行政处罚中_一事不再罚原则_研究

1、行政处罚中“一事不再罚原则”研究董维敏(中国政法大学,北京100088摘要:“一事不再罚原则”一直是行政法学界讨论的热点问题之一,我国法律并没有明确规定一事不再罚的具体含义,没有对“一事”和“再罚”的内涵做出明确的界定,在行政执法实践中存在着很多重复处罚、多头处罚的现象,严重侵害了行政相对人的合法权益,降低了行政机关在人民群众中的威信。,只有科学界定“一事”和“再罚”的内涵,加强立法,扩大一事不再罚的适用范围,对行政处罚法律法规竞合的处理规定,行政执法主体竞合的处理原则等内容做出明确的规定,才能真正解决实践中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题,真正贯彻一事不再罚原则。关键词:一事不再罚原则;行

2、政处罚;行政主体中图分类号:D922.112文献标识码:A文章编号:2095-1140(201103-0127-05引言行政处罚中的一事不再罚原则是近年来我国行政法研究领域比较热门的课题,由于我国立法并没有明确界定一事不再罚原则的具体概念,没有对何为“一事”,何为“再罚”做出具体的界定,导致理论界对其概念理解存在着众多争议,行政执法机关对何为“一事”,何为“再罚”认识不一致,导致在具体的行政执法过程中存在着执法混乱、重复处罚的现象,严重损害了行政相对人的合法权益。我国行政处罚法仅规定了一事不再罚原则适用于罚款这一行政处罚形式,是否也适用于其它行政处罚种类法律并没有做出明确的规定,同时对行政处罚

3、法规竞合,行政处罚主体竞合问题现行立法没有做出明确的规定,这也在一定程度上导致了行政处罚的混乱。本文首先探讨了一事不再罚原则的概念和特征,并对其由来的两种理论进行了分析,其次重点探讨了“一事”和“再罚”的内涵,这是本文研究的重点部分,笔者通过分析理论界对这两个概念的看法,提出了自己的观点,界定好“一事”和“再罚”的具体内涵是真正贯彻一事不再罚原则的关键。最后笔者提出了我国行政处罚法中关于“一事不再罚”原则规定的不足及其完善途径,笔者认为只有增加一事不再罚原则的适用范围,完善行政处罚法规竞合,行政处罚主体竞合的相关规定,才能真正贯彻好一事不再罚原则。一、“一事不再罚原则”的概述(一“一事不再罚”

4、的概念和特征行政处罚中的一事不再罚是指对行政相对人的违法行为,不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实是指同一个违法行为,同一理由是指同一法律依据,两次以上的行政处罚是指两次相同的行政处罚,即两个以上的行政主体不能依据同一个法律依据对同一个违法行为做出两次一样的行政行为。它主要有以下几个特征:1.主体的特定性。做出行政处罚的主体只能是行政机关或者经过法律、法规授权的组织,同时这些行政主体必须根据法律、法规的规定享有行政处罚权。2.违法行为的独立性。即某一行为从违法开始到受到处罚是一个独立的过程,如果在违法行为过程中又发生了另一个违法行为,这个新发生的违法行为不包括在“同一违法行

5、为”中,行政机关可以对两个行为进行处罚,而且不违背一事不再罚原则。3.违法行为的单一性。“一事不再罚”中的违法行为是指一个违法行为,其具有同一性和不可分性,数个性质相同的违法行为不能包括在其中。4.行为人的一个行为同时违反了两个以上法律、法规的规定,当这两个法律法规规定的是同种类的行政处罚,则只能处罚一次。收稿日期:2011-04-20作者简介:董维敏(1986-,女,湖北天门人,中国政法大学在读研究生,研究方向为行政法。2011年6月第23卷第3期湖南警察学院学报127(二“一事不再罚”原则的由来关于一事不再罚原则的由来有两种说法:一种说法认为一事不再罚原则源于古罗马法中的“一事不再理”原则

6、,在罗马共和国时期,法院实行一审终审制,与此相联系的就是一事不再理原则。一事不再理原则对于判决发生法律效力的案件,除法律另有规定的除外,不得另行起诉和受理。这个原则普遍适用于刑事案件,“刑事诉讼中的一事不再理原则,是指不论是有罪判决还是无罪判决,做出产生法律效力的判决后,不允许对同一行为再启动新的程序。”1刑事诉讼适用一事不再理原则是为了防止法院对同一犯罪以同一事实和理由重复定罪并给予刑事处罚,而行政处罚中的一事不再罚原则是为了防止行政机关对行政违法行为以同一事实和理由给予行政相对人重复处罚,由于行政处罚中的一事不再罚原则与刑事诉讼中的一事不再理原则的内涵很相似,因此理论界普遍认为一事不再罚原

7、则是刑事诉讼中一事不再理原则在行政处罚领域的延伸。另一种说法认为一事不再罚原则最早来源于美国宪法修正案第5条的“双重处罚禁止”后来被德国的基本法(第103条第3款和日本宪法(第39条所继受,它最初是适用于刑法领域的,是指任何人不能因为一次行为受到两次以上的刑事处罚。2后来一事不再罚原则渐渐发展到行政法领域,成为了保障人权的一项重要原则。二、“一事”和“再罚”的具体内涵分析(一“一事”的具体内涵分析1.国内理论界对“一事”的观点。近年来国内理论界一直对“一事”的认识存在争议,主要有以下五种观点:(1违法行为说。即认为“一事不再罚”中的“一事”是指行政相对人的某一违法行为或一个违法事实。这种观点没

8、有对“同一违法行为”进行进一步界定。(2违反法律规范说。分为两种观点:一是指行政相对人的一个行为同时触犯多个法律规范时,有关处罚主体只能依据其中一个法律规范对违法的行政相对人处一次处罚;二是指行政相对人的一个行为违反一种行政法规范时,只能由一个行政机关做出一次处罚。3第二种观点又包含两种要求:已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实、理由、法律规范再受处罚;同一个应受处罚的行为不能由几个行政机关分别依据同一条法律规范进行处罚。这一学说虽然有利于约束行政主体的权力,保护行政相对人的权益,但仍没有精确界定什么是“一事”。(3构成要件说。理论界有三要素说和四要素说之分。三要素说认为行为要违反行政法律规

9、范;该行为主体具有责任能力;该行为是法律、法规明确规定应受行政处罚制裁的行为。四要素说认为一个违法行为的构成要件包括违法行为主体、违法行为客体、违法行为主观要件和客观要件四个方面。构成要件说针对“一事不再罚”的核心问题“一事”入手,设立了解决“一事不再罚”问题的逻辑起点,具有较强的可操作性,但缺乏宏观视野。(4违反行政管理秩序说。认为这里的“一个违法行为”所违反的法是作为部门法意义上的行政法规范。包括一个行政机关执行的某一法律规范,也包括两个以上行政机关执行的同一法律规范。4由于行政法涉及事项复杂,执法主体繁多,再加上立法技术等原因,目前无法制定一部统一的行政实体法法典,但笔者认为在理解“一个

10、违法行为”所违反的“法”时,应侧重对“一个行为”的分析。综上,笔者认为“一事不再罚”中的“一事”是指行政相对人的同一个违法行为,具体包含两层意思。首先是行政相对人的行为。该行为不是以“自然意义的行为”为出发点,而是从行政法作为“行为规范”的特性来理解的,行政法上的行为可以透过“时间”、“空间”在法律上加以规定。其次是行政相对人的违法行为,即是行政相对人违反行政法规定,侵害法律保护的行政关系的一种行为。2.一事不再罚中的“事”必须符合的几个要求(1“一事不再罚”中的“事”是行政相对人所做的特定事。简单的说,“事”所指的是违法行为的事实或行政主体主观认为是违法行为的事实,该事实是由一定的违法的行政

11、相对人实施和完成的,当行政主体介入到事的追究以后,违法行为人的身份就变成了行政相对人,其与事的关系是首要的环节,事与相对人的关系可有以下几种情形:其一是一人一事,即一个行政相对人实施了一个违法行为,如某人在禁止地点摆地摊,仅在一个地点而没有在第二个地点。其二是一人多事,但该事是同一性质的事,如果是两个不同性质的事就不会引起争论,例如某个人在禁止地点摆地摊,一定时段内在三个不同的禁止地点摆地摊,或不同时段在同一地点摆了两次以上的地摊;其三是多人一事,就是两个以上的行政相对人就同一现象,同一事态共同实施了违法行为,其主观上有共同认识,各方都已领会了其他方的意图;其四是多人多事,即相互有共同认识的多

12、个行政相对人实施了两个以上的违法行为。上述四种情形中第一种为一事是无可争议的,第法制长廊董维敏行政处罚中“一事不再罚原则”研究128四种情形是多事也是无可争议的。而第二种和第三种情形则较为特殊,第二种情形下,尽管行政相对人是一人,其实施的违法行为也为同一性质,但应该视为二事,而不是一事,因为行为人的若干个行为都是独立存在的,每一个行为都有独立的价值,甚至其主观上的故意也是两个以上;第三种情形从表面上看行政相对人有多人似乎是多事,其实如果把一事不再罚中的一事当作一个整体来看,多人仍然可为一事,因为多人之间的主观意识不可分割,多人之间的行为也不能分而论之,因此第三种情形应视为一事。(2一事不再罚中

13、的“事”是在特定地点发生的事。任何违法行为的发生都与一定的地点,一定的地域有关。地域和地段状况就是制约事态的基础条件之一,笔者认为在行政违法行为中存在着下列诸种情况:一是违法行为在一地就可以完成,行为人实施一个违法行为时只需要一个地段就可以完成,如果在其它条件不变的情况下,此时行为人的行为应该视为一事;二是违法行为在一地没法完成只有在两地才能促使该违法行为完成,此时,两地是一个违法行为成立的必要条件,而非充分条件,如非法长途贩运,利用地区差价,实施投机倒把,此时如果在其它条件不变的情形下,不能因为行为人的行为跨越两地而认定为两事或多事;三是同一违法行为跨越了数个地段,这种情形比较特殊,其在一地

14、这一行为是一个独立行为,有独立价值,牵涉两地后仍然是一个具有独立价值的行为,后地对前地没有独立性的意义,只是一个补充条件。5对于跨越多地的违法行为不可因多地将其定为多事。(3一事不再罚中的事是在特定时段发生的事。违法行为的事实都是在特定时间段内发生的事,以至于几乎任何一个违法行为在事实认定时都需要确定其发生的时间或时间段,与“一事不再罚”中的事有意义的时段可以这样理论划分:一是霎时性行为。这种行为的状态通常是通过一种较为突然的状态表现出来,霎时性行为通常时间比较短,因而在大多数情况下容易判断其事的一或二,笔者认为此种情形下大多情况是一事。二是循环性行为。违法行为人的行为有时以周期性的状态出现,

15、整个行为过程是一个循环状态,循环周期有长有短,虽然循环性违法行为的实施主体是同一的,违法行为的性质也是一样的,但不应该认定为一事,因为每次实施的违法行为都具有其独立存在的价值。三是持续性行为。在持续性行为状态下,违法行为持续了较长时间,或数天,或数月、或数年。由于这种违法行为时间跨度长,很容易误解为是多事,其实持续性违法行为状态中的事大都是一事而非二事或多事。(二“再罚”的具体内涵分析在确定了“一事不再罚”原则中的“一事”后,接下来明确的是何为“再罚”,行政处罚上的“再罚”问题,就是行政处罚上的竞合问题,即如何处理行政处罚与行政处罚,行政处罚与刑罚之间的竞合问题。国内目前主要有两种观点:1.不

16、得给予两次或两次以上的罚款。罚款是行政处罚的一种手段,是指行政机关对违法行政相对人进行的一种经济制裁,即强制相对人在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚,它是通过使相对人经济上的既得利益受到损失的方法起到制裁目的的,是最常见的一种行政处罚的方式之一,也是我国目前适用较为混乱的一种处罚形式,在行政处罚法颁布以前,由于对罚款缺乏有效的规定,对罚款设定很不规范,具有行政罚款的职能部门繁多,罚款数额随心所欲,所得款项也去向不明,引起了社会的强烈不满,在行政处罚法颁布以后,对罚款作了特别的规定,其中罚款与收缴相分离的原则,“一事不再罚”原则,但在实践中仍然存在着多头处罚,重复处罚这一现象,这样就严重影响了政

17、府机关在人民群众中的威信,也加重了相对人的负担,违反了行政处罚中处罚相当的原则。这种观点是遵循了现行行政处罚法的规定,提出了不能对同一违法行为做出两次罚款,但是没有具体解决行政处罚与行政处罚,行政处罚与刑罚之间竞合的问题,在实践中的可操作性不强。2.不能给予目的相同的两次处罚。这其中又包含了两层含义:一是可以给予目的不同的两次处罚。我国行政处罚法第二十四条规定对于同一违法行为不得给予两次或两次以上的罚款处罚,但是否可以进行第二次的其他形式的处罚法律并没有规定,理论界也争执不休,有的学者认为当事人的一个违法行为只能给予一次处罚,理由主要是为了满足行政生活安定,信赖保护的要求和提高行政效力的要求。

18、有的学者认为对当事人的一个违法行为(规范竞合的违法行为或是牵连违法行为可以给予不止一次的处罚,但不能罚款两次。6理由是对于同一个违法行为违反不同性质的法律条文,所谓性质不同法律条文就是基于不同目的,不同性质制定的法律条文,正因为这些条文从不同角度对其作出了规定,因此仅依据某一法律条文对违法行为人处罚一次不能达到预期的目的。二是同一种处罚形式可以处罚两次,当然这里不包括罚款。这种观点在实践当中可能导致同种处罚形式过多过滥第3期湖南警察学院学报2011年6月129的结果,不利于保护行政相对人的权益。笔者认为要具体解决行政处罚与行政处罚之间的竞合问题时,可通过法规竞合理论予以解决,法规竞合是指行为人

19、的同一个行为同时触犯数个法规,符合数个违法构成要件,该数个要件之间存在着重叠关系,此时适用最合适的违法构成要件即可,其余的不法构成要件排除不予适用,因此,形式上虽然符合数个构成要件,实际上该行为仅需要适用一个处罚法规构成要件。法规竞合在理论上包括以下三种情形:第一,特别关系。当某一处罚规定(特别规定所规范的事实与另一处罚规定(普通规定所规范的事实相同,且特别规定的构成要件比普通规定中的构成要件要详细或有某些附加构成要件,则这两个处罚规定间存在特别关系,除法律另有规定外原则上优先适用该特别规定,而不再考虑其它法律规定的效果。第二,吸收关系。指某一处罚规定,依其性质可以吸纳另一处罚规定,出现这种情

20、形的条件下,被吸收的法律处罚规定就不予适用了。第三,补充关系。如依法律明示或默示某一处罚规定仅在其它规定不适用时才可以适用,则存在着补充关系。7这种情况操作起来比较简单,当法律没有明示或默示其它法律规定不能适用的情形下,具有补充关系的处罚规定不能用于处罚违法行为的依据。在解决行政处罚与刑罚之间的竞合问题时,我国行政处罚法第二十八条规定:“违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留时的,应当依法折抵刑期。违法行为构成犯罪时,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”此条列举了行政拘留和罚款可以折抵刑罚中的拘役、有期徒刑和罚金,其他

21、的行政处罚种类是否可以折抵,法律并没有做出明确的规定,但是根据公法中的“法无规定即禁止”的原则,其他种类的行政处罚种类和刑罚是不可以折抵的,因为其他种类的行政处罚(比如吊销许可证具有特殊的处罚效果,不能被刑罚所折抵,因此需要一并处罚。笔者认为这种规定具有其合理性,这样可以防止违法行为人因同一行为受到两次处罚,但是这种规定不具有宏观的指引性,笔者认为我国在解决行政处罚和刑罚之间的竞合关系时,可以采用“吸收主义”择一重罚处罚,我国行政法学家应松年教授认为“对于违反两个以上行政法律规范的同一违法行为,行政机关应选择其中较重的罚予以处罚。对于违反行政法律规范已经构成犯罪的,行政机关不再给予处罚”。8但

22、是在某些特殊领域,在法律有明确规定或者法官可以自由裁量的范围内,可以施行“并罚主义”。具体来讲在刑罚在先,行政处罚在后的情形下,行政机关不能做出和刑罚种类相同的处罚,不同种类的处罚可以并罚,若是刑罚在后,行政处罚在先的情形下,为了防止重复处罚,则存在同种类的处罚之间可以折抵的问题。三、我国行政处罚中一事不再罚原则规定的不足及其完善途径(一我国行政处罚法第二十四条规定:“对于当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”“一事不再罚”原则在我国仅仅限制在了罚款这一种行政处罚方式,对其它行政处罚种类并没有做出规定,这样我国行政处罚法中的“一事不再罚”原则实际上变成了“一事不再罚款”原则,

23、这样就大大限制了一事不再罚原则的适用范围,一事不再罚原则在罚款方面的适用取得了一定的成效,一定程度上遏制了行政主体的重复罚款,维护了行政相对人合法的财产权益,但是行政处罚法实施多年的实践表明,把一事不再罚原则的适用范围仅仅限制在罚款是不合理的,不仅使行政机关执法不统一,有时还成为某些行政机关乱处罚的根源,使行政相对人的合法权益得不到保障。笔者建议将来立法时扩大一事不再罚原则的适用范围,笔者认为一事不再罚原则也应该适用于“警告”,“警告”是指行政主体对较轻的行政违法行为人予以谴责和告诫的处罚形式,警告的目的在于通过对违法行为人予以精神上惩戒,申明其有违法行为,以使其不再违法。9警告是我国经常、普

24、遍适用的一种行政处罚形式,它是针对违法的行政相对人声誉的一种处罚形式,因此可以纳入一事不再罚的范围内。(二对一事不再罚原则没有做出明确的界定。其中对“一事”和“再罚”内涵的理解分歧导致了一事不再罚原则在实践当中适用的困难,明确界定“一事”和“再罚”的具体内涵是将来立法的首要工作,现在理论界对“一事”和“再罚”的具体内涵争论很大,同时立法也对此留下了空白,实际执法部门遇到此类问题时感到困惑,从而导致适用一事不再罚原则的混乱,笔者在上文中已经对“一事”和“再罚”的具体内涵做出了详细的理论探讨,在此不再赘述,希望将来立法机关对何为“一事”和“再罚”做出明确的规定,这是一事不再罚原则适用的前提。(三没

25、有规定法规竞合时的处理原则。一个违反行政法律秩序的行为同时构成了数个不同行政法律、法规中的处罚构成要件,导致该不同的几个法律、法规同时适用的情况,即出现了“法规竞合”。如前文所述,法制长廊董维敏行政处罚中“一事不再罚原则”研究130法规竞合中各法规之间可能存在“特别关系”、“吸收关系”和“补充关系”等几种情况,竞合时处理的规则也是有区别的,若不同的行政机关依据不同的法律法规分别作为处罚,则可能会造成过度处罚,重复处罚的情况,这与一事不再罚原则是不符的。法规竞合的处理原则对具体的行政处罚实践具有重要意义,现在行政处罚中违反一事不再罚原则的大量情形的存在与立法没有明确规定法规竞合的处理原则有很大的

26、关系,因此笔者建议将来立法时应明确规定行政处罚法规竞合时的处理原则,这样才能更好地贯彻一事不再罚原则。(四行政处罚法对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性,对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的法规规定某一违法行为,可以由几个机关去处理,与此同时,无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择,因此由于部门利益、职责划分不清,机关间协调不尽充分等原因,在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生了“一事多次罚”的现象,这样就严重侵害了行政相对人的合法权益,要解决这种现象,首先应该在立法上引起重视,进而

27、规范立法行为,减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”,从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。笔者认为可以依照以下三个原则来解决:一是专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性;二是层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面比较广,更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为,也便利于当事人按照事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理和裁判;三是通过行政程序法的规定,将法律法规中所有出现几

28、个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。结语行政处罚中的一事不再罚原则是为了维护行政处罚的公平、合理,避免重复处罚和多头处罚,保障行政相对人的合法权益。本文主要是探讨了一事不再罚原则的概念和特征,并对其来源也作了分析,重点介绍了“一事”和“再罚”的具体内涵,因为这两者的具体内涵对一事不再罚原则的具体适用起到关键的作用,最后提到了我国刑事处罚中一事不再罚原则规定的不足,并提出了自己的一点建议,只有加强立法

29、,扩大一事不再罚的适用范围,对行政处罚法律法规竞合的处理规定,行政执法主体竞合的处理原则等内容做出明确的规定,才能真正解决实践中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题,真正贯彻一事不再罚原则。参考文献:1德约阿希姆赫尔曼.德国刑事诉讼法典M.李昌珂译.北京:中国政法大学出版社,1995.2魏晓晗.行政处罚中“事数”认定初探J.中国质量技术监督, 2005.3高志新.中华人民共和国行政处罚法释义M.北京:红旗出版社,1996.4冯军.行政处罚法新论M.北京:中国检察出版社,2003.5陈瑞.论“一事不再罚”原则J.政府法制,2001.6高燕.论一事不再罚原则J.行政与法,1998.7蔡震荣,郑善印.行政处罚法逐条释义M.北京:法律出版社,2006.8应松年.行政行为法中国行政法制建设的理论与实践。M.北京:人民出版社,1993.9才华.论综合执法J.行政与法,1997.(责任编辑:左