移方式层次上层次上具体方式：具体方式： （1 1）无条件的转移支付（平衡财力）无条件的转移支付（平衡财力） 一般性补助；或一

12、般性转移一般性补助；或一般性转移 （2 2）有条件的转移）有条件的转移 专项补助；配套补助专项补助；配套补助 （3 3）税收返还）税收返还纵向转移纵向转移横向转移横向转移.29 第二节第二节 我国现行的预算管理体制我国现行的预算管理体制 分税制分税制.30一、建国以来财政体制沿革一、建国以来财政体制沿革 预算管理体制类型的预算管理体制类型的主要标志：主要标志：是各级预算主体的独立自主程度。是各级预算主体的独立自主程度。按这个标准，我国先后实行过三种类型的预算管按这个标准，我国先后实行过三种类型的预算管理体制。理体制。.31建国以来财政体制沿革（财政部报告） .32.33 二、二、 中国的分税制

13、中国的分税制 （现行政府间的财政关系）（现行政府间的财政关系）.34分税制的主要内容分税制的主要内容 1 1、中央与地方的事权和支出、中央与地方的事权和支出划分划分.35支出责任划分支出责任划分.362 2、中央与地方的收入划分（划分税收）、中央与地方的收入划分（划分税收）（1 1）中央税：）中央税：将维护国家权益、实施宏观调控所将维护国家权益、实施宏观调控所必要的税种划分为中央税必要的税种划分为中央税； （2 2）共享税：）共享税：将同经济发展直接相关的主要税种将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方划分为中央与地方共享税共享税；（3 3）地方税）地方税：将适合地方征管的税划分为地方税

14、，：将适合地方征管的税划分为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入。并充实地方税种，增加地方税收入。.37一般预算收入划分一般预算收入划分.3819941994年开始，分设中央与地方两套税务机构。年开始，分设中央与地方两套税务机构。税收立法权集中在中央。税收立法权集中在中央。税收征收实行分级管理：税收征收实行分级管理： 中央税和共享税中央税和共享税 国税局负责征收国税局负责征收. . （共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金（共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库）库） 地方税地方税 由地方税务局负责征收。由地方税务局负责征收。.393 3、中央对地方的税收返还、

15、中央对地方的税收返还税收返还增长率按各地区税收返还增长率按各地区“两税两税”（消费税、增值税）（消费税、增值税）增长率的增长率的1 1：0.30.3系数确定系数确定. .即各地区的即各地区的“两税两税”每增长每增长1%1%，税收返还增长，税收返还增长0 0。3%3%。税收返还的计算公式：税收返还的计算公式：R=R= C C + + 75%V75%V S S （9494年，制度设立时的年，制度设立时的返还返还基数基数）Rn=Rn= Rn-1Rn-1（1+0.3r1+0.3rn n) ) （9494年以后，在上年两税税收年以后，在上年两税税收返还的基础上，按返还的基础上，按0.30.3返还）返还）

16、.40例如：例如：19941994年广东省实现的消费税年广东省实现的消费税2020亿元。增值税亿元。增值税5050亿元。亿元。19931993年中央对广东下划收入年中央对广东下划收入3030亿元。亿元。19941994年，中央对广东的税收返还基数：年，中央对广东的税收返还基数： R= C+75%V- S R= C+75%V- S R R= 20+ 75%= 20+ 75%50 30 50 30 = 27.5= 27.5亿元亿元19951995年，在广东实现的消费税年，在广东实现的消费税3030亿元，增值税亿元，增值税6060亿元亿元9595年年两税的增长率两税的增长率= = （30+6030+

17、6075%75%）- -（20+ 50 20+ 50 75%75%） （20+ 50 20+ 50 75%75%） =30.4% =30.4%9595年，中央对广东的税收返还：年，中央对广东的税收返还：R= 27.5R= 27.5（1+0.3 1+0.3 30.4%30.4%）=28.509=28.509亿亿元元.41假如：假如：20112011年中央对广东的税收返还年中央对广东的税收返还500500亿元，亿元，20122012年广东实年广东实现两税的增长现两税的增长25%25%，则则20122012年，中央财政对广东的税收返还：年，中央财政对广东的税收返还： R =500 R =500（1+

18、 0.3 1+ 0.3 25%25%）=537.5=537.5亿元亿元.424 4、完善转移支付制度、完善转移支付制度 分税制后，中央与地方的财力发生了变化。分税制后，中央与地方的财力发生了变化。为了为了使地方能更好地行使职能，使地方能更好地行使职能，为了为了能使中央更好担负能使中央更好担负起宏观调控的职能，必须要完善转移支付制度。起宏观调控的职能，必须要完善转移支付制度。我国的财政转移支付几经变化，现在中央对地方的转移我国的财政转移支付几经变化，现在中央对地方的转移支付项目与规模，见支付项目与规模，见20102010年中央对地方税收返还和转移年中央对地方税收返还和转移支付决算表。支付决算表。

19、 .43目前我国中央对地方转移支付构成：目前我国中央对地方转移支付构成：包括包括: : 1 1、 一般性转移支付；一般性转移支付； 2 2、 专项转移支付专项转移支付 3 3、 税收返还税收返还税收返还税收返还： 1 1、消费税和增值税返还、消费税和增值税返还 2 2、所得税基数返还、所得税基数返还 3 3、产品油税费改革、产品油税费改革返还（取消路桥费）返还（取消路桥费）.44.45观察：观察： 一般性转移支付一般性转移支付 专项转移支付专项转移支付 税收返还的比重变化税收返还的比重变化.46.47.48.49.50.51.52中央对广东省的转移支付中央对广东省的转移支付.53.54中央对广

20、东中央对广东的转移支付的转移支付.55省级财政对市县省级财政对市县财政转移支付财政转移支付.56我国中央财政与地方财政的关系表示：我国中央财政与地方财政的关系表示：全国财政收入全国财政收入= = 地方本级收入地方本级收入+ +中央本级收入中央本级收入中央财政收入中央财政收入= =中央本级收入中央本级收入+ +地方地方 上解收入上解收入地方财政收入地方财政收入= =地方本级收入地方本级收入+ +中央转移支付和税收返还中央转移支付和税收返还全国财政支出全国财政支出= = 中央本级中央本级+ + 地方本级地方本级中央财政支出中央财政支出= =中央本级中央本级+ +转移地方支付和税收返还转移地方支付和

21、税收返还地方财政支出地方财政支出= =地方本级地方本级+ +上解中央上解中央.572007年中央与地方财政收支关系.581994-2007年中央对地方转移支付规模（亿元）.59结论：（课堂上增加）1、规模扩大2、一般性地方转移支付上升，专项转移支付比例下降，可以讨价还价 跑部向钱（看与中央的关系好不好）.60二、分税制改革的成效和问题二、分税制改革的成效和问题 .61（一）分税制改革的成效（一）分税制改革的成效 （272272页）页）1 1分级财政管理体制的总体框架基本确立分级财政管理体制的总体框架基本确立政府间的财政关系趋向规范政府间的财政关系趋向规范2 2财政收入稳定增长机制已逐步建立，并

22、确立了中财政收入稳定增长机制已逐步建立，并确立了中央财政的主导地位央财政的主导地位两个比重逐步上升，中央财力有所增强。两个比重逐步上升，中央财力有所增强。.623 3调动了地方组织收入的积极性，促进地方收入的调动了地方组织收入的积极性，促进地方收入的快速增长。快速增长。4 4在一定程度上促进了产业结构的调整，促进了地在一定程度上促进了产业结构的调整，促进了地方政府经济行为的合理化。方政府经济行为的合理化。 消费税、增值税消费税、增值税归中央归中央营业税营业税归地方归地方.635 5、加大中央财政转移支付力度，为实现地区基本公加大中央财政转移支付力度，为实现地区基本公共服务均等化提供良好的财力保

23、障共服务均等化提供良好的财力保障其中其中：中西部地区财政支出平均中西部地区财政支出平均54.4%54.4%的资金来源于的资金来源于中央财政转移支付。中央财政转移支付。.64中央和地方财政收支比重年份年份转移前中央收入比重转移前中央收入比重转移后中央收入比重转移后中央收入比重中央财政支出比重中央财政支出比重19931996200020012002200320042005200822.057.656.656.055.054.654.952.353.323.320.821.819.419.419.417.818.317.328.3（21.9）27.1（20.4）34.7（19.1）30.5（17.2

24、）30.7（16.7）30.1（17.1）27.7（16.5）26.0（17.1）(括号括号:扣除财政赤扣除财政赤字后的比重字后的比重)21.3表13-4 中央和地方财政收支比重（）.65中央和地方财政收支比重图图13-1 中央和地方财政收支比重（）中央和地方财政收支比重（）.66文献资料：财政改革30年（财政部网站）分税制改革的评价：分税制改革的评价：19941994年开始实行的分税制财政管理体制年开始实行的分税制财政管理体制, 是我国建国以是我国建国以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财政体制改革，对财政运行和宏观经济产生了良好

25、的体财政体制改革，对财政运行和宏观经济产生了良好的体制效应。制效应。三点成效三点成效: : .67一是国家财政实力不断增强。一是国家财政实力不断增强。分税制财政体制基本理顺了中央与地方财政分分税制财政体制基本理顺了中央与地方财政分配关系，调动了各级政府理财的积极性，建立配关系，调动了各级政府理财的积极性，建立了财政收入稳定增长机制，使财政收入保持了了财政收入稳定增长机制，使财政收入保持了持续稳定的增长态势。持续稳定的增长态势。.68从相对数看：从相对数看：分税制前的分税制前的1990199319901993年全国财政收入每年增长年全国财政收入每年增长13.2%13.2%而分税制改革后全国财政收

26、入平均每年增长而分税制改革后全国财政收入平均每年增长19.27%19.27%，高于改革前，高于改革前6 6个百分点。个百分点。从绝对数看：从绝对数看：分税制前的分税制前的1990199319901993年，全国财政收入平均每年增加年，全国财政收入平均每年增加200200亿亿300300亿元，亿元，而分税制后年均新增财政收入超过而分税制后年均新增财政收入超过33503350亿元，这样持续的高速增长亿元，这样持续的高速增长是建国以来没有过的。是建国以来没有过的。.69数据来源中国财政年鉴-2007.70.71二是二是“两个比重两个比重”明显提高。明显提高。分税制财政管理体制明确了中央与地方收入范围

27、，充分调动分税制财政管理体制明确了中央与地方收入范围，充分调动了各级政府支持经济发展、组织收入的积极性，了各级政府支持经济发展、组织收入的积极性，“两个比重两个比重”出现了稳步提高的态势。出现了稳步提高的态势。1 1、全国财政收入占、全国财政收入占GDPGDP的比重由的比重由19941994年的年的12.3%12.3%提高到提高到20072007年年的的 20.5620.56% %，2 2、中央财政收入占全国财政收入的比重也由、中央财政收入占全国财政收入的比重也由19931993年的年的22%22%提高到提高到20072007年的年的54.07%54.07%，改变了中央财政依靠地方上解的被动局

28、面。，改变了中央财政依靠地方上解的被动局面。.72三是国家财政宏观调控能力显著增强三是国家财政宏观调控能力显著增强。随着财政实力的增强和财力的适度集中，国家财政宏观调随着财政实力的增强和财力的适度集中，国家财政宏观调控能力明显增强，控能力明显增强，有力地支持了社会保障、科技教育、农有力地支持了社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会各项事业的发展，为西部大开发战略、业、基础设施等社会各项事业的发展，为西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略、中部崛起战略、农村税费改革振兴东北老工业基地战略、中部崛起战略、农村税费改革等国家经济战略与重大经济改革提供了财力保障。等国家经济战略与重大经济改革提供了财

29、力保障。.73（二）分税制财政体制中存在的主要问题（二）分税制财政体制中存在的主要问题 主要有四点：主要有四点：.741.1.政府间的事权和财权划分不够明确政府间的事权和财权划分不够明确政府与市场的关系没有理顺，政府活动存在越政府与市场的关系没有理顺，政府活动存在越位与缺位现象。位与缺位现象。中央与地方政府间的事权划分不明确，交叉过中央与地方政府间的事权划分不明确，交叉过多多.752.2.税收划分方式有待于进一步改进和完善税收划分方式有待于进一步改进和完善税收划分在不断变化税收划分在不断变化地方税不健全，主体税种不突出，收入水平不高，地方税不健全，主体税种不突出，收入水平不高，自给程度低自给程

30、度低 观点：观点：“中央财政集中致地方政府卖地为生中央财政集中致地方政府卖地为生 ，带来不稳定性带来不稳定性”2009年07月22日南风窗南风窗 周天勇周天勇 谷谷 成成.763.3.财政转移支付制度有待于进一步地加以完善财政转移支付制度有待于进一步地加以完善多种转移支付并存，不规范；多种转移支付并存，不规范；税收返还制度有待完善；税收返还制度有待完善；专项转移过多，人为因素较大，规范程度低。专项转移过多，人为因素较大，规范程度低。.774.4.省以下财政管理体制不够完善省以下财政管理体制不够完善省级以下的体制不规范，随意性大；省级以下的体制不规范，随意性大；地方存在层层集中财力的倾向，进一步

31、加剧了基层财政地方存在层层集中财力的倾向，进一步加剧了基层财政的困难。的困难。.78 三、分税制的进一步完善三、分税制的进一步完善.791 1、合理界定政府间的事权与支出范围、合理界定政府间的事权与支出范围中央政府应首先明确中央与地方的责、权、利关系，然中央政府应首先明确中央与地方的责、权、利关系，然后在此基础上，明确中央财政转移支付制度目标后在此基础上，明确中央财政转移支付制度目标2 2、合理划分税种及税收权限，适当扩大地方政府的、合理划分税种及税收权限，适当扩大地方政府的税收权限税收权限.803 3、 改进和完善现行的转移支付制度改进和完善现行的转移支付制度第一，继续加大中央财政转移支付力度，为实现地第一，继续加大中央财政转移支付力度，为实现地区基本公共服务均等化提供良好的财力保障。区基本公共服务均等化提供良好的财力保障。20082008年，年，中央财政支出：中央财政支出： 36334.9336334.93亿元亿元中央财政本级支出：中央财政本级支出：