行政处罚中的_一事不再罚_原则刍议

1、2007年2月第1期(总第92期河南公安高等专科学校学报Journal of Henan Public Security AcademyFeb.2007No.1一、“一事不再罚”原则的起源和发展“一事不再罚”是一项公认的行政处罚原则,由古罗马共和国的“一事不再理”原则演变而来。在古罗马共和国时期,法院实行一审终审制,与此相关的原则就是“一事不再理”原则,意旨对于已经发生法律效力的案件,除法律另有规定外,不得再行起诉和处理。这个原则既适用于民事案件的审判,也适用于刑事案件的审判。民事诉讼实行此原则,意在防止法院对同一案件以同一事实和理由作出相互矛盾的裁判;刑事案件实行此原则,则为防止对同一犯罪以

2、同一事实和理由重复定罪并给予刑事制裁1。“一事不再罚”作为行政法中一项重要的原则,第一可以限制公共权力的滥用,第二可以使当事人避免遭受与其行为不相当的惩罚。资产阶级革命以来,各国法理界均认为行为和责任应当大致相当。这种观点的内在逻辑是:在制定行为责任的时候已经考虑到该责任要与行为相当,因此,如果重复追究责任,或者再另外追究其他责任,就会使惩罚和过错失衡。因此“一事不再罚”原则的目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法制理念。在行政管理法律关系中,处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权,其作出的行政行为具有确定力、执行力与强制力。尤其是随着现代市场经济的发展,国家行政日益深入国民生活

3、的各个领域。而在行政管理法律关系中的相对人一方,由于与行政主体地位的不对等性,其合法权益在与国家公权力的冲突中便显得尤为弱小。行政相对人即使是违反了一定的行政管理法规,应受到相应的行政处罚,其合法权益的保障与事后救济也是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则正是这种价值理念的体现。将这一原则通俗化表述就是,犯一次错就只能、只需承担一次行政处罚,且这种处罚规定必须是先有的、法定的。但在我国的行政处罚法中,“一事不再罚”原则并没有得到充分体现,其仅在第二十四条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”将此规定称之为“一事不再罚款”原则更为恰当,因其仅体现了“一事不再罚

4、”原则的部分含义。二、理论界对“一事不再罚”原则具体涵义理解的分歧通说认为,“一事不再罚”原则是指对行政相对人的一个违反行政管理法规的行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次或两次以上的行政处罚。但是,目前理论界对该原则具体涵义的理解仍然有很大的分歧。主要有以下几种观点:第一种观点认为,对违法人的某一违法行为,不管有几个法规、规章对同一行为规定了多少不同的处罚,违法人只能承担一次法律责任2。第二种观点认为,同一行政机关(含共同行为机关对于同一违法行为只能实施一次处罚,不得重复处罚3。第三种观点认为,对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚,已作过行政处罚的,行政处罚中的“一事不再罚”原则刍议林泰

5、(苏州大学法学院,江苏苏州215006摘要:“一事不再罚”是行政处罚中的一项重要原则,但对这一原则的理解至今仍存在较大分歧。深入理解“一事不再罚”原则的具体涵义和适用规则,将有助于执法机关依法行政以及更好地保障行政相对人的权益。关键词:“一事不再罚”;违法行为;行政处罚中图分类号:D922.11文献标示码:A文章编号:1008-2433(200701-0059-03收稿日期:2006-12-25作者简介:林泰(1980,男,广东汕头人,苏州大学法学院2005级法律硕士研究生。59不应再实施处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规,构成几种违法名称,可以分别由几个行政机关来处罚,其中一个行政机关

6、先行处罚了,别的行政机关不应再处罚,即“先罚有效,后罚无效”4。第四种观点认为,对同一违法行为,一个机关已经给予处罚的,其它机关不应再次给予相同的处罚,否则就违背了过罚相当的原则。至于是否可以给予其它种类的行政处罚,需要根据实际情况区别对待5。从以上论述可知,理论界的争论主要在以下三个方面:1.何谓同一违法行为,即对“一事”的认定。2.对同一个违法行为,在什么情况下不得实施两次以上的行政处罚。3.对同一个违法行为,在什么情况下可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。三、“一事不再罚”原则的具体适用(一对“一事”涵义的理解1.必须是一个行政违法行为,即必须是一个违反行政管理法规的行为。有学者

7、对行政违法行为的构成要件提出了甚为复杂的标准,甚至套用刑法理论中的犯罪构成四要件说,认为应受行政处罚的行为的构成要件包括四个方面,即违法行为主体、违法行为客体、违法行为的客观要件和违法行为的主观要件。行为人的行为只有同时具备了上述四个要件,才能被认定为违法6。但笔者认为,主体责任能力只是违法行为实施后是否要受处罚的前提条件,而不是违法行为对主体的要求。比如未成年人随地吐痰,可能免受处罚,但并不能否定该行为的违法性。同时,行政处罚法及相关法律并没有明确规定违法行为要具备主观过错。因此,对于行政违法行为的构成要件,笔者认为,不同的违法行为其构成要件是不尽相同的。片面地套用犯罪构成四要件说来作为违法

8、行为的构成要件是不恰当的,主张以违法行为的构成要件为标准来认定违法行为的数量的看法也是有待商榷的。要判定一个行为是否是行政违法行为,必须按照法律、法规或者行政规章的具体规定进行个别判断。2.必须是“同一个违法行为”。如果当事人在其违法行为被处罚完毕后,又实施了相同的违法行为,在性质上就是多个相同的违法行为。对于多个相同的违法行为,行政机关分别给予多次行政处罚不属于违反“一事不再罚”原则。例如行为人在一天之内闯了两次红灯,交警针对第一次闯红灯的行为作出罚款的行政处罚之后,仍可对其第二次闯红灯的行为再次作出罚款的行政处罚。另外,“同一个违法行为”要与“一个违法事件”相区分。一个违法事件中可能包含了

9、多个违法行为,对于一个违法事件中的多个违法行为分别进行处罚并不违背“一事不再罚”的原则。例如行为人随地吐痰的同时往地上扔纸巾,随地吐痰和乱丢纸屑是一个事件中的两个违法行为,因而可以分别处罚。(二“一事不再罚”原则的具体适用规则1.一个违法行为违反了一个行政法规范,由一个行政机关去处罚,这个行政机关不得根据同一个行政法规范对同一个违法行为再次处罚。这是由行政行为的确定力所决定的。行政行为的确定力是指有效成立的行政行为具有不可变更(改变力;非依法定理由和程序,行政主体不得随意改变其行政行为或者就同一事项重新做出行政行为。2.一个违法行为违反了一个行政法规范,多个有权的行政机关都可以处罚,但如果其中

10、一个行政机关已经进行了处罚,另外的行政机关不得根据同一个行政法规范对同一个违法行为再次处罚。对这种情况,有学者称之为“行政处罚主体的竞合”。在许多单行法律、法规及规章中,对同一个违法行为规定了两个以上的行政机关同时具有管辖权。比如行为人销售假冒伪劣商品,根据产品质量法的规定,工商局及技术监督局都有权对其进行处罚;而如果工商局已实施了处罚,那么技术监督局就不能再进行处罚。此即所谓“先罚有效,后罚无效”。一般来说,如果行政机关严格按照执法程序执法,这种情况是不可能出现的。行政处罚法第三十二条明确规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当

11、进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”在一个行政机关已经处罚了的情况下,另一个机关再进行处罚时当事人必然以此进行申辩。但笔者认为,防止“一事多罚”现象的最有效措施应该是在立法上予以重视,减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”现象,这样才能从根本上杜绝“一事多罚”现象。3.一个违法行为违反了两个行政法规范,两个有管辖权的行政机关可以分别依据不同的行政法规范进行处罚。这时两个行政机关不能同时适用罚款,但可以适用不同种类的处罚。实践中一个违反行政法规范的行为可能会导致侵犯多个社会利益客体的后果,这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用,从而产生几个不

12、同的法律责任、法律后果。理论界称这种现象为“规范竞合”。比60O n t he Pr i nci pl e ofN otB ei ng Penal i zed Tw i ce f ort heSam e A ctLI N Tai(Law SchoolofSuzhou U ni ver si t y,Suzhou Ji angsu C hi na 215006Abstract:The pr i nci pl e ofnotbei ng penal i zed t w i ce f or t he sam e acti s one of t he i m por t antr ul es of a

13、dm i ni st r at i ve penal t y i n C hi na,and t he pur pose i s t o s t andar di ze t he enf or cem entor gani zat i ons concr et e adm i ni st r at i ve act i ons and pr ot ectl i t i gant s l egalr i ght s and i nt er est s.B utt o t he connot at i on oft he pr i nci pl e,i thasntbeen unani m ous

14、,and al so t her e ar e a l otoft r oubl es i n m ani pul at i on.The aut hor f i r st l y expounds t he or i gi n of t he pr i nci pl e,t hen expounds how t o appl y t he pr i nci pl e.The aut hor hopes t hatt he paper w i l lbe hel pf ulf orpr operunder st andi ng and appl yi ng t hi s pr i nci pl

15、 e.Key words:N otbei ng penal i zed t w i ce f ort he sam e act ;V i ol at i on;A dm i ni st r at i ve penal t y如某个体工商户在营业时殴打顾客致轻伤,其行为就同时违反了治安管理处罚法和个体工商户管理规定两个行政法规范。公安局可以依据治安管理处罚法,工商局可以依据个体工商户管理规定,分别对其进行处罚。如果公安局已经对此个体工商户适用了罚款处罚,那么工商局就不能再对其罚款,但可以适用罚款以外的其它处罚,如暂扣营业执照等。各国对“规范竞合”的处理有所差别,比如德国采用的是从重主义,即采用重罚吸收轻罚的原则;奥地利则采取并罚主义。我国也有学者主张对“规范竞合”应采取从重主义。但笔者认为,暂不宜在理论基础尚不够成熟的情况下采取从重主义,因为对于实践中不同种类的处罚往往无法比较孰轻孰重,或者对不同的当事人而言,其轻重意义不尽相同。如罚款和吊销营业执照相比,哪个更重?如果说是后者重于前者,那么如果是巨额的罚款呢?笔者认为,在“规范竞合”的情况下,对不同种类的处罚应该适用并罚主义。正确把握“一事不再罚”原则,对于提高行政执法人员的执法素质,依法行政、合理行政,保护行政相对人的合法权益有着极为重大的意义。随着实践的发展